优化区划调整 统筹城乡发展 ———关于丹阳市行政区划调整的思考
○丹阳市规划局局长 陈渭明
摘要：本文针对当前各地行政区划调整热潮，从经济全球化、城乡一体化、整合城市资源要素、理顺行政管理机制，提高行政效能等四个方面对区划调整的背景和动因进行全面分析。借鉴广州等地区划调整的成功经验，通过对丹阳市行政区划演变过程的剖析，针对现有区划存在的城市周边地域分割、沿江四镇空间资源产业优势未得到有效整合、市域内部盲目竞争加剧、行政管理体制不顺、城市发展空间受阻等问题，拟定优化区划调整的总体思路和具体方案，提出下一步区划调整的关键在于优化城市周边及沿江等重点发展区域的区划，并从理顺城乡规划管理体制、完善规划体系、加快城中村改造、打破行政壁垒，推行全市统一招商、完善政府新型考核指标体系、强化组织领导、制定周密的区划调整实施方案等七个方面对优化区划调整的实施措施进行了系统的阐述。
一、丹阳市行政区划的现状及存在问题
丹阳市行政建制始于战国，名为云阳邑，与时之延陵邑（今常州）、金陵邑（今南京）齐名。秦代及其以后，初为云阳县，后称曲阿县；新莽始建国元年（公元9年），改曲阿县为凤美县，后又复名曲阿或云阳县；唐天宝元年（742年），改曲阿为丹（杨）阳县，其名沿用至今，1987年12月撤县建市。区划建制自宋熙宁四年（1071年）以来，大多稳定在8~12个。1949年10月建国后，县内的区、乡镇（公社）设置曾多次变更，乡（镇）域规模由小到大，人口由少到多，1964年全县设29个人民公社，平均地域面积36.11平方公里，人口20776人，区划基本成形。其后2001年3月、2005年11月全市行政区划又经过两次调整，将全市29个乡镇调整为13个镇和一个省级经济开发区管委会及练湖管委会。调整后乡镇平均行政区域面积75.21平方公里，平均人口达5万人以上，除沿江四镇外，已按照城市总体规划调整到位。根据省城镇体系规划要求，全省乡镇总数将调减到1000个左右，镇域面积扩大到80平方公里以上，人口规模在5万人以上，我市基本符合要求。前两轮区划调整的实践表明：我市区划调整是积极稳妥的，有利于社会经济发展，有利于资源整合，有利于提高建制镇的综合实力和对外竞争力，政府机构人员精简，办事效率提高，老百姓也从中得到了实惠。但由于考虑社会稳定，前两次区划调整是按照成建制撤并的，在城市周边及沿江等重点发展区域，区划调整尚未到位，主要存在以下不足：
一是沿江四镇资源产业优势未得到提升，基础设施未得到有效整合，发展空间受到严重制约，重复建设现象时有发生，影响该区域的快速持续发展。目前四镇GDP为84.18亿元，占全市的30%，但地域面积仅占全市的1/6，人口不到全市的1/7，特别是沿江公路以东区域，已成为全市地均、人均GDP最高的区域。
二是城市周边地域分割严重，城市规划统一管理举步维艰。目前丹阳城市规划建设范围已大大拓展，北至丹徒交界、东至沪宁高速、西南至新312国道，具体范围包括市经济开发区全部、练湖管委会全部、云阳镇大部、司徒、延陵部分地区，此范围已远远超越丹阳市城市总体规划（2002~2020年）范围，很多项目建设在远景备用地上。各镇及开发区都充分利用紧靠市区的有利条件，依托城市主要道路，着力拓展各自的发展空间，在城市周边形成了多个工业集中区，由于建设主体的分散和资金短缺，道路绿化综合管线等基础配套设施严重滞后，社会公共服务设施几乎空白，短期行为、重复建设时有发生。由于经济考核压力和工业园区功能定位的缺失，致使产业结构雷同，产业集群难以集聚规模发展，给城市的统一规划管理带来了不小的冲击，强化城市及周边区域的统一规划管理刻不容缓。
三是城市区域内部盲目恶性竞争加剧，严重影响整体对外竞争力。建制镇各自为政，盲目争夺项目、土地等生产要素，缺乏全市一盘棋，建设重点不突出、时序不合理。
四是行政管理体制不顺，影响城市新区功能的全面完善和社会综合管理效能的有效发挥。开发区的领导机构管委会是市政府的派出机构，不具备独立的行政管理职能，难以实施全面有效的管理，影响城市新区功能的全面提升和协调发展。
