行政区划５０年回顾与总结 Y@+e)p{
【 作 者 】戴钧良 [ ; $(;
【作者简介】本文作者：100721，北京市东城区北河沿大街147 号民政部区划地名司 LWpM-eW1q
【 正 文 】 S S/9fT"[
我国行政区划50年来经历大量的调整和变更，有不少经验教训是值得总结的。行政 <yxEGjm
区划调整与变更总的原则是与国家政治经济的大形势相适应，为国家的政治经济建设、 7LQLeQvB
地方行政管理和社会稳定服务。所以，在不同的历史条件下，行政区划调整和变更的任 3V,$FS]
务和内容不尽相同。从50年来我国行政区划调整和变动的总体情况看，大约可分为三个 NJVAvq2E.
时期，而三个时期各类行政区划调整变更的事项都有，但主要内容有所不同。 L ~,x~sLd
第一个时期是建国初期到中华人民共和国第一部宪法颁布前后，主要任务是全面建 p\7(`0?8VN
立我国行政区划体系。这个时期行政区划调整和变更是全面的频繁的，主要任务是建立 zJ*|tw4
和巩固地方各级人民政权，改造旧的行政区划体制，重点是两头，即一级政区和乡级政 /MErS< 6
区。在一级行政区划体制改革方面，建国初期设立华北、东北、华东、西北、中南、西 7u9]BhcFv?
南六大行政区，作为地方最高政区，管辖省、直辖市和自治区。省由过去的一级行政区 7V^\fh5~
变为二级行政区，规模适当划小，到1953年，全国分为53个省级区划单元。1954年以后 K%+[2 Hj2
，撤销大行政区，由中央政府直接领导省级政区，并将省级政区进行合并，省级政区减 * mzJ)4A
少到30个左右，这个格局一直到1988年设置海南省和1997年设置重庆直辖市之前没有大 wVSk.OOB
的变化。在改革一级政区体制的同时，建国初期还重点进行了乡级行政区划调整，主要 rW.o_z03^
是将规模大的乡划小，继而又把小的乡进行合并，加之后来的多次调整变更，乡的撤并 &vDK6w,
分立及体制变革反复多次，是各级行政区划中变动最频繁的政区。这一时期行政区划的 yX%Xjo__*t
另一个重要成果是创立了民族区域自治制度，在全国的民族地区设立自治区、自治州和 J FYV@%1~
自治县。此外，对一级政区和最基层政区之间的其它行政区划建制和管理层也进行了调 mHm"QBa!
整变革，但与省乡体制变革相比居于次要地位。 m0: IFE($
第二个时期是1958年人民公社化到1978年改革开放前的20年，这个阶段的行政区划 lWVvAoe
主要变动是乡体制的根本变革和县市地的局部调整。1958年，人民公社化时期全面撤销 @w8MOT$
了乡体制，普遍实行政社合一的人民公社体制，这个体制一直维持到1982年。县和地区 TqvgCk-
体制的局部变动主要是指1958年到1965年部分县市和地区撤并后又恢复，以及“文革” r )EuH.z
中地区从派出机构到一级政区建制，继而又恢复派出机构法律地位的变化。 %^5|3l3y
第三个时期是改革开放以来，这个时期行政区划体制变更的主要内容是改革人民公 {Q%"{h']
社体制和撤地设市、撤县设市工作。由于人民公社体制不适应农村改革的新形势，1982 kp{q5J6/
年中央决定撤销人民公社体制，恢复乡体制，撤社建乡工作从1983年全面推开，到1985 %ut^ O
年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。 ]TE,N$X
改革开放以来建制镇得到了大发展。全国建制镇由1978年的2173 个， 增加到1998年的 '@{'T LMCi
19216个。地市合并、撤地设市和撤县设市工作则从1982 年较大幅度地开展以来，一直 jm~qD T,
延续到现在。1982年以来， 全国新设地级市110个，县级市312个，到1998年底，全国设 U2lDTRt
市城市总数达到668个，比1978年改革开放前的193个增加了3倍多。 |#87|XIJ&~
改革开放以来行政区划还有两个方面重大影响的事件，一是增设海南省、重庆直辖 9XH}/FcP_O
市，香港、澳门回归分别设立特别行政区，10年来增加了四个省级行政区划建制；二是 6r|BiHP
全面勘界，从1996年开始全面勘定省、县界线，把行政区域的习惯线变成法定线。 |uT &M`7\{
回顾50年来的行政区划变动和调整，从总体上看基本上适应了经济社会发展的要求 q h+c}"4m
，在巩固人民政权和国家统一，便于行政管理，加强民族团结，促进地方经济发展和社 2tEA8F~k
会进步等方面发挥了积极作用。回顾总结半个世纪以来行政区划调整和变更的情况，可 Hq>"rrVhx
以说既有成功的经验，也有失误的教训。 y [pU8QSt
一、行政区划调整和变更要紧扣党和国家的中心工作，为党和国家的中心 ]+OHxCj:
工作服务。 IK /@j
