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[宏观区划体系]县级政区设置标准的新手看法 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2007-07-25
首先注明于地方行政区划改革上,我是主张维持省区建置,废除地市,实行县市州制,其下推行居民自治体制。

问题一,维持省区建置,废除地市
  目前在地方行政区划改革问题上,是有很多看法的。有的认为缩省,有的认为设立直辖市的等等,然而对省级区划的改革成本是很大的,除了政府部门利益的阻力外,亦应该考虑到数百年的历史传统文化的影响,地名变更,地方治理绩效等等。行政区划改革是牵一发而动全身,轻易改革省级区划,风险太大,对于一个成熟的执政党而言,会选择其他改革方式,以减少改革成本。
  而地市的情况不同,首先省区是合宪的,而地市是宪法所没有的,依照我国属大陆法系的看法,没有宪法依据的地方区划是非法的,是不能存在的,废除地市是可行的。其次中央管理三十多个省区,而一省往往管理十余地市,每一地市亦只管十余县市,省和地市两级的管理辐度太小,政府的治理绩效反而不行,所以依照中央的例子,中央管理三四十个一级行政区,各一级行政区下辖三四十个二级行政区,全国二级行政区大概在1000至2000个,扣除偏远地广人稀的地方,大概每个二级行政区人口大概在50至100万。如果二级区政府治理绩效高的话,以下基层民主建设好,实行居民自治体制的话,就不需增加下级行政区了,反之又得增加第三级行政区政府了。

问题二,居民区类型
  居民区类型最基本的就是农村和街道两种类型,农村人口较少,从事农业的较多等等,街道就相反了。街道一旦放大就是城镇了。

  讨论此一问题,关系到省以下行政区划改革的。
  农村多的地方,设乡;农村和街道并存的,设镇;农村很少,街道多过镇的,设城市了。城市的街道太多了,就可以多个街道合成一区,此时的城市应该就是大中城市了。

  所以我认为,
1、村和街道的设置标准应该有一个全国的基本标准,再授权各地根据实际情况设置。很多东部的乡村比起西部的城市还富裕,更漂亮,所以应该具体情况具体分析。
2、乡的设置应该普遍没有异议。
3、农村的面积和人口较多(至少1/3以上),有数个街道(一般十个以下)的,设镇。
4、街道数目有超过十来个的,农村极少的,可以认为是城市地方了。城市得有个坎,大概人口少于十万的,设镇级市,人口超过几十万的,应该设立县级市,成立政府,方便城市经营。几万的市,各地的县市是管理得来的,人一多,就应该升级了。
5、当然县级市的人口虽说十万以上就可以了,但是余认为这应该是西部地区的标准,东部中部地区应该设在三十万人口。大点的城市,应该多个街道设一个居民自治体—区。
6、实际上一个区大概人口应该在数万左右,如果一个城市的范围仅在一两个区,设置一级地方政府是不合算的,只有城市的范围持续扩大到一定程度,设置政府,才会被认为是有效的。

问题三,县、市、州的设置
  每个县级行政区的设置一般而言无非有几种情况,
1、乡-镇(以乡为主),适宜设县
2、区-镇(以区为主),适宜设市
3、市-镇(以镇为主),适宜设州
4、其他的组合,乡区视情况约等于区镇或乡镇,市区基本属于区镇结构,市乡也属于区镇结构,亦并非意味每一县市州内部无法有市区乡镇单一或多种形式存在。

  于此,市区乡镇的设置应该是严格要求的,例如在厦门存在三万余人的后溪镇,此镇应该设为乡;但是东莞的厚街镇就有数十万人口,此镇应该设为市,而东莞改为州,以避免县级市管理镇级市,市管市的体制。

问题四,省县管理辐度
  福建应该是国内比较典型的省份,有山有水,有人口密集的城镇,也有地广人稀的荒郊野外。如果废除地市,实行省管县体制,却维持县级设置稳定的话,则该省应该管辖60个以上的县级政区,管理辐度更大,是不合理的。所以并县,减少县级势在必行的。

  以福建的情况,县的设置主要是山区各地,州的设置主要是在沿海各城镇,市的设置有多个地方是适合,然后个人为着减少县级的目的,设州优先,是不赞同在福建多设市的。
  由此,每个县的人口多在二十至三十万左右,面积也在1500km2以上的居多,如果把两个县合并了,造成一个人口仅四五十万,面积却达三四千km2的大县,政府管理是很困难的。所以县要么单设,要么依照标准并入他州,并县不大可能。