五是城市发展空间严重受阻，城中村改造势在必行。随着城市规模的外延式扩张，城郊接合部的许多村落已为城市建设发展用地所包围，同时也成为城市向外拓展的屏障。星罗棋布的村庄将城市空间分割得支离破碎，特别是影响工业集中区成片规模发展，对社会稳定和经济的持续发展也形成了严重隐患。
二、当前行政区划调整的动因及成功经验
1、我国现行行政区划的现状及问题
行政区划是一个国家政治的重要体现，其合理与否，直接对国家的经济、社会产生巨大影响，其划分的主要依据及标准涉及人口、文化、经济等人文社会因素。我国现有行政区划主要分为：省、市、县、镇四级，与世界其他国家相比，主要存在以下问题：
一是国家一级区划过大，主要是省级、数量偏少、人口面积偏大、地域文化交叉，今后应进一步强化省级的立法权，制定符合不同地域实际的法规体系和配套政策。
二是地级市基本采用市辖县模式，由于自身实力的薄弱，缺乏对周边区域的辐射和带动作用。目前大多正在进行新一轮区划调整、撤县建区，实施战略扩张，重点解决县市同城问题，进一步扩大发展空间和腹地。此类城市可作为区域经济发展的领头羊。对经济落后、人口稀少的偏远地区，宜作为区域的政治、经济文化中心，可下辖县（市），而对经济发达、人口密集的城市绵延区域，宜依据城市规模、经济实力、腹地大小和发展潜力，划定相应级别，实行省辖市模式。
三是县（市）作为行政区划中最重要的一环，急需扩大规模、完善功能，增强辐射力和带动力，发达县（市）已跨入中等城市行列。
四是镇级规模普遍偏小，经济实力和财力不足，缺乏辐射力和集聚力，急需调整区划，发达地区宜规划建设为小城市，着力提升城镇的人居环境和吸纳能力。
2、区划调整的背景及动因分析
21世纪是全球经济一体化的世纪。全球经济一体化意味着全球都市圈间分工、交流、合作、竞争诸关系的日益强化。只有大城市甚至大都市圈才具备与世界进行分工交流所需要的完善的基础设施；才能有足够的产业集聚和经济规模参与全球性的城市竞争。从某种意义上而言，21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大都市圈。当前无论是大城市还是中小城市（含县市），都在进行大规模的新一轮区划调整，特别是发达地区，其共同之处都是在经济快速发展和空间约束的矛盾下发生的，都是为了在经济全球化的背景下，冲破行政区域经济和行政体制约束，理顺城乡、城市核心区与外围的关系，争取更广阔的发展空间而进行调整的。其主要动因是立足战略高度，充分调动区内的各类资源要素，谋划新一轮发展，增强区域的综合竞争力，适应未来竞争发展需要，主要包括四个方面：
一是适应经济全球化，拓展城市发展空间，增强城市综合竞争力的需要；
二是促进区域经济共同发展，实现城乡空间格局一体化的需要；
三是整合城市各类资源要素，优化城市空间布局和产业布局的需要；
四是理顺行政管理体制，降低管理成本，提高行政效能的需要。
3、以广州市为例，结合长三角地区进行综合分析
广州市经过两次大的行政区划调整，不仅解决了撤市改区，拓展了城市发展空间，市区面积由原来的1443.6平方公里扩大到3718.5平方公里，同时对新十区功能定位进行全面优化与整合，这是一项全局性的战略调整，调整的广度、深度和力度在国内大城市中是前所未有的，打破了原有的发展轨迹。未来广州的城市建设不再是围绕着老城区摊大饼式的向外扩张的发展模式，而是按照经济区的要求，确定以组团为结构形态的长远发展战略，其成功的经验有三：
一是保持历史文脉，相似相融，便于操作。
二是小区合并，大区分解，降低行政管理成本，强化重点区域管理。
三是对开发区的行政区划体制做了大胆探索。
通过撤县建区，拓展了城市发展空间，实行了统一高效的行政管理。针对广州市经济发展中存在的若干问题，依据区域经济发展和城市各片区的功能定位要求，对现有行政区划进行调整，对现行管理体制进行整合，为广州市的“东进”和“南拓”奠定了坚实的基础，解决了长期以来，开发区只有经济功能，没有行政建制，难以实施社会经济的全面有效管理等诸多问题。
