方舆 - 东部 - 江苏“省管县”破冰在即

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2007-05-24

新华报业网讯扬子晚报　不久前，我省出台了省县财政对接方案，以推进“十一五”规划有关“省管县”的目标。江苏省副省长仇和在省“两会”期间表示，财政省管县要实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接。虽然从表面上看，目前的“省管县”计划似乎仅仅是财政体制省县对接的“单边突破”，但记者了解到，全面的“省管县”计划实际上正在按部就班地推行。

　　“省直管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省———市———县”三级体制转变为“省———市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市———市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

　　“实行省直管县是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，为解决三农问题和新农村建设创造条件。”省社会科学院“省直管县”课题组主撰者徐元明接受本报专访时表示，原来的市管县，增加了管理层次，束缚了县域的发展，而实行省直管县，将是从体制层面进一步给县级市松绑。“就江苏省而言，由‘市领导县’体制下的13个发展主体变为处于平等地位的65个独立发展主体，必将使我省经济出现一个崭新的局面。”

　　高调规划低调推行

　　2005年下半年，省委、省政府两套班子的研究室会同省发改委、省财政厅搞过一次联合调研，并在2006年春节前向省里提交了一份调研报告，提出把几十大类共400多项行政权力下放，其中包括项目审批权等一些关键权限，以及批准地方上建立文化设施等常规行政管理权。不久，由省委书记李源潮、省长梁保华为省社会科学院圈点的2006年度研究课题中，由省社科院研究员、政府参事徐元明主持的《江苏省“省直管县”体制改革研究》正式出炉。这份报告不仅表述了由“市领导县”改为“省直管县”的必要性，且明确地谈到了“省直管县”体制模式与实施方案。据了解，省委研究室关于“省管县”具体实施试点的调研报告也正在形成。种种迹象表明，“省管县”将有可能在江苏真正实现破冰。

　　今年1月27日，省长梁保华所作的政府工作报告中，对此的表述只有一句话：“全面推行省直管县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”而在一年前出台的《江苏省“十一五”规划纲要(草案)》中，“强县扩权”被列入行政管理体制改革的重点任务，明确要在“十一五”期间完成。“这个话题还是太敏感。”江苏省委的一位智囊人士说。据本报了解，省财政厅已在进行广泛调研的基础上，出台了省县财政对接的调整方案。

　　其实，“省管县”财政体制并不是新鲜事物。建国初期，我国在地方分配模式上主要实行的就是“省管县”财政体制。上世纪90年代，随着分税制财政体制的确立以及“地改市”的实行，“市管县”代替“省管县”成为地方财政分配的模式。有关专家认为，“省管县”的财政体制，是促进我省县域经济快速发展的一个重要的武器。也是对重新探索回归“省管县”体制的一种尝试。

　　试点县市的选择，是“省管县”改革中一个棘手又十分关键的问题。

　　江苏目前有这么多个县市，“省管县”需要进一步把数量控制在一个合理的范围，这样势必有部分县市面临撤县设区的命运。省财政厅有关人士告诉记者，其实财政省管县已经讲了好几年，但一直难于付诸实施。今年省里下决心全面推开这项工作，以减少财政管理层次，加大省对县财政的指导和支持力度。同时明晰省、市、县之间财权事权划分，调整规范完善省、市、县财政分配关系，扩大县级管理权限，“保证县里的既得利益”。

　　专家认为，省管县体制是发展趋势。一方面，这样才符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定，也符合城乡分治的国际惯例，另一方面，以省辖替代市辖，减少了行政层级，降低了行政成本。在体制没有定论时，扩权强县成为普遍尝试的做法。

　　“市管县”之路———曾经的康庄大道

　　“市领导县体制是从计划经济出发的一种制度安排。”对于现有的体制，徐元明这样评价。“上世纪80年代初期，我国仍是计划经济为主、市场调节为辅的经济体制，市场机制还没有成为经济运行的主要机制，实行市领导县的这种体制设计，是希望通过行政手段增强要素集聚和市域范围内的经济关系协调，加强纵向逐级领导和管理，从而按政府愿望达到资源合理配置的目的。”

　　为进一步发挥中心城市在经济建设中的聚合效应，1982年，中共中央以［1982］51号文件发出《关于改革地区体制，实行市领导县的通知》，并批准首先在江苏省试点。1999年，中央关于地方机构改革的中发

　　1999 2号文件进一步明确“市领导县市 ”体制改革，并要求加大改革力度。

　　有数据表明，在实行“市领导县”体制的26年间，这一体制有效地促进了中心城市的建设和发展。2005年与1984年相比，全省省辖市的市区地方财政一般预算收入由45.64亿元增加到735.04亿元，增长15.11倍。2005年与1989年相比，全省省辖市市区的国民生产总值由402.27亿元增加到9526.45亿元，16年增加9124.18亿元，平均年增长141.76%。地方财政一般预算收入由71.46亿元增加到735.04亿元，16年增加663.58亿元，平均年增长58.04%。“市领导县体制是在中国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的，对于密切城乡关系、加强城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到了一定的推动作用。”对于市领导县体制积极的一面，徐元明予以肯定。

