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[自由谈]“强县”不如“市镇化”

南方周末　  　2007-11-01 15:42:38

　　一家之言　　
　　
　　□秋风　　
　　
　　*改革之策很简单：不再由行政机构任意地设市，相反，凡是聚居区常住人口超过某个标准的，可以自动地改为市，享有市的财政待遇，并实施市民自治。*　　
　　
　　假如我们希望看到一种良性的城市化进路，那么“市镇化”就是首选。可以设想，未来很多乡村人口将会聚居在市镇。

　　近几年来，各地尝试对政府体系格局进行改革，在县一级比较一致的是强化县财权，弱化地级市对县的控制；乡一级的改革则相互矛盾，最初是实行乡镇财政县管，有些地方甚至把独立的乡镇改成作为区政府派出机构的街道办事处，但浙江近来则强化一些镇的财权。究竟如何改革？

　　牟宗三先生曾说：中国古代有政道，而无治道。圣贤的政治理想很伟大，却始终没有找到优良的制度安排。秦建立郡县制之后的政府间关系，就属于始终拎不清的事情。一忽儿权力集中到中央，地方全成派出机构；一忽儿权力分散到地方，中央对地方束手无策。究其根源，萧公权先生说得好：不论权力在哪级政府手里，都不受约束。

　　今日探究优良治理，自当以限制每级政府权力作为首要考虑目标，为此应使权力实现横向、纵向的分立制衡，而基础则是自治。那么，基本自治单位应当是什么？

　　很多人对村民自治寄予厚望。但是，乡村人口过少，资源稀薄，不足以支持本区的公共品供应。尤其是乡村是围绕农业活动组成的，而未来的趋势必然是工业化、商业化。

　　另有一些人对于目前的强县措施高声喝彩。然而，考诸历史，县是集中的皇权控制臣民的最后一层正式机构，它向来就是一个行政控制单位。地级市依靠行政权力汲取县的财政，营造畸形的城市化，固然不对，但很多人看好的“县域经济”，也难免是权力控制资源与经济下的怪胎。

　　相反，自古以来，各地民众的社会、文化、经济活动，大体上是以介乎这两者之间的市镇为中心而展开的。相对发达一些的苏杭一带固不必论，即便是北方落后地区，市镇也颇有规模。并且按照人口规模、经济活动总量、文化社会事业的内在需求，比较均匀在分布于各地。它们不仅是地方贸易的中心，更是地方文化、宗教活动的中心，也是地方社会事业的中心。

　　用哈耶克的话，县域经济乃是人为作成的(made)秩序，而镇域经济——其实不光是经济——则是一种自发生成的(grown)秩序，在这里，镇民之间的活动是具有有机联系的。这一点，在江浙一些镇看得最为清楚。这里的民众比大城市的民众更像西方社会学意义上的市民：大城市太大了，市民之间难以建立起有机的长期联系。大城市居民也高度异质，通过自治达成一致的可能性很小。

　　因而，不论从哪个角度看，市镇最适合作为实施较为完整的自治的基本单位。反过来说，一个具有优良治理结构，因而对居民具有吸引力的市镇，将成为阻止人口向大城市流动、防止大城市病蔓延的良方。事实上，尽管在目前的体制下，县政府可以利用自己的权力，几乎不受节制地汲取镇的资源用于维持县城的繁荣，镇的经济社会文化聚合功能受到极大限制；即便如此，镇也仍然是一个自然的经济社会区的组织中心。1980年代以来，大量农民就近迁入了市镇。

　　这已经显示了城市化的另一种路径，这与地级市、县城的繁荣路径完全不同，它是经济社会活动的内在趋势，而不是行政权力强制汲取资源的产物。假如我们希望看到一种良性的城市化进路，那么“市镇化”就是首选。可以设想，未来很多乡村人口将会聚居在市镇。

　　但这一市镇化路径能否成功，取决于市镇能否建立起优良的治理结构，能否向镇民供应必要的公共品。要做好这两点，就必须对现有的政府体系进行重大改革：让那些发育较为成熟的镇成为市，使其享受建制市的财政政策，也即享有足够税源，能够投资于市镇的基础设施和公共服务设施建设。

　　这当然需要改变行政管理理念。目前的做法是把市当成了行政的产物。结果，不具备自然的经济社会基础的地级市、县城成了市，不仅不能产生辐射作用，反而要靠汲取资源过日子。改革之策很简单：不再由行政机构任意地设市，相反，凡是聚居区常住人口超过某个标准的，可以自动地改为市，享有市的财政待遇，并实施市民自治。

　　如果以“市镇”作为基本自治单位，当然需要对县与市镇的关系、市镇与乡、村的关系进行变革，比如，淡化乡村，使公共事务上移到市镇，探索县管市的新方式。

　　(作者为宪政学者)

keating:根本无需县管市，内在的精神是地方自治普及，只要普及地方自治的本质，叫什么名字就不重要了。
拉美各国的基层政权，无论城乡，一概为municipio。 (2007-11-08 04:44) 