我国长期以来一直处于一种行政区经济，政府习惯于过多干预经济，阻碍了全国统一市场的形成和发展。各级政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。各城市为了在竞争中脱颖而出，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，难以根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市之间缺乏整体规划与协调，出现争资源、争项目、争中心、争地位的现象，在一定程度上造成资源浪费，重复建设，产业同构。为妥善解决这一问题，推行经济区经济势在必行。为此，珠江三角洲、长三角地区都在积极推行区域经济一体化战略，特别是长三角的区域整合行动之迅速、力度之大是空前的。针对长三角地区城市化滞后于工业化的社会发展进程主要采取了三大对策：一是城市间快速交通网络呈现全面对接，3小时都市圈呼之欲出；二是城市化浪潮席卷全境，城市结构形态已从城市带走向大都市群，区域城乡一体化进程日益加快；三是经济、社会一体化措施纷纷启动。在许多领域已实现无缝对接，加强了都市群内城市间的交流与融合，促进了人才、资本信息等要素的自由流动。
三、我市优化区划调整的总体思路及方案
我市作为长三角大都市群中的一座县级市，必将受到该区域内大中城市的强有力辐射。如何提高吸纳力和承载力是今后发展的关键，都市群内中小城市的竞争主要是比环境、比空间、比容量、比功能、比资源（自然资源、人力资源及文化等各类资源要素），区位交通优势随区域基础配套设施的完善，将会愈来愈淡化。目前，苏南发达县（市）已超前实施了大规模的拆迁改造，拉开框架、拓展了空间，储备了大量的土地资源。苏中、苏北因原有产业发展的落后和布局的相对集中，也极具后发优势。我市作为苏南的第二梯队，面临巨大的压力和挑战，如何在下一轮竞争中赢得先机，优化区划调整、拓展城市空间、统筹城乡发展刻不容缓。
1、总体思路：整合城乡空间资源要素，按功能片区和市域城乡一体化要求完善市域空间布局和产业发展规划，实现城乡统筹发展，优化城市周边及重点发展区域的行政区划，加快城中村改造步伐，拓展城市发展空间，按功能定位和整体布局要求来整合现有工业园区，引导产业集群集聚规模发展，积极推进工业集中区建设。
2、方案比选：考虑到行政区划的延续性和社会的稳定性等综合因素，本次区划调整的关键在于解决城市周边及沿江等重点发展区域的瓶颈制约和资源整合等核心问题。
一、沿江地区
重点是要解决资源整合问题，依据城市总体规划，该区域作为全国重点镇将规划合并为一个镇，从目前的建设发展情况来看，新桥、界牌、后巷已基本连为一体。随着通港路的建成，其关系将更为紧密，该区域宜按组团式城市结构来统一规划，考虑到地域文化、人口及产业基础等因素，现提出三种方案：
方案一：新桥、界牌、后巷三镇合并（拟为推荐方案）
优势：一是有利于经济实力的提升，人口、地域规模基本符合重点中心镇的发展要求；二是有利于产业布局和功能分区，城镇空间资源基本得到有效整合，依托丹界路、通港路，形成市区、沿江、风景区三大板块；三是规划实施可能性较大。
劣势：一是沿江四镇未能按总规划实施到位，与埤城镇的关系还需进一步整合；二是规划实施的可能性较大，但现有领导、人事的调整压力较大。
方案二：新桥、界牌两镇合并为新桥镇（应作为基本方案）
优势：一是界牌、新桥原为一镇，地域文化、生活习俗相同；二是产业结构相近，两镇合并，有利于基础公用设施的无缝对接和两镇社会经济的共同发展；三是实施难度小，有利于两镇的有机融合。
劣势：一是人口、地域规模仍然偏小，发展空间有限，难以满足国家重点中心镇的发展要求；二是经济实力仍不够强，不利于沿江城镇资源和空间的进一步整合，有悖于区划调整的初衷。
方案三：沿江四镇合并
优势：一是经济实力，人口地域规模得到有力提升，符合总体规划要求；二是有利于沿江片区的统一规划和资源整合。
