引用第9楼杰落清东于2008-06-17 13:26发表的 :
传篇论文…… [图片]
帮你抠出来了。当年的市辖区、县辖市、镇、乡公所也是这样演变成一级政府的，估计地级市也是基于这样的“理论”变成地级市
将街道办事处建成一级政府的依据和构想
李荣娟,朱光喜
(湖北大学法学院,湖北武汉430062)
摘 要:我国的街道办事处作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关,在城市管理体系当中起到了不可替代的作用。随着我国城市化进程的加快,街道办事处承担了越来越多的政府职能,仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关的地位已不适应城市发展的需要,有必要将其改建成一级政府,实行“三级政府、三级管理”的城市管理模式。
关键词:街道办事处;一级政府
中图分类号:C916 文献标识码:A 文章编号:100626152(2004)0320009204
到2001年底,我国共设置街道办事处5510个,它们承担着全国大中城市的最基层行政管理职能,而目前,街道办事处的发展却处于十分困难的境地。
一、街道办事处发展面临的问题
1.相关法律滞后
1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》规定的街道办事处三项职能之一是“指导居民委员会的工作”,这也是设置街道办事处的初衷之一,而居民委员会是城市特有的自治组织,自20世纪80年代以来,城乡一体化进程加快,许多城市街道辖区内不仅设有居民委员会,还有具有农村性质的村民委员会。尤其是“整县改市”过程中农村型政区“脱胎”为城市型政区,街道里的农村成分占有很大比率。例如,浙江省目前共有街道办事处233个,其中17个县级市设街道办事处3个,基本上属于城乡混合型的街道办事处,管辖区域最大的东阳市横店街道办事处有95个村。[1]在这种情况下,街道办事处对“村民委员会”的指导是否合法就成为问题。实践中确实出现过“一部分村委会对街道办事处指导农村工作从法律上提出质疑”[1]的情况。《城市街道办事处组织条例》“中规定:街道办事处设主任一人,按照工作的繁简和管辖区域的大小,设干事若干人,在必要的时候,可以设副主任一人”,“街道办事处共设专职干部三人至七人。”事实上,由于任务繁重和人员编制的混乱,街道办事处的工作人员大大超编。举例来说,北京市的街道办事处已经是县团级编制,平均有工作人员几百人。有的城市街道下的居民委员会的负责人也成了国家公务员。上述种种情况说明,《城市街道办事处组织条例》的实行50年来未变,与实际脱节,阻碍了街道办事处功能的发挥。
2.规模过大
首先,从所辖人口上讲,《城市街道办事处组织条例》规定:十万人口以上的市辖区和不设区的市,“应当设立街道办事处;十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市,如果工作确实需要,也可以设立街道办事处;五万人口以下的市辖区和不设区的市,一般不设立街道办事处”。也就是说,当初设立街道办事处的城市的基本依据是10万人,在10万人口的城市中设置若干街道办事处,平均每个街道办事处所辖人口不过1万余人,事实说明这种规模的街道办事处能充分发挥其管理功能,保证其正常运转。当前,街道办事处所辖人口猛增,一个街道办事处就像一个中小城市,例如北京市平均每个街道办事处辖6万人[2],远远超过了作为一级政府的一般乡镇所辖人口。其次,从面积上讲,所辖面积过大,特别是新兴的城乡混合型街道办事处更为突出,
据统计,仅浙江省就有35个以上的街道办事处所辖面积超过50平方公里,远远超过了我国最小县且末县13.8平方公里的区域[3](P193),达到了几个乡镇的面积。规模过大,使得仅仅作为政府派出机关的街道办事处在管理上不堪重负,特别是在农村工作比较重的地方,街道办事处显得力不从心,更谈不上促进城市化。
3.职能过多城市街道办事处设立最初的任务只有三项:“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。”现在街道办事处不仅担负着十分繁重的经济发展、管理社会的双重职能任务,而且还承受市、区各职能部门的大量指令性任务。1997年8月5日颁布实施的《武汉市街道办事处条例》中规定武汉市街道办事处有10项职能,而同年1月15日颁布的《上海市街道办事处组织条例》中规定了14项职能，包括“(1)指导、帮助居民委员会开展组织、制度建设工作;(2)开展便民利民的社区服务；(3)兴办社会福利事业，做好社会救助和其他社会保障工作;(4)负责街道监察队的建设和管理;(5)开展计划生育、环境保护、教育、文化、卫生、科普、体育等工作；(6)未成年人、妇女、残疾人和归、侨眷、少数民族的合法权益;(7)组织实施社会治安综合治理规划,开展治安保卫、人民调解工作;(8)开展拥军优属,做好国防动员和兵役工作;(9)参与检查、督促新建改建住宅的公共建筑、市政设施配套项目的落实、验收工作,协助有关部门对公共建筑、市政配套设施的使用进行管理监督;(10)配合做好防灾救灾工作;(11)管理外来流动人员;(12)领导街道经济工作;(13)向区人民政府反映居民的意见和要求,处理群众来信来访事项;(14)办理区人民政府交办的事项。”我们可以发现,街道办事处的工作与一级政府的职责没有什么两样。这样的结果是办事处顾此失彼,工作人员怨言多,消极怠工,效率低下。