行政区划是国家政权建设的前提条件，也是国家政治体制的重要组成部分，对国家 .5t|FJ]`$
政治、经济、社会、文化、民族等各方面具有重大而深远的影响。因此，行政区划工作 5UTIGla
首先必须服务于党和国家的中心工作，紧密而直接地为党和国家的中心工作服务。从50 ssWSY(j]
年来行政区划的历史看，在这方面总体上还是比较好的。建国伊始，人民政权的建立和 _6"YWR
巩固是党和国家的头等大事，行政区划体制，采取设立大行政区、划小省制的办法，以 +1R qo
利于中央政权对全国的领导和管理；调整划小县乡规模，以利于人民群众直接管理政权 -9L [eYn
。这两项行政区划改革调整是在当时解放战争刚刚结束，旧政权刚刚被推翻，新的人民 ]Zj6W9]m
政权刚刚诞生的情况下，巩固人民政权，维护正常社会秩序的有效措施。这两项改革抓 oD0N<Ln}
住了要害，达到了目的。设立大区、划小省制，直接作用就是加强了中央对地方的管理 q3~RK[OCq
力度，从高层区划体制上有利于全国政权的统一领导和管理。调整县的规模，在当时刚 lwhVP$q}
刚解放、地方政权刚刚建立的情况下，对基层社会的有效管理和保障基层社会秩序的稳 PN +<C7/
定发挥了积极作用。至于乡制的改革，目的是好的，但没有收到预期效果。 +dt b~M
1954年国家撤销了大区建制，恢复省为一级行政区划，并对省的规模进行了调整， (Vvs:h%H
撤并了一些规模小的省、省级行政公署，除北京、天津、上海3个直辖市外，其它直辖市 0D\b;ju<
下放给省管辖， 省建制的数量由1953年的53个，缩减到1955年的30个左右。大行政区和 R>3a?.X
省级建制的这项撤并是适应当时形势要求的正确之举，既减少了层次，减少了管理成本 gA&+<SK(
，节约了经费开支，又消除了对国家统一和长治久安不利的隐患因素。大行政区的设立 @ZD/y %e
，在战争环境下和短时间内有利于中央政权的统一领导和指挥，但在和平年代，特别是 T\Zq/Z\
时间一久就容易形成大区割据的局面，中国历史上的此类教训屡见不鲜。所以，1954年 xz#.3|_('
改革调整一级行政区划，既适应了当时经济建设的需要，又具有长远的政治意义。 -9.Rmv#og{
改革开放以后，党和国家的中心工作再次转到经济建设上来，行政区划工作的根本 v7L} I[f
任务是为改革开放和经济建设服务。我国1978年以来的改革开放首先源于农村经济体制 o*L#S1yL
的改革，就是在农村实行联产承包责任制。这时的农村行政管理体制是1958年开始实行 icX$<lD
的人民公社体制，这个体制的特点是政经合一，以政代经，束缚了农民的生产积极性和 h,D6MP
自主权。因此，为适应农村经济体制改革的要求，80年代初开始改革基层行政区划体制 =Wl*.%1 b
，逐步撤销人民公社体制，设立8万多个乡。 撤社设乡适应农村经济体制改革的要求， T}?vp~./
既解放了农村生产力，有利于调动农村生产积极性，又加强了农村基层政权建设，促进 #2F 6}
了农村经济、政治、社会的发展与进步，是区划工作为国家改革开放大局和经济建设中 K-xmLEu
心工作服务的成功之举。 'm;M+:l 6
二、行政区划调整变更要符合单一制国家结构的根本原则，在这个大原则 a-`OE"
下调节上下关系和民族关系。 0P5!fXs*
根据我国《宪法》规定，我国国家结构形式实行单一制，全国各地都必须接受中央 Kp|#04]
人民政府的统一领导。所谓单一制是相对于复合制下的联邦制和邦联制而言的，就是实 .>(?c92
行中央集权的国家领导体制。国家只有一部宪法，一个最高立法机关，地方政府管辖区 n&. bs7N2
域和权力大小以及大政方针都由中央政府决定，中央对地方实行层级控制，地方各级政 !f(aWrw7e6
府服从中央统一领导。目前，世界上180多个国家中，80 ％的国家实行单一制。我国实 )8c`o
行这种单一制国家结构形式是由我国的历史、地理、政治、经济、民族、宗教、文化等 A2` QlhZ
多种客观因素决定的，是符合中国国情和各族人民根本利益的。从历史看，中国自古就 mErXdb|L
是统一的多民族国家，自古就是皇帝一统天下的中央集权领导，自元朝西藏并入以来， <JA`e+Bi
中国历史上没有出现过国中有国的局面，也没有像美国那样吞并或购进新的地域，全国 pai>6p
各地都接受中央政权的统一领导。从地理上看，全国大陆是一个整体，没有与周边隔断 z.H*"r
的独立地理单元，虽然台湾岛、海南岛等岛屿与大陆隔海相望，但交通十分便利，联系 o:\RJig<
十分密切。而且自古以来的这种中央集权制，在2000多年的行政区划史上，就有意识地 w8t,?dY
划分成犬牙交错的格局，其目的就是便于中央集权的统一领导。这种行政区划的历史格 +uF!.!}
局延续下来，就使得各地行政区域彼此之间紧密相联、互相融通又互相制掣，没有哪个 %6`{KT?