　　遭遇体制发展瓶颈

　　当然，事物总是在不断发展变化的。随着经济体制改革和政治、行政体制改革的深化，以及经济、社会的加速发展，尤其是县域经济的快速发展与壮大，原先设立市领导县体制的基础已发生了很大的变化，“市领导县”体制所对应的行政管理手段和它所承载的行政关系，已经失去了存在的依据。相反，该体制下的市县矛盾已经成为行政区划管理中的突出矛盾。

　　据省社科院的调查，市从县抽调财力主要有五种形式：一是要求下辖的县级市向其额外上缴一定比例的财政收入；二是市级公共设施建设要求下辖县出资，如公路、市级开发区、海关大楼、医院、疾控中心等设施的建设；三是将县级创收渠道收归市级，如高速公路服务区、加油站的税收、汽车车号拍卖款；四是截留部分省给县的补助资金，包括转移支付资金、省直部门的专项资金；五是上收上划创收大户，将属于县域的骨干企业、经济大镇以行政手段划入市区。

　　徐元明以苏北某市为例告诉记者，该市成立时间不长，本身没有稳定的财政来源，全靠省里的转移支付，自身发展缓慢，更谈不上带动县的发展，相反，却要依靠各个县的“贡献”和截留省对县的转移支付资金来投入市区建设。

　　他告诉记者，在调研期间，苏北某县给专家列举了近几年来的8笔出资项目，总金额超过1亿元，这对于一个贫困县而言是个不小的负担。专家指出，苏北的县都属于农业大县，财政收入较少，要靠省的转移支付才能维持，而市“刮”县、财权与事权的不对等的现象，加重了县级财政的负担，损害了县级利益，严重制约了县域经济的发展。因此，从发展县域经济的角度来讲，实行省直接管理县的体制非常必要。

　　徐元明指出，市管县犹如小马拉大车，一些由县升格为市的省辖市，还只是个行政中心，宿迁市市区本级财政收入仅为2.8亿元，自身发展尚且困难重重，根本不具备一般中心城市的经济辐射功能。市管县的结果只能增加下辖县的负担。

　　徐元明认为，除了增加了管理层次，降低了行政效率，市领导县体制的弊端有三。

　　弊端之一：在市场经济体制日益完善的条件下，市领导县体制阻碍了社会经济资源的自然合理流动和配置，成为城乡经济快速发展的障碍。如开发区建设、土地开发利用、项目投资等等，县要受到省辖市的制约和干预。

　　在工业化、城镇化、国际化加快发展的新历史条件下，中心城市与县域间逐渐从原来的优势互补的伙伴逐渐转变为竞争对手，在市场份额、招商引资等各方面进行着或明或暗的争夺。在这一过程中，地级市往往动用政治优势和行政权力与县争夺资源，不符合市场经济平等竞争的需要。尤其是不具备经济辐射能力的县级市强行升格，与所辖县争项目、争资金、争资源的矛盾突出，弊端明显。

　　弊端之二：城乡管理具有不同的内容和规律，城市政府对农村的管理不专业，对乡镇的基础工作也不了解，在发展县域经济方面很难做到位。一些市对所属各县的经济活动，实际上处于一种管不了和实质上的不管状态。

　　弊端之三：市利用行政权力，集中县级财力进行市区建设，削弱了县域发展能力。

　　徐元明表示，市领导县本质上是一种“重城轻乡”的行政管理体制，在市领导县体制下，市级领导及其政府部门耳闻目睹的大多是城里的事，关心和考虑的首先是城市的经济社会事业建设和城里百姓要求办的事情。现有的政绩考核机制又使得地级市的领导和政府部门不得不把工作重心和主要精力放在城市，在处理市县利益关系上，往往偏向城市。实施省直管县条件已经成熟

　　目前，城乡差距过大已经成为构建和谐江苏的一大障碍。2005年，我省农村居民人均纯收入为5276元，城镇居民人均可支配收入为12319元，城乡收入比为2.33∶1；城镇居民生活消费支出8622元，农村居民生活消费支出3567元，两者之比为2.42∶1，且在产业发展、教育、卫生、社会保障等各个方面城乡差距都很明显。“县域是‘三农’的载体，实行‘省直管县’体制，可有效发挥省级调控机制，实行政策倾斜，加强县域经济社会发展的支持力度，缩小城乡差距。”徐元明认为，以释放县域经济活力、促进县域经济发展为主要目的的省直管县体制改革在江苏有着现实的可行性。