這個好。

中国太大了 只有部分地方可以实行

哪一级都是一样的只要有权就行

强烈支持

中国现在连村自治都搞不好，还在极端地不成熟，此时来谈乡镇一级的自治显然是为时过早的。乡镇一级地域面积比较大，在经济发达地区人口也是很多的，其同质化程度并不比城市高多少，因此从某种意义上说，这是一个与人口素质息息相关的问题。倘若人口素质足够高，那么城市自治也不是不可能（但至少目前来说比较渺茫），而次之则是乡镇一级的自治，再次之则是村里一级的自治。而作为区域性政区的省与县，则主要应当在这些可能各自为政的自治体中加以引导协调，避免出现同一个自治体内同质化程度较高、但不同自治体之间的矛盾比较尖锐乃至形成恶性竞争的局面。可以说，一方面省县是自治体的上级，对自治体进行引导和协调；另一方面，省县又是为促进自治体发展而存在的，倘若一个城市发展到广州上海北京这样的超级大城市，省县这样的区域性政区也可以不必要存在了，所谓直辖市是也。
个人认为，可以说，市镇自治的趋势必然是村镇逐步壮大为城市以至吞并县乃至省，虽然绝大多数的村镇不可能完成这一进程，但从理论上来说这是天然的趋势，因此在构筑省县体制的时候就应该预见到这一点，应该把体制设计成有利于城市发展的模式，而不能设计成为了省县自己的利益而阻碍城市发展的模式。而没有事先考虑这一点的话，贸然提出的县管市必然会造成这一矛盾，即区域性政区与聚落性政区的发展矛盾。

“强市扩镇、弱省虚县”

个人感觉这种改革影响更深远，更有可操作性吧。
如果只是改改省级区划，除了带来若干年的混乱，和现状体制又有什么大的区别呢？

　　强市。在我国发展250个左右一级城市，并在这些城市建立完全政府。此种条件下不论其自治性达到什么程度，也不会有裂土为国的风险。在这些中心城市设立中央政府以下的一级地方政府，其工商经济要素的作用会高于政治要素的作用，有利于建立有效率的全国经济网络。在社会转型时期，工商业者在政治舞台上的积极作用要大于政客的作用。按这个办法，我国每个城市的平均市域人口与美国的平均州域人口不差上下。中央政府还可以在西部设立若干特别行政区，以支持少数民族地区发展。

　　扩镇。发展2万个左右的镇或小城市，并在这些镇或小城市建立“议行合一”的基层政府。这些小城市不设立政协机构。由居民选举产生的“镇务委员会”既是议事机构，也是行政机构。镇的建设要符合城市规划标准。随着人口布局的变化，村一级社区将会逐步衰落，村级“政府”的公共服务职能将转移到镇政府。目前大部分村落将收缩为由少量纯农户构成的居民点，他们的公共活动将依赖小城市或镇。

　　弱省。省级行政机构改为中央政府的派出机构，可增加省级行政区域的数量，其辖区范围和具体数量由全国人民代表大会授予国务院自行调整的权力。当经济发展到一定水平以后，部分区域可以不再设立省级派出机构，由市政府直接面对中央政府。现有特大型城市也直接面对中央政府。

　　虚县。县域范围不设立完全政府，可改为一级城市设立的派出机构。是否设立派出机构以及辖区范围大小，均由一级城市政府自行决定。在经济发达地区，可以逐渐使镇或小城市直接面对一级城市政府，不再设立县级派出机构。此举有利于我国按照客观经济联系发育一批小城市，形成国家经济繁荣的基础。

　　按照上述思路，中央政府的主要责任将集中在国家战略资源管理、全局性公共服务（基础设施、宏观调控、国家安全等）和转移支付几个方面，以实现国家安全、社会公正、经济稳定和可持续发展四大目标。这个办法将大大拓宽国家一级城市的自治空间，增强国家经济活力。

http://epaper.nddaily.com/F/html/2008-07/06/content_508715.htm

　　这方面的改革在我国学术界有很多讨论，我国学者肖金成、刘大生等分别提出了相类似的成熟意见，笔者不敢掠人之美，下面多为学舌之论。
　　改革的总体思路应是“强市扩镇、弱省虚县”。

