<B>中国当前的</B><B>“</B><B>特殊政区</B><B>”</B><B>述议</B><p></p></P>
<p></p></P> 当前全国的县级政区单位共有县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、特区、林区8大类，相对以往而言，由于设治局、管理局、县级镇、盐区、工农区等一批县级行政单位的消失，县级以上的政区结构有所规范。但随着改革开放的深入，使得中国政区也出现了一批“似是而非”的“新事物”。尤如经济开发区、开放区、改革区、试验区、管理区、新区之类的“派出机构”，更让人难辨“真伪”。许多非正式政区不仅有地域和人口，而且地方政府还能列其为与县市区同级的行政单位。本文以当前存在的各类特殊政区为着眼点，兹分述如下。
一、 民族市辖区
当前，全国共4个民族市辖区，即郑州的管城回族区（1983年设）、洛阳瀍河回族区（1964年设）、开封的顺河回族区（1980年设）及齐齐哈尔的梅里斯达斡尔区（1988年设）。民族市辖区的特殊性在于它是少数民族的自治单位，但又与其它民族自治地方相区别，当前市辖区作为县级行政单位，而民族市辖区又没有列为与自治县相等级的民族自治单位。然而民族市辖区的设置并不普遍，如呼和浩特的回民区，回族人口占了一半多，但并没有列作民族市辖区。而河南全省少数民族人口有113万人（2000年普查数），除了3个回族区外，还有淮阳、太康、宁陵、睢县、沈丘5县的县城都属于“回族镇”，但无论“回族区”还是“回族镇”，都只是回族的“聚集地”，而不是永久性的“聚居地”。因而，将民族市辖区区别于民族自治地方也是情理之一，但对民族市辖区的特殊性却还需关注起来。
二、 矿区市辖区
迄今全国还有石家庄井陉矿区（1992年复设）、邯郸峰峰矿区（1956年设）、承德鹰手营子矿区（1983年设）、包头白云矿区（1958年设）、阳泉矿区（1970年设）及大同矿区（1970年设）6个以“矿区”为名的市辖区。矿区作为行政单位，建国后曾广泛设置，此后许多矿区改设为市或并入大中城市成为市辖区，随着近年大中城市的扩展，诸如重庆南桐矿区、唐山东矿区、包头石拐矿区、乌鲁木齐南山矿区等都已改设成“正规”的市辖区。当前的6个矿区中，大同、阳泉的矿区都是主城区，其余4个是远郊区，除了峰峰矿区规模较大外，另3个规模都很小。
以专业的矿区作为行政区名称，这究竟是否合理，可能还会有一些争议，但当前大部分矿区都已改设或改名，而这几个惟存的矿区也很大程度上失去了“矿区”的本身含义，有的早已融入城市，因而，对这几个矿区也有必要进行改名或改设。
三、 贵州的“特区”
贵州在1970年分别在水城、六枝、盘县、万山4地设立“特区”。但名为特区，行政结构和规模上与周边县市并无大的区别，而且长期以来特区的设立没有达到“特区效应”。贵州的特区在名称上与“经济特区”和“特别行政区”有很大的相似性，但实情却有着天渊之别，1987年水城特区改为县，1999年盘县特区又改为县。就当前的实状而言，剩余的两个特区还是应改为县或组建新的县级市。
四、 神农架林区
1970年，湖北以房县、兴山、巴东3县的交界地带析置了神农架林区，此后在1971年改为县，1981年又重改为林区，成为当今全国惟一一个以林区为名的行政区。全区面积3253平方公里，常住人口7.82万人（2000年普查数），它不仅有“林”，而且有城镇，与其它专业林区有着极大的不同，其实际也是一个县（市），虽然地广人稀，但无论行政结构还是城镇体系，都等同于一个县（市）；再而“林区”这种政区名称与当前的行政体系很不谐调，因此神农架林区还是改为县或改设县级市为好。
五、 大兴安岭地区及辖区
