[省直管县]九方面透视“省直管县”行政体制改革 [复制链接]

推进省管县的必要性
今年中央一号文件从发展壮大县域经济、改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着手“三农”问题的解决。可以说,这是对前些年“市管县”体制改革的经验总结,抓住了“三农”问题解决的实质,指明了从“市管县”体制到省直管县体制的改革发展方向,是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革,对于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程,都具有重要的现实意义。

　　政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势

　　按照我国《宪法》的规定,政府层级主要以四级制为主,只是在较大的市和自治州才实行五级制。1982年,中央下发51号文件,提出要全面改革地区体制,在“地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县(市)”体制。在此之前,中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。从1982年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。

　　一般来说,政府层级过多,会造成以下弊端:一是信息传递不畅通,信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达；二是权力运行机制不畅通,容易形成压力型体制,地方特别是基层的自主权难以得到落实；三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势,不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性,不利于提高行政效能。

　　“市管县体制”的弊端

　　除上述之外,“市管县”体制还特别造成了以下问题:

　　一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区,由于乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争,为争取到项目,市县争相到省城跑计划、跑指标,为争取投资,竞相进行政策攀比的事情也时有发生；三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因,一方面导致中心城市的极度扩张,城市发展没有边界,没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面,市所辖县的城市化水平极度落后,虚假城市化现象严重,整体上影响了城市化的进程,更加剧了城乡“二元化”结构；四是普遍推行“市管县”体制,在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足,对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制,不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。

　　省直管县体制对问题的解决

　　实行省直管县体制,减少了政府层级,实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上,由省直接对县进行管理而不再经过市(地)这个中间环节,降低了政府交易成本。二是省直管县实现了扩权强县,在行政上弱化了市对县的领导,避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲,大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下,地级市的管理范围只是市区和郊区,不再管理周边的广大农村区域；市(地)与县之间,不再具有领导与被领导的关系,而是一种平等、协商与合作的关系。三是增强了城乡统筹发展的能力,省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理,增强了省级财政的直接调控能力,有利于有效分配和利用各种公共资源,使县市政府更有能力、有财力发展县域经济,更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。四是省管县体制下的财政体制,有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。

　　科学推进省直管县体制的途径

　　省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,特别是其中利益关系、权力关系的调整,必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍,要从以下方面着手科学推进省直管县体制改革:

　　一是根据各地的具体情况来确定,不能一刀切。由于各个地方发展的具体情况有较大的差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估,不能盲目；二是尊重历史。对于已经成为市辖区的原有县(或县级市),不应再重新改回县(或县级市)；对于还没有成为市辖区的县(或县级市),将其从原有“市管县”体制中分离出来,直接实行省直管县,市不再管辖县(或县级市)只辖区；三是有步骤地综合推进,要综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。

“省管县”改革要避免单体推进
省管县是一个进步，但我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，我们需要从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革。

　　2009年中央一号文件提出：稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。当下的市管县体制改革有望进一步加速。

　　市管县体制增加的最大成本不是行政成本

　　市管县体制改革是在两大背景下发生的。第一，市场化改革已进入攻坚阶段，但政府转型仍未根本完成，政府替代市场、管制替代交易的现象仍不鲜见。第二，我国加入WTO后亟待消除国内市场壁垒和地区封锁，上世纪90年代以来，我国各省市县之间地区封锁、市场分割相当严重。

　　市管县体制的根本弊病在于“政府-市场”关系问题。人们大都将市管县的弊病概括为所谓“市县争利”、“法律依据不足”、“小马拉大车”、“虚假城市化”，而这只是表象而非本质。市管县体制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市场效率。详言之，市管县体制的根本弊病就是政府对经济的过多规制和过分干预。在市管县体制下，市和县两级政府均有足够的投资冲动和政绩冲动，动辄大兴土木搞城市的“面子工程”，动辄“零地价引进外资”等。

　　这种“诸侯经济”现象和市场分割行为的根本动因在于：

　　其一，以放权让利为核心的中央地方关系改革，使各级地方政府相互独立、相互竞争。为实现本地区的高增长，地方政府往往不顾资源配置的整体效率，积极推行地方保护，从而导致诸侯经济、区域壁垒现象。

　　其二，在分税制实施后，地方政府能否增加财政收入，主要取决于本地生产性企业的效益。这种深刻的利益动机进一步加剧了“诸侯经济”现象。

　　其三，许多地方法院听命于地方政府，司法的公正性难以保证，区域的市场分割问题难以通过司法最后解决。

　　在市管县的传统体制当中，市县两级政府在地区封锁、市场分割、干预经济上扮演了极为重要的角色。尽管近年来我国各级政府纷纷减少行政审批事项，但根据估算，目前我国至少有4800多万规制事项，其中，城市政府平均有7500多项规制，660多个市共有450多万项规制；县平均有2500项规制，1500多个县共有200多万项规制。规制的大量存在反衬出市场的无力。

　　可见，省管县虽然是一个进步，但我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，需要从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革。

　　省管县之下，仍要警惕市场分割和县域竞争

　　务要警惕的是，市管县体制改革通过“虚化地级市”和“强县”，很可能使“婆婆管经济”变为“公公管经济”。原来无论是“大马拉小车”，还是“小马拉大车”，至少地级市还能在引导和协调县际竞争协作上发挥作用，而一旦地级市突然虚化，在省级政府管理幅度不变的情况下，很可能加剧各县之间的市场分割和县域竞争。

　　因此，取决于当前我国宏观体制改革的情势，未来的市管县体制不能单体推进，只有在行政权力加快退出市场的制度环境中，市管县体制改革才可能具有实际意义。

　　根据诺贝尔经济学奖获得者诺斯的观点，发达国家的兴起就在于国家对经济人的关系上从“政经不分型”到“政经保持距离型”这一根本转变。因此，首先也是最根本的，要以“有限政府”、“公共服务型政府”为目标，逐步但坚决地推进政府再造，使政府从所有者和经济活动的直接管理人，向监管人和规则制定人转变，真正致力于提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流的制度环境。

　　其次，由于改革后县级行政的经济社会管理权得到扩大，在不实行“缩省”即省管理幅度不变的前提下，省对县的直接管理很可能力不从心，县级政府对市场的位能将会增强，从而极可能为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。因此，实行省管县之后，必须注意加强对县的监督和制约，这种监督和制约不仅来自上级政府，更需要通过改革地方治理，推进民主改革来实现。

推进省管县的难点



难点之一是管理幅度大小

    省级越过地级市直接管县(市),在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。这在理论上,有利于加快沟通速度、提高信息的真实性,也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果还取决于管理幅度的大小。管理幅度决定了省管县的效果。

　
难点二 发挥城市作用问题

    一是在财政上“省管县”、而在行政上仍然是“市管县”的情况下,地级市与县的矛盾会以其他方式表现出来。二是城市之间会出现“马太效应”,比较发达的城市由于甩掉落后县包袱而“锦上添花”,而比较落后的城市则会由于失去发达县而“雪上加霜”。
难点三 县域经济调控问题

    一是小宏观与大宏观之间的矛盾增加；县在投资方向、结构组合和发展速度上从县区经济发展的小宏观出发而背离省区宏观调控的目标。二是县区与县区、县区与城区之间的摩擦增加。三是县区自身的小局利益往往导致县级政府行为短期化。

界定各自权限加强绩效考核提高调控能力
六大因素关系到省直管县改革的实效
　

　　一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。

    二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后．经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。

    三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。

     四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体 ；彼此除行政上的隶属关系外，经济等其它方面的关系不大。

    五是有相应配套的行政区划改革。

    六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。

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