4.资源不足
街道办事处所拥有的资源与其承担的职责不对称。第一,有责无权。由于传统行政管理体制上的问题,上级没有赋予街道办事处应有的执法执罚权力,比如,街道要负责对区域内的违章搭建、乱摆卖、乱堆乱放乱张贴的行为进行清理,往往由于无处理权和罚款权,只能口头干预,效果甚微。第二,缺乏一级财政。现行状况下街道办事处的经济来源包括:(1)辖区财政部分拨款;(2)税收超额回拨奖;(3)卫生规费;(4)场地租金;(5)企业管理费。实际中主要靠上级财政拨款,而这些拨款十分有限,街道工作自然陷入困难。有些街道办事处为了增加“收入”,只好把精力放在收费上,导致违规收费、乱摊派的现象严重,损害了政府形象。第三,人力资源不足。由于街道日常工作繁杂,而干部职工的生活福利待遇比较低,一些有能力的专业人员不安心工作,纷纷“跳槽”,影响了街道办事处的管理水平。
二、将街道办事处建成一级政府的优点
街道办事处改革势在必行。笔者认为,最好的方案是将街道办事处“由虚到实”建成一级政府,在城市实行“三级政府,三级管理”体制。这样做至少有以下5个方面的优点。
1.有利于加强社会管理
有人认为既然街道办事处存在许多问题,不如将它撤消,将其职能交给社会自治组织,通过市场来运作。这种方案的前提是社会存在大量功能完善的自治组织,市场机制成熟。但是,就我国当前的情况来看,自治组织和市场机制都不成熟,社会力量弱于国家力量,有限的社会组织不足以承担如此众多的社会管理职责,市场失控的风险超过国家力量干预的风险。因此,城市基层“街区”政府是不可或缺的。也有人提出在城市实行“两级政府,三级管理”的方案,以形成市——区—街的管理模式。然而浦兴祖教授认为所谓“两级政府、三级管理实际上就是三级政府、三级管理”,并且认为街道办事处作为一级管理而无同级人大授予其管理权力,与我国的根本政治制度不符。上述两种方案都不利于城市管理。相反,街道办事处建成一级政府后,拥有相应的管理权力和物质资源,能够在城市化过程中城市病日益增多的趋势中,加强社会管理。
2.有利于精简机构
将街道办事处改建成一级政府后的地方政府体系层级情况是,最少为直辖市—市辖区—“街区”三级模式,最多为省(自治区)—地级市(州)—县市——“街区”的四级模式.我国现行的地方政府体系主要是四级模式,街道办事处的改建并没有增加地方政府的层级。针对街道办事处的问题,有人提出将其规模缩小并增加街道办事处数量以减轻街道办事处任务的解决方式。这固然是一种解决方法,但与将街道办事处合并组建“街区”政府的模式相比,没有后一种方案那样有利于精简机构,因为前一种方案实施后出现的街道办事处的机构和工作人员数量会大大超过“街区”政府机构和工作人员的数量。
3.有利于推进自治管理
街道办事处中存在居委会等居民自治组织,而在实际中这些自治组织并没有起到居民自治的作用,更多地是作为街道办事处的下设机构承担了大量的政治管理功能,这主要是由市—区—街道办事处的管理模式造成的。作为城市最基层的区人民政府,管辖区域过大,任务过重,要完成行政管理职责,必须向街道办事处增加任务;街道办事处仅仅作为派出机关,管理资源十分有限,不足以承担如此多的任务,于是街道办事处紧紧抓住居委会等自治组织,让他们分担任务,居委会不得不“舍本逐末”以牺牲自治职能来完成街道办事处下派的工作。将街道办事处建成一级政府后,有能力承担本区的管辖任务和上级政府的下派任务,放松对居委会的控制,居委会获得了更为广阔的活动空间,能把更多的精力放在,有利于推进社会自治管理。
4.符合我国地方政府发展趋势
建国以后我国的城市地方政府体系的基本模式是两实两虚:两个正式层级—省(直辖市、自治区)、县市,两个准层级——地区、街道办事处。改革开放以后,城市迅速发展,通过地市合并、划县入市和整县改市的方式,绝大部分地区改建为地级市,到2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占地级行政建制的80%;地级市领导县的数量占全国总数的70%,人口占总人口的80%以上。[4]这是一种由准层级向正式层级过渡的大趋势。将街道办事处建成一级政府符合地方政府“实化”的趋势,起到了完善地方政府体系的作用。
5.有利于城市化进程
首先,街道办事处建成一级街区政府后,其职能得到增强,对居委会和村委会能起到指导作用,不仅有利于改善城市管理工作,而且有利于加强农村部分的工作,从而加快城市化进程。其次,当前我国许多城市已形成向外“扩散”趋势,而大城市周边以居住区为主,缺乏税收来源和财政来源,将街道办事处建成一级政府后就拥有一级财政,资金来源问题就可解决,这样,既可以加强城市发展规划,又可以很好地发展教育、科技事业,促进城市化进程。
三、将街道办事处建成一级政府的构想
将街道办事处建成一级政府是一个系统工程,需要从以下五个方面入手:
1.修改法律