行政区域形成与周边行政区域迥然不同的社会形态、文化传统、道德意识和价值观念。 ?VMj;+'tr
从经济上看，东西部地区经济发展水平虽然不平衡，但总体上都是处于不发达阶段。从 @!\ g+z_"
宗教上看，即使在旧中国，宗教信仰也不是以地域为分界线，而是各种信教群众分散杂 %h** L'~``
居在全国各地。从民族关系上看，全国各民族自古以来就共同生活在一个统一的中央集 _nR8L`l*z
权国家里，共同创造了祖国的历史和文明。由于民族交错聚居和散居的状况，各民族不 |Xblz1>DF
得不和睦相处，彼此间密切联系，频繁交往，互利互助，共同发展，逐步形成了经济文 d"nz/$
化紧密相连，思想观念息息相通，谁也离不开谁的整体经济社会格局。汉族不仅在全国 %3e}YQe)
占多数，就是在许多少数民族地区也占多数。有的少数民族虽然有较大的单独的聚居区 /&=E=S6
，但在这个聚居区居住的人口也只是该民族总人口的一部分甚至是一小部分，还是很多 <^,w,A
人散居在全国各地。如藏族，虽然西藏地区90％以上是藏族，但西藏的藏族只占全国藏 f\"Qgn
族人口的53％。再如回族，虽然宁夏地区是回族聚居的地区，但这里的回族人口不足全 wVBY^TE
国回族总人口的20％。所以从历史、政治、经济、文化、民族、宗教等各方面综合考虑 nnmn@t(%r
，中国不能搞联邦制，只能采用单一制国家结构形式，这个结构形式有利于我国的统一 oC>QJ(o,8
、稳定和发展。 v*5n$UFV
行政区划作为中央统治地方及中央与地方分权的一种重要形式和手段，50年来较好 ?7@Y=7BS4
地体现和坚持了单一制国家结构的原则要求，促进了边疆的稳定和全国的统一。行政区 59";{"sw
划的直接目的和任务就是为中央统治和领导地方服务，古今中外概莫例外。因此，我们 $}<+~JpGfP
在行政区划管理上较好地坚持了单一制国家结构的原则要求，除香港、澳门特别行政区 S\GC^ FK
外，没有设置过不符合国家结构本质要求的行政区划建制。行政区划管理职权坚持由中 9|T %q 2O
央统一行使，在审批设立或变更行政区划时严格按《宪法》规定办理，海南省和重庆直 ~oI7TP
辖市的设置都经全国人民代表大会批准，自治州、县、自治县、市的设置和区域划分由 IC+Z C
国务院审批。乡镇设置由中央政府授权省、自治区、直辖市政府审批，但中央政府制定 S#qd#Zk|Y
统一的政策法规。只是“文革”时期省级政权越权批准设立或撤销了一些地县建制，造 -UkP{x)S
成了一些不稳定的因素和后遗症。“文革”结束后，中央政府纠正了这些做法，重申县 !o 2" th
以上行政区划建制审批权在中央政府的原则。在这方面，单一制国家与联邦制国家是有 m/n_e g
明显不同的，如实行联邦制的美国各州，可以不经中央政府批准自行划分和设置郡（县 aQwcPy|1R
）、市、镇。 QJp _>K
简而言之，我国现行行政区划体制是由我国国家结构本质决定的。这个体制的确立 "K`B'/08^
和形成是我国的历史、政治、经济、文化等各方面的客观要求，符合我国国情。现行行 jdQ`Y+BC
政区划格局基本适应了这种单一制国家结构的要求，总体框架必须坚持。改革开放以来 r]?ZXe$;
，如何解决中央管理过多、过死的问题为众人瞩目，一般认为中央政府应向地方放权， 7 2ux3D
充分调动中央和地方积极性。对中央统治和领导地方的方式方法是可以改革完善的，而 n>jb<uz
且必须改革完善。但这方面的改革必须在单一制的国家结构框架内进行，决不能改革国 %TdZ_
家结构，各级行政区域必须接受中央政府的统一领导，民族自治地方也不例外。近来， ,xB&{ J
台湾省和海外有人主张中国应搞联邦制或邦联制，将中国分为十二块或七块，使各块竞 UA/Q3)
争发展。这种“肢解”中国的主张并不是不了解中国的历史和现状，而是企图破坏中国 szMh}q"u
的统一和稳定，恐惧中华