1964年，黑龙江以呼玛县及鄂伦春自治旗的部分地域合置大兴安岭特区，此后大兴安岭特区辖有松岭、新林、呼中、塔河4区，1969年由于省际政区变动，呼玛县及鄂伦春、莫力达瓦2旗划入大兴安岭，当时全区面积达13.6万平方公里，并于1970年改设为地区。1979年，省际边界恢复原状时，鄂伦春、莫力达瓦2旗划回内蒙古，但大兴安岭地区的驻地仍在鄂伦春旗内的加格达奇。自1964年新林区开发以来，此后呼中、松岭、加格达奇都设立了政企合一的“区”，1981年呼玛县分设出塔河、漠河2县，此后至今，大兴安岭辖区有3县4区，面积8.24万平方公里，人口52.93万人（2001年统计数）。
大兴安岭是至今东北地区惟一的“地区”，但全区城市化水平高达90.4%（2001年统计数），2001年实现GDP45.6亿元，人均GDP在黑龙江仅次于大庆和哈尔滨，高于其它10个地级市，而且首府加格达奇也已发展成了一个12万多人口的城市，已完全具备了地级市的条件，但同时由于首府加格达奇处于内蒙古境内，这样就很难撤地设市。究其原因，主要是因为大兴安岭地跨两省区，所辖的加格达奇和松岭2区共1.74万平方公里的地域理应划入黑龙江，但实际上却一起划属内蒙古。这无形中形成了一种“双管”的格局。
但大兴安岭的4个辖区与其它3个县规模相当，行政结构相同，而且在不远的伊春，这种政企合一的模式都一直作为县级的市辖区，尽管大兴安岭4个辖区有了相应的机构和体制，但仍不被列为正式的县级行政单位。
这些问题的存在表明大兴安岭在行政体制上还有很大的特殊性。当前，大兴安岭行政体制改革的经济条件和政治条件都已基本具备，因而也就很有必要对这一行政体制作一番调整。
六、 柴达木地区
柴达木地区是青海海西州的直辖地，主体上由大柴旦、冷湖、茫崖3个“行政委员会”组成，总面积约9.5万平方公里，当地人口7万多人。冷湖和大柴旦都曾于1960~1964年间设市，茫崖则在1956~1964年间建立过县级的工委，1964年，三地改镇至今。其特殊性在于三地既不设县市，也不隶属哪个县市，名为州直辖地，实际上却又有3个相当于县级的“行政委员会”。在整个青海，这种类似的行政委员会还有昆仑、瀚海、龙羊峡、李家峡、察尔汗5个，但柴达木地区的3个“行委”相对比较特殊，柴达木地区号称“西北聚宝盆”，有冷湖油田、锡铁的铅锌矿、花土沟等一批闻名遐迩的地方，当前这一地区资源的开发前景相当广阔，因而这一地区行政体制的完善也是相当必要的。
七、 双湖特别区
1976年，为开发藏北无人区，以班戈县的色瓦区和安多县的岗尼区的区域设立了县级双湖特别区，全区面积近10万平方公里，而人口只有0.9万人。双湖区成立后，地方上列其为与县同级的行政单位，但全国统计时，又将其归入班戈县的范围。而实际上双湖区成立后，行政上也并不独立，一直处于班戈、安多两县的共管之中。如安多县，法定区域为2.6万平方公里，而实辖面积达9.6万平方公里，然而班戈县名义上管理整个双湖特别区，但实辖面积仅5.85万平方公里。双湖区的特殊之处就是处于这样一个“虚虚实实”的体系之中。由于当地经济较为滞后，人力资源有限，无人区的开发进程相当缓慢，因而双湖特别区行政体制的解决也可能会成为一个“长远问题”。
八、 南海诸岛
南海160万平方公里的海域上共有286个岛礁。1959年3月，为开发南海，当时的广东省政府在永兴岛设立了西沙、中沙、南沙办事处及工委，1969年3月改为革委会，1981年10月再改为办事处和工委，1988年海南建省后，就作为海南省派出机构。这个办事处辖有各岛周边的海域，总面积约22.6万平方公里，但陆域面积仅13平方公里，常住人口仅517人（2000年普查数）。