首先制定《城市街区政府组织法》,为将街道办事处建成一级政府提供法律依据。改建后的一级政府在名称上使用“某某街区人民政府”,以区别于“某某街道办事处”和“某某乡(镇)人民政府”;在职能上,明确街区政府的公共管理职能,根据街区政府辖区内经济结构、社会事务结构的具体情况设置不同的工作机构,例如,在农村工作较重的地区设立管理农业的工作部门,而在大中城市中心的街区则不必设立这类部门,而要设立管理工业、商业的部门。其次,修订《中华人民共和国村民委员会组织法》,明确街区政府对村委会的指导职能,而不仅仅限于指导城市居民委员会,充分发挥街区基层政府的社会管理作用。
2.重塑机构
第一,街区人民政府中的工作部门要打破传统的“条”“块”对应的模式,以精简、效能、统一的原则进行调整,加强综合性职能部门,防止机构膨胀。第二,将街道工委设置为党的“某某街道委员会”。街道工委作为市、区党委在街道的派出机关,在实际中的核心作用没有发挥出来。将其设置为一级委员会后,可以加强对街区工作的指导,完善和改善党的领导。第三,根据我国的基本政治制度,任何一级政府的权力均来自于同级人大。因此,街区要设立人大,授予街区政府各种权力,并监督街区政府工作。第四,建立和完善街区工、青、妇组织,加强党群工作。
3.设立一级财政
任何一级政府都需要一级财政。街区政府设立一级财政,可以为街区政府的正常运行和职能的实现提供充足的物质基础。与一般乡镇相比,街区的人口是其2～3倍,完全可以在不加重街区人民负担的情况下建立一级财政。其主要来源有:(1)街区支柱企业税收;(2)经营一定范围的公共福利设施,如托儿所、幼儿园等;(3)发展街区市场和农副产品市场。
4.合并街道
没有必要按部就班地将每一个街道办事处设置为街区政府。因为将街道办事处设置为街区政府后,其管理能力加强,管理幅度应适当扩大。因此可以将相邻的较小街道合并成一个街区政府,以减少街区政府的数量,减轻人民负担。
5.引进人才
随着“小政府,大社会”和新公共管理模式的出现,高层次的专业人才成为行政管理体系中最重要的资源,引进人才成为当务之急;同时,将街道办事处建成一级政府后,其工作条件、环境和福利待遇都会得到一定程度的改善,吸引力加强,为街区政府引进人才提供了便利条件。
街道办事处的改革有多种方案,将之改建成一级政府只是笔者的一孔之见。同时,笔者要强调这一方案决不可一刀切,要根据具体情况分步而行。在比较发达的城市,尤其是管理健全、社会自治良好、街道办事处正常运转的地方,其职能仍可保留;而有些地区存在很多新兴城市,城市扩张迅速,社会问题复杂,街道办事处有其名无其实,但实际上却承担了一级政府的功能,完全可以改建成一级街区政府。在操作中,先选取部分地区进行试点,总结经验,逐步推广。
参考文献:
[1] 方泉晓,任晓林.县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善[J].行政区划与地名,2003,(2).
[2] 任强.关于城市街道办事处实行“自收自养”体制的建议[J].城市问题,1995,(3).
[3] 龙双朝,谢昕.地方政府学[M].武汉:中国地质大学出版社,2001.
[4] 李兆清.中国地级市将被撤消[N].财经时报,2003210228.
Basis and Conception of Building
Subdistrict Offices Into One Tier of Government
LI Rongjuan,ZHU Guangxi(College of Law,Hubei University,Wuhan430062,China)
Abstract: Asagencies of the district governments under the juriscliction of the municipal government and of the municipal government with no district government established, subdistrict offices play an irreplaceable role in the city management system. With the accelerative development of the cities, the subdistrict offices are undertaking more and more government functions. But their position as agencies can no longer meet the needs of the city development. They should be built into one tier of government so as to effect the city management mode of 3-tiered government and 3-tiered management.
Keywords: subdistrict offices;one tier of government
[ 此贴被東七區之夢在2008-06-17 15:07重新编辑 ]