引用第29楼syf于2007-11-14 01:05发表的  :
关于区划的一点想法
首先明确行政区划应分为区域型和聚落型两种，区域型区划设省县两级，省县直辖；聚落型分为市、镇、村三种，属县辖。
其次，省级行政区划不宜大规模变动，但赞同局部进行调整，调整后一级行政区划名称统一为省和自治省两种，且自治省只给予香港、澳门和台湾；二级区划名称可分为都、府、县三种，均为省辖县级区划，全国设1000—1500个县，所有市镇村均归县辖。
对于省级区划调整，主要如下：西北地区，撤销宁夏自治区，划入甘肃，现内蒙的阿拉善盟也划入甘肃，甘肃的庆阳地区划入陕西；东北和华北地区，内蒙古的呼伦贝尔盟划入黑龙江，兴安盟划入吉林，内蒙剩下的地区和河北张家口合并改称北方省；现在的北京、天津和河北唐山、承德、廊坊合并，建以天津为首府的直隶省（或别的名字）；鲁豫苏皖地区，新设淮海省（或别的名字），以徐州为首府，现在的江苏徐州、连云港、宿迁，安徽的宿州、淮北、蚌埠，以及山东的枣庄共七个地区，加上河南商丘的永城、夏邑两县和山东临沂的郯城县划入新省。河南濮阳地区的台前、范县划入山东，信阳地区除信阳、罗山之外的固始、商城、淮滨、潢川、息县、光山、新县共七县划入安徽，安徽天长划入江苏；西南地区四川广安，达州、巴中和内江划入重庆，重庆改三峡省（或别的名字）。除了上述调整之处外，其他省界不合理处也可微调。这样全国共有30 个省和三个自治省。
对于县级区划，本人认为一个原则是现在的飞地以及一些半飞地均划入其划出地，县域必须连续。县级区划综合考虑人口、面积、经济、交通和山川地理等。县级分都府县，都府可以是人口面积都比较大或特殊意义的县。
.......

北京市和村一个层次？
汗！真是彻底啊！

我本人感觉县辖很好!本来县就是面域单位!地市辖县不好

现在的镇除个别城市化水平确实高的改为县辖市外，一律改回为乡，今后乡一级一律不得设立镇。
然后将村一级中城市化水平高的设乡辖镇（村级），今后镇一律比乡低一个级别和村同级！
详见我的签名

中国的市太多了
需要改革

我觉得应该精简中国地级城市数量

将经济欠发达的城市合并到附近经济发达的城市

并且取消“县”撤消规模较小的“村”直接由市管镇

由于中国人口比较多，应该考虑合省比较好，将中国地级城市控制在150个以内

将各各区域的省份合并，保留西藏，新疆，青海

组建东北、华北、西北、华南、华东、华中、西南省正好10省，每省大约15-20个城市
（西藏、新疆、青海的规划不变）

这样可以集中发展各个区域的中心城市，带动该区域发展，并且由于直接市辖镇，所以管理及发展上更为方便！

不论多少市镇，在中国都是一个有很多人口的区域，在中国现有的管理水平下，发展都不易。要发展不在乎名称，而在于如何管理

支持!县刮镇可比市刮县厉害多了!
县有公安局,镇上有的是县里的派出所!
县有自己的税务局,镇上有的是县里的税务所!

大概在2000年前后，政府曾掀起一场大力建设小城镇的运动，但不知为何后来基本无声无息了。
本人还是支持以县域为单元发展经济发展，但要适当扩大县域，应尽快进行区划调整，尽量消除小县。此处“县域”泛指县、县级市和取消辖县的地级市（市区应该扩大到与县域相当）。

省和县是中国区划历史上比较悠久的称呼，建议区划以“省、县”为名称改革叫好，建议：
    区划层次：
    中央－－省（市）－－县（市）－－镇（市），省县直辖，小县合并，乡镇合并，县（市）为地级，镇（市）为处级，县一级以县为主，不要再县改市了，有条件的市再改回县，镇一级的以市为主，镇乡为辅，加快小城镇建设，加快城乡一体化进程。
    现在省县直辖无法进行，估计囿于撤县并县后一些处级官员无处安置和废县城以及一些中心城镇经济社会建设衰败颓废的原因吧，不利于城乡和谐发展，不利于小城镇建设，不利于工业化进程。
    小县合并为大县，升格地级县，原县城镇及一些中心乡镇设市，改市的镇为处级，还可以根据人口和面积设一些副处级镇，不符合条件的仍然为乡或镇，这样既提拔了原有的一批县级干部的级别，剩余的县级干部可以安置到市或镇，又平调或升格了一批干部，乡镇改市，干部和群众皆大欢喜。但县为一级法人机构，县下的市或镇、乡不是一级法人机构，而是县的下属单位。县下的市或镇具有现有乡镇的权限，县具有现地级市的权限。

直辖市就是省（指市一级）—－地级县（指区一级）－－县级镇三级管理的模式，很好。
其他省：  省－－－－－－－－地级县（或地级市）－－县级镇（市）
县级镇（市）为“非法人机构”，只有地级县（地级市）是独立“法人机构”，实现省县（地级）直辖。县下设市（镇）

支持
让农村人口真正变成城镇人口

强烈支持

支持。很好很强大！

行政区划改革的思路也可以这样子的:
先有市镇,以乡镇及整合为基础,
再有省,以治一方,
再有省派出之县,市镇间协作与联盟.

难得实现！

难得很啊！