南海岛礁间距大，行政管理上有许多困难，但南海渔业资源丰富异常，国防战略地位极为重要。当前中国在黄岩岛主要是与菲律宾方面有所争执；越南方面又将附近的岛礁划入庆和、广南、岘港等省市的范围；同时，台湾当局还军事占有太平岛及东沙等岛礁。因而在这片特殊的区域建立强有力的行政体系，确保万里海疆的安定，也是相当必要的。
九、 伊犁州
伊犁哈萨克自治州成立于1954年11月29日，全州面积27.5平方公里，常住人口382.56万人（2000年普查数），直辖2市8县并管辖塔城、阿勒泰二地区，共有5市19县。从行政隶属关系上说，自治州与地区属相同的行政单位，但伊犁这种“同级相隶”的模式却是全国绝无仅有的。这种模式与俄罗斯秋明州、堪察加州等管辖自治区的模式相同，但作为行政区划，两者同样缺乏合理性。
伊犁州地区曾于1944年爆发过著名的“三区起义”，此后伊犁、塔城、阿山（今阿勒泰）三区作为一个统一的政治实体存在过。解放后，伊犁整个地域按民族成份分为伊犁和博尔塔拉两部分，并于1954年7月15日成立博尔塔拉蒙古自治州，另外伊犁、塔城、阿勒泰3个专区的范围成立伊犁哈萨克自治州，此后这种州辖地区的体制由于历史、边疆、民族等因素一直保留至今。但随着当地经济的发展繁荣，边疆关系的日益趋缓，民族关系的日益融洽，就有必要去打破这种体制。2001年10月，伊犁地区撤销后，所属的各县市划归州直辖，而伊犁州管辖地域跨度过大，管辖市县过多等问题也日益突出，同时，塔城和阿勒泰都已发展成一定的区域中心城市。因而，打破传统的格局，将伊犁州的行政体制做一番调整也是相当必要的。
十、 政企合一的政区
由于一些大中型农林场矿的发展，所以我们的行政区划往往就以这些场矿的区域建立政区，而同时又保留了场矿的机构，这样就形成了政企合一的政区。这类政区以黑龙江和新疆最多，如黑龙江伊春市的15个市辖区中，除了伊春区外，其余14个区都是区政府和林业局合一的，林业局是实际上的区政府。而在新疆，这种政企合一的模式主要是团场、农场与乡镇合一，如克拉玛依的129团场又名五五新镇；等等。这两地有许多政企合一的政区主要是因为开发晚，而且城镇是随着场矿的开发而兴起的。
此外，1984年9月22日由柏各庄农垦区区域成立的河北唐海县，全县面积884平方公里，人口仅14余万人，全县除县城唐海镇外，其余都是各个生产队和农场，实质上这个名为县的政区就是一个大农垦区。与伊春的许多市辖区一样，处于华北的唐海县相对于周边县市就显得很小，很突出。在当今大搞“政企分开”的时代，这些政企合一的政区将何去何从？重要的一点就是用新的行政体制去取代传统的体制。
十一、金门、马祖地区
金门即“金门县”，面积147.65平方公里，人口5.79万人（2002年6月统计数），全县由59个岛组成，距厦门最近处仅2公里。行政上属泉州市，而实际上自1949年台湾当局在此实行军事管制以来，迄今一直为台湾当局控制。马祖即马祖列岛，面积28.8平方公里，人口0.93万人（2002年6月统计数），距大陆最近处为9.5公里，行政上属福建连江县，而实际上如同金门一样，至今为台湾当局所控制，并成立了一个伪“连江县”。
金马地区与大陆一衣带水，却由于历史原因一直为远隔海峡的台湾当局所控制，这就使其有了很大的特殊性。1956~1992年间，台湾方面在金门实行了长达36年的“战地政务”，实际上也是在封锁两岸的往来。但在2001年，金门首次与大陆通航后，这种对峙的局面有所缓和，而金马地区又有着与大陆一样的文化底蕴，因而在统一的进程中势必纳入全国正式政区的范畴。
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