  而州的设置为并县工程带来新的解决办法。福建沿海的很多县市,经济交流频繁,适合合并或重组。以泉州为例,山区的安溪、永春、德化三县虽与其他县市同为闽南文化区,然而地广人少,与其他县市的社会经济文化交流程度或者说一体化程度不高,而沿海的泉州四区、惠安、南安、晋江、石狮刚好构成环泉州湾的一体化程度相当高的城镇群,如果将东北部的泉州洛江区、泉港区、惠安县单设一州(暂定为惠泉州);西南部的晋江、石狮和南安单设一州(暂定为晋江州);中部的泉州鲤城区、丰泽区单组成一个市(暂定为泉州市)。一市两州,不仅减少了县市,还将大大地促进州市之间的交流合作。也可把环泉州湾整体设一个州,然而于此人口超过五百万,面积过大,管辖的乡镇超过百个,从管理效能的角度来看,似乎并不适宜。另外处于叛乱状态的金门县待统一后,愚认为应该继续由设在台湾的特别行政区管理为宜。

  由上面可以认为,如此并县,可以使得福建管辖的县市州应该会在三十到四十之间,而我认为这是最理想的状态了。

  若以广东为例,本省可分为粤东、粤北、粤西、粤西南、粤东北和中部等地方。
1、粤东的潮汕等地与福建接近,故县市州的设置亦可仿泉州的办法来施行。
2、中部的珠三角地区经济发达,城镇化高,所以我认为实行州制比较适宜,比如东莞州。
3、粤北、粤西、粤东北等地农村多,经济比中部差,城镇化的程度也不高,所以基本上实行县市并立体制。
4、粤西南的农村多,城镇也不少,所以此地区可以看情况,县市州交替施行。

  若以河南为例,本省人口多,城镇化程度却差强人意,经济发展水平不高,所以基本上县市并立的体制,然而本省必定有百余县市,管理有困难。解决办法一,地改州,取消县市的独立性,改为州的片区,县市政府为州政府的派出机构;解决办法二,地市改回原来的省的派出机构—地区;解决办法三,分省,将河南省分为北部、东部、西部、西南、东南等部分,分别设省,当然周边的关联地区亦应该并入新设的省。

  目前想到的解决办法大致是这样滴,我认为各省区可以针对地方具体情况交替使用各种办法。各位朋友如果有更好的解决方案,在下洗耳恭听啊。
省、自治省、特区、直辖区和首都区
县、市、州
……
市、区、乡、镇
街道、村
只看该作者 1 发表于: 2007-07-25
很好。稳省、省辖县市州,直待思考。若如此,我主张二级政区应该在1800以上。
只看该作者 2 发表于: 2007-07-25
类似于清朝:[府-州-散州]之区分

二级区划复杂了

没有解决现有城市的分等问题
较大的市(直辖市、副省级市、国务院批准的其它较大的市)、地级市、县级市、普通县
=我的层级理念=
市、县法理平等、中心城市行政高配
市县以下设区、镇、乡
=我的区划理念=
省直管县市,保留自治州、盟
只看该作者 3 发表于: 2007-07-25
对于省级行政区的设置
1、维持原有省、自治区的设置。
2、特别行政区的设置:香港特区、澳门特区、台湾特区(台湾省、金门县、东连江县)、台北特区(台北县市、基隆市)、高雄特区(高雄县市、屏东县)。
3、改直辖市为直辖行政区:上海市、天津市、重庆直辖区和首都直辖区(北京直辖市+周边县市)。

省辖政区设置
1、特区建置由各特区基本法决定。
2、直辖区建置由全国立法决定:上海和天津采用市制;重庆和首都采用州制。
3、自治区、自治州和自治县等民族自治地方的建置保留,且宪法和法律对各省区和县市的更多授权,如无明确说明,亦自动授予自治地方相应职权。
4、一般省份采用省区——县市州,比如福建省、浙江省、黑龙江省、山西省等
5、人口多或面积大的省份采用省区—(地区)—县市州,比如甘肃省、云南省等
6、人口多且面积大的省份可适当进行分省,比如河南省、山东省、四川省等
7、每一个省、自治区、特别行政区和直辖行政区的建置均应该由全国人大通过专门立法,如《广东省行政区划基本条例》,对地方各级政府的建置、编制、职权范围和职权行使等方面作法制的基本性规定,并以体现国家单一制和中央集权制。