　　谈到江苏已经具备实行“省管县”的条件，徐元明认为有三：一是从政策层面看。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出，“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可以实行省级直接对县的管理体制”。早在2005年，温家宝总理就在农村税费改革工作会议上明确提出“具备条件的地方，可以推进‘省管县’试点”。在2006年12月召开的江苏省经济工作会议上，省委、省政府明确提出：把推进行政管理体制改革作为深化改革的关键，在建立省直对县的财政体制的同时，积极稳妥地开展省直管县的试点工作，通过“扩权强县”增强县域经济发展活力。

　　二是从生产力发展状况看。我省省级财政比较丰裕，基础设施先进，交通发达，信息化水平较高，实行“省管县”空间半径较小，省级行政成本不会增加太多，且有能力支撑和承接对县(市)的直接管理。交通半径决定行政成本，高速公路和高等级公路遍布全省，随着京沪高速铁路通车，交通将更加便捷。依托我省发达的信息产业，凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的，还是业务性的，都可以通过信息传递，行政效率大大提高。目前，我省市场经济体制已经确立并健康运行，县域经济发展迅猛，干群素质较高，能适应“省管县”的要求，县域经济基础设施和其他方面保障已经具备省直管县的条件。

　　三是强县(市)崛起，县变市，县级市超地级市。经过改革开放28年的发展，我省已经涌现一批经济强县。2005年，国家统计局组织的全国百强县评比中，江苏占17个，昆山市、张家港市、江阴市、常熟市、武进区、太仓市、吴江市7个县(市)进入前十强。这些县级市的经济实力超过了苏中、苏北的省辖市。市场经济条件下要以实力排“座次”，因此，将部分综合实力超过地级市的强县(市)升格为地级市，是县域经济社会发展的客观要求和必然结果。

　　两大障碍不难解决

　　障碍一：苏锡常地区，特别是苏州市是否要改市领导县为省直管县？

　　徐元明认为，区域一体化决不是人为划定的行政区域(市域)的一体化，由市领导县体制转变为省直管县体制能有效地通过市场机制作用，促进同质地区(苏州、无锡、常州)市与市、市与县(市)、县(市)与县(市)之间的竞争与合作，实现区域资源的优化组合和区域经济的一体化。

　　在苏南这样一个人口密集、工业发达、中小城市快速成长的地区，今后的城市发展，客观上要求实现大、中、小城市并行发展的城市化战略。实行省直管县的体制，县级市可以放开手脚发展。苏南城市群的形成是我省城市化、现代化进程的又一个飞跃。

　　障碍二：省级部门管理幅度过宽的问题。

　　随着省内高速交通网络的形成和电子政务的开通，电脑的广泛应用与信息化网络的建成，省对县的管理半径大大缩小。省级部门的进一步放权，减少了的工作量。徐元明表示，省直管县后，省级部门对下管理的单位虽然增加了，但管理半径缩小了，管理的内容减少了，管理效率提高了，其管理幅度过宽的问题也就迎刃而解。此外，经过小县合并和部分地级市的兼并，我省实行省直管县体制后实际管理幅度不会超过60个，在比较合理的范围。

　　方法可因地制宜改革应一步到位

　　徐元明表示，我省实行“省直管县”改革应在试点、扩权的基础上，按照因地制宜、先易后难的原则，采取“试点———县域扩权———行政区划调整———市、县(市)分治”分阶段稳步推进的改革之路。

　　第一步：进行“省直管县”体制改革试点。

　　一种是整体试点方案，在苏南(常熟市)、苏北(沭阳县)各选一个县(市)进行省直管县试点，或者在苏南(无锡市)、苏北(宿迁市)各选择一个市进行试点，县级的人事、计划、财政、项目审批等全方位与省辖市脱钩，由省直管。

　　另一种，在全省范围先实行省直管县财政体制，此种方案也与国家财政部的要求相一致。目前兄弟省的省直管县改革大都首先从财政体制开始，全国已经有11个省份在全省范围内实行了“省直管县”财政管理体制，我省有关部门也已拟定了财政省直管县的方案。但限于我国国情，在人事权仍然掌握在地级市的情况下，这种省直管县的财政体制实行起来必然大打折扣。

　　第二步：放权、扩权与行政区划调整。与省直管县改革试点同步进行的是省直部门的放权与县域扩权，以及县域和省辖市市区规模的部分调整。

　　第三步：全面推进省直管县，实现市、县(市)分治。需要强调的是，在全省性的行政管理体制改革方案未出台前，各省辖市不得擅自改变行政区划。

　　不少人担心，省直管县财政体制的单项改革，对县而言，由原来的一个“婆婆”(地级市)变成两个“婆婆”(省与市)，增加县(市)的工作难度。为此，专家主张，对于条件比较成熟的县(市)，可实行省直管县行政体制改革，一步到位，在人权、事权、财权、审批权等各个领域全面实行省直管县，县与地级市在行政管理上脱钩，市与县分治。

　　对于我省“省直管县”试点工作的进展，本报将继续给予关注。