劣势：一是规划实施难度较大，区划调整力度大，不利于社会稳定，操作难度较大；二是规模偏大，调整后沿江与城区直接相连，中间缺少缓冲生态空间，不利于城市空间的拓展；三是埤城镇相对独立，沿江公路、规划中的沿江铁路等重要对外交通对该区域的自然分隔使得埤城与其他三镇很难有机融合。
二、市区
随着城市建设和社会经济的全面快速发展，丹阳市市区的概念和范围已经有了很大的拓展。原开发区高速公路以南地区已经成为城东新区，行政中心的东移，促进了城东新区的产业结构、空间布局的新一轮调整，其经济功能已逐渐为城市综合服务功能所取代。工业发展逐步向高速公路以北转移，一方面，开发区现有的工业发展空间受到区划限制；另一方面，云阳及司徒、延陵、练湖等地区围绕城市周边发展各自的工业园区，形成四面开花的割据局面，影响城市空间的拓展和城市规划的集中统一管理。因此，市区周边区划调整的重点是要解决好三大问题：一是城市空间的拓展与城东新区功能的提升；二是城市周边工业集中区的整合与城中村改造；三是城市规划的集中统一管理与管理体制。按照广州等地的成功经验，现对我市市区区划优化方案进行分析：
方案一：三足鼎立方案（宜为推荐方案）
按照一体两翼现代化中等城市格局，进一步拉大城市发展框架，将未来丹阳市区分为三大板块：东翼为市经济开发区：大体以京杭大运河为界，将原荆林、前艾片区及运河以东区域划归开发区（总面积82.3平方公里）。中心区为云阳镇：大体以新312国道及香草河为界，将延陵联兴村划归云阳镇（总面积79.4平方公里 ），如需进一步放大，可将原麦溪镇成建制划入云阳镇。西翼为司徒镇：将原练湖划归司徒镇，充分利用高速公路河阳道口、丹西路、新312国道等交通优势，练湖司徒的人文自然资源和产业优势将司徒打造成城市未来的西翼中心（总面积139.64平方公里）。
优势：一是针对司徒镇与市区紧密有机相连的现状和发展态势，将司徒镇纳入城市统一规划范围，进一步拉大了城市发展空间，提高了该区域的建设品位，优化了城市结构形态，有利于市区进一步做大做强；二是基本延续了原有城市规划区的行政体制，并依据自然地域分割，对区划进行了局部优化，有利于城市资源空间的整合，有利于社会经济和谐发展，有利于调动基层政府的积极性和适度竞争。
劣势：一是市区行政范围仍为松散型结构，资源整合、规划统一管理仍需协调；二是开发区发展空间和经济地位未能突出。形成开发区、司徒镇、云阳镇三套马车并驾齐驱，发展重点不突出。
方案二：整体优化方案
依据城市总体规划，将规划红线控制区域划归市区即云阳镇，撤销开发区原行政区域，转变其职能。将现开发区、练湖全部、丹西工业园及司徒、延陵、新312 国道以东区域（殷巷、东风、薛甲、张寺、联兴村等村）划归云阳镇，根据管理需要可增设街道办事处，加强对各片区的社会服务和综合管理。开发区的职能从经济、社会综合服务管理功能中脱离出来，成为单一的经济服务协调部门，负责市区所有工业园区的统一招商、政策制定、协调和管理（如果有必要可扩大至全市域），按照工业集中区的定位和等级实行相应扶持政策。
优势：一是能从根本上解决现有区划和管理体制的弊端，有利于理顺城市规划管理体制，实行城市规划的集中统一管理，确保城市建设和社会经济的全面健康有序发展；二是有利于城市的经济发展和城市功能的完善，云阳镇的主要职能是加强社会综合服务与管理，开发区主要是突出经济服务和综合协调功能，实现两者的有机分离，将有利于经济的全面协调发展和城市功能的完善；三是有利于城市周边工业园区的整合和城市空间的拓展，依据各工业园区的定位与特色实行统一招商，从根本上解决盲目竞争，确保重点项目的顺利推进，同时确保工业发展符合城市规划功能布局和发展方向。
劣势：一是要完全打破现有的管理模式和管理机制，实施的阻力较大；二是有碍城市周边政府发展经济的积极性，不利于适度竞争；三是削弱开发区管委会的综合协调能力，一定程度上影响招商引资的积极性和灵活性。
方案三：相对延续方案