地方分等
  省区和县市州职权范围和职权行使影响着各自的机构建置和人员编制。
 
  仅管我认为省区的行政区划保持稳定,而改革的重点放在县市州,但是在职权分配上却发生了重大变化。
1、省区的职权范围主要在于:指导下级政府各方面行政管理工作;统一管理高等教育;经营管理区内的县际经济建设、交通、公共工程、文化、旅游等各方面事业。总之省区主要工作在于地方发展的协调和统筹。
2、县市州的职权范围主要在于:办理民政、宗教、民族、居民自治和其他社会民生事务;管理地方社会公共秩序;管理地方基础教育和职业技术教育等;管理社会卫生福利、文体艺术、旅游等事务;办理地方经济产业建设,维护和建设社会主义市场经济,投资并管理符市政建设和公共工程。可以说县市州政府的职权是相当广泛的,权重也较大
3、归纳来说,省级是务虚的,县级是务实的。由此省级政府的建置和编制相对来说要小于县级政府。

  针对县级,也应该具体分析
1、县:由于县的辖区农村较多,税基和其他财政收入较少,财政依赖于上级政府,故建置和编制应该是县市州中最小的,主要的任务除了维持基本行政管理外,利用上级政府的财政支援和其他收入进行地方社会经济文教建设,推动城镇化。
2、市:作为城市,财政收入基本没有问题。故其建置和编制可以支持比县更多,且相当一部分市的收入将通过地方统筹等方式转移到周边地区,支援周边较落后地区建设。主要的任务除了维持国家基本行政管理外,还在于经营城市,发展城市,产业建设等。
3、州:州的辖区内有农村,也有乡镇,人口多,面积大,财政收入基本满足需要,所以其建置和编制应该是最多的,职权也应该是最多的。
4、国家应通过立法,将县市州分等,比如说甲类、乙类、丙类等,明确各类县市州的建置和编制的限制范围,并据此进行财政转移支付。例如上海是直辖的市,应为甲类,按人口比例来说,设置的市政府机关及其人员编制应该是最少的,财政上完全没有补贴;湖北的荆州,应为乙类,建置和编制按人口比例来说应该是较多的,财政上除了有基本补助(用于支付政府运营的基本费用),还有专项补助(比如基础建设补助,义务教育补助等);福建的永定县,应为丙类,建置和编制要少,财政上除了有基本补助、专项补助外,作为发展中地区,还要有开发补助,这样可以保证较为贫困的县的维持和发展的需要。
5、对县、市、州的分别设置体现了具体问题具体分析,提高政府治理绩效;而对县级的分等则体现了地方发展的协调和机会公平。简而言之,推行县市州体制,并出台相关配套措施,体现的正是社会主义核心价值观中的“公平”和“效率”的统一,对我国的地方治理我认为是有相当程度上的帮助。
省、自治省、特区、直辖区和首都区
县、市、州
……
市、区、乡、镇
街道、村
只看该作者 4 发表于: 2007-07-25
县市州的分等应该各自进行。
甲类的县的建置和编制应该是县的最多或最少的。
同理甲类的州也是如此。

如以甲类为上的,则甲类的县和乙类县的区别如下:
1、甲类县的税收等收入比乙类县多。
2、甲类县和乙类县的基本补助根据各自建置和编制情况,基本上是差不多的。
3、甲类县和乙类县的专项补助根据各地方需要,专款专用,一般意义上甲类县的专项补助要少。
4、甲类县的开发补助要少于乙类县,鉴于甲类县和乙类县的发展起点不一样。

上级政府的三种补助:
1、基本补助,由中央政府支付,用于支付行政管理费用等政府运营的支出,额度各地差不多,如此贫困地区的所得不多却可以支持,发达地区所得不足,只能通过本地税收收入来补充。
2、专项补助,专款专用。由中央政府和省区政府根据项目政府。例如义务教育补助,由于义务教育是国策,应该由中央政府补助;县内交通建设等可以由省区政府补助。无论如何,此类补助应该由提供补助的政府根据施政需求,通过立法程序施行,并进行必要的管理。
3、开发补助,由省区政府支付县市州政府,并由县市州政府根据地方发展需要自行支配使用。此类补助县>州>市