保留开发区和云阳镇的现有管理模式和管理体制，对现有区划进行优化，将练湖、丹西工业园、原荆林、前艾片区划归开发区，（练湖作为风景名胜区予以保留，作为开发区下辖的相对独立机构），将东风、薛家、张寺、联兴等行政村划归云阳镇。同时为强化开发区的全面社会管理，将部门管理职能向开发区延伸，实行城市（含云阳镇和开发区）社会服务的统一管理。延陵镇的发展目标和定位重点突出生态特色农业和观光休闲旅游。
优势：一是有利于现有体制的延续和稳定，实施难度较小；二是有利于开发区发展空间的拓展和城市周边工业园区的整合（荆林、前艾划归开发区，有利于城东片区的发展，延陵联兴村划归云阳镇，有利于云阳高新技术区向西延伸）。
劣势：一是开发区的空间形态不够理想，地域被铁路、运河及主要对外交通分割，战线过长，不利于基础设施的配套和集聚发展；二是开发区管理的体制与模式不利于城市的集中统一管理，对城市的总体结构形态和发展方向易产生冲击和影响；三是不利于延陵镇的发展，如将司徒眼镜工业划归开发区，势必会导致延陵、司徒在城市周边重新开辟新的工业园区，加剧工业园区分散格局。
四、优化区划方案的实施措施
1、进一步理顺城乡规划管理体制，强化城市规划的集中统一管理和宏观调控
市规划局作为全市域负责城乡规划管理的行政主管部门，要切实担负起全市域总体规划、各片区规划及各项规划的协调统筹与审查工作，确保总体规划和城乡空间宏观结构不走样，加强对开发区、云阳镇、城郊接合部及沿江四镇等重点发展区域的集中统一管理，要根据城乡一体化、区域城市化的要求，健全管理机构与体制，近期根据工作需要，可在开发区、沿江等重点发展区域设立派出机构，对市域其他区域实行市镇两级审批管理，市规划部门重点做好各类规划的审核把关与综合协调工作，加强对规划实施情况的检查督促，确保各项建设按规划实施；远期要逐步转变现有市镇两级规划审批管理模式，按功能片区的要求，加强队伍机构建立，实行城乡规划的集中统一管理机制，直接审批各类建设项目。
2、加大规划投入，实现资源共享
在现有规划体系的基础上，尽快完善城乡统筹发展规划,对市域综合交通、空间布局、土地利用、产业布局及发展定位进行全面规划，对现有各镇工业园区进行整合，按照产业集群发展的要求，将全市域划分为几大功能片区，实现资源、基础公用设施、公共服务设施的共享。
3、积极探索城中村改造步伐，为城市发展提供空间和保障
在现有土地资源要素紧张的前提下，要想加快经济发展，拓展城市发展空间，必须加快城中村，特别是城郊接合部原有零星村落的改造步伐。按照城市居住模式和新农村建设的要求，进行集中统一规划，通过土地资本的市场化运作来从根本上解决原有村民的居住和生活保障问题；通过工业园区的建设来解决扩大就业问题；通过城中村改造来彻底改善人居环境、城市面貌，提升城市形象和品位。目前，苏锡常等苏南发达县市已实施大规模的拆迁改造和城市的低成本扩张，取得了发展先机和优势，我们必须要借助新农村建设和城中村改造的机会，积极探索勇于创新，寻求新的突破与发展。
4、打破行政壁垒、倡导“飞地”经济、实行全市统一招商
引导产业集群集聚规模发展，必须打破行政壁垒，依据飞地经济的发展要求，由开发区管委会牵头，对外实行统一招商，按照各工业园区的功能定位，引导产业分类集聚发展。
5、建立完善政府新型考核指标体系
根据各镇的不同现状特点、发展目标和合理定位，制定完善科学的考核指标体系，实行分质管理。从根本上消除盲目竞争和攀比现象，克服短期行为和一味追求所谓的政绩。要引导干部消去浮躁，脚踏实地、苦炼内功，从根本上寻求地方经济的发展之路。
6、强化组织领导，做好富余人员的分流安置工作
全市上下要形成共识，抛开个人得失，立足全局和大局，加强组织纪律，服从组织安排，同时要做好充分准备，妥善安排富余人员，解决其后顾之忧，确保各项工作积极稳妥推进。
7、痛下决心，顶住压力，制定周密细致的区划调整方案
区划调整涉及方方面面，关系个人的切身利益，在涉及到具体问题和困难时要痛下决心，顶住压力，并制定切实可行的具体方案，考虑到各个细节和可能出现的问题，增强方案的可操作性。