通过财政补助,可以实现:
1、地方发展的协调和统筹,实行“公平”。
2、上级政府通过财政补助制度对下级政府进行监管,并推广行政管理“效率”。
省、自治省、特区、直辖区和首都区
县、市、州
……
市、区、乡、镇
街道、村
只看该作者 5 发表于: 2007-07-25
  城市的分类,并非没有考虑,而是不愿考虑。

  在我看来,市只有两种镇级市和县级市,而像上海只是县级市由中央直辖而已,并不意味着上海能够拥有比任何县级市更多的职权。

  市的分等
1、丁类市,人口少于十万左右的镇级市,设有若干街道。
2、丙类市,人口十万以上,六十万以下的中小城市,设有若干街道,必要时周边也可设置数个乡镇,这些应该是市的主要形式。
3、乙类市,人口六十万以上,三百万以下的大中城市,设有若干区,必要时周边也可设置数个乡镇。
4、甲类市,人口超过三百万的特大城市,设有较多的区,一般可以跟附近县市组成州。

  应该注意到,无论是何种市,下辖的区或者街道都是居民自治体,并非下级政府。城市的经营应该从行政管理为主转轨到管理和服务并重。

  然而我对市的设置抱持着悲观的态度,几个最大的甲类市就是直辖市,甲乙类市由于与周边县市的一体化较大,一般认为会设州,剩下的市就是县级丙类市和镇级丁类市。

  原来的较大的市、计划单列市等等的分类往往是我国从计划经济向市场经济转型过程中的产物,可以明确地说,现在我国就是个市场经济基本建成的国家,这些计划经济的遗产是不应该存在,所以对此类问题我从不考虑。我基本认为这些市的分类及其特别授权对我国的宪政秩序的极大的破坏,违背了社会主义核心价值观中的“公平”和“效率”原则。比如说经济特区,在我国八九十年代发挥了巨大的作用,是必要的,然而今天特区政策基本在全国推行开了,有必要维持或增加特区的设置么? 当我听说泉州市要申请“较大的市”,目的是地方立法权,狂晕,事实上地方基层政府的职权是宪法赋予的,而非中央政府赋予的,具有固有性,其地方立法权于社会主义法律体制应该是题中之义,现在国务院等机关拒绝给以泉州等地方立法权,是没有道理的。事实上从严格意义上,国务院的地位是低于泉州市人大的,因为国务院只是全国人大的执行机关,拟人化来说,就是给全国人大打工的政府雇佣,而泉州市人大作为地方人大,是地方人民代表机关,是地方国家权力机关,是泉州辖区的统治者,谁大谁小就很清楚了。

  我们的地方政府经常“该做的不做的,不该做的做了,没有规定的就是非法或者有规定的才是合法”等等,我认为是非常落后的观念和做法,是相当有害的。
 
  基层政府应该争取的是一个合理合身的法律体系,一个保护和支持地方基层政府依法治理而不受上级政府肆意干扰的法律体系,一个上级政府依法对下级政府进行指导和监管、下级政府向上级政府诉求资源供应的法律体系。

  当然前述说法带有某种理想主义的色彩,改革往往是有很多现实上的情况需要执政当局有足够的政治智慧来处理,然而今天我们探讨行政区划改革应该注意到几个原则,
1、社会主义和主权在民
2、市场经济
3、依法治国和社会主义宪政秩序
4、公平和效率
5、公民参与
6、国家统一和主权领土完整
省、自治省、特区、直辖区和首都区
县、市、州
……
市、区、乡、镇
街道、村
只看该作者 6 发表于: 2007-07-26
个人认为最好不要出现“州”,可以用“府”代替直辖市,“州”和“市”可以合并称为“市”。

现有的地市最好不要改动,有设区的就设区。但部分过大的、设置不合理的区应当取消

另外重庆可以继续直辖,但是只有它的市区(狭义的重庆)有资格直辖。其他的地方还是回四川吧
只看该作者 7 发表于: 2007-07-29
把上海说成为县级政区,由中央直辖,是荒唐的!
只看该作者 8 发表于: 2007-07-29
把上海说成为县级政区,由中央直辖,是荒唐的!
只看该作者 9 发表于: 2007-07-29
如果照楼上所说,也是可以的。既然直辖市可以,直辖县更可以。有什么荒唐的?

仿佛上面没人说“把上海说成县级政区”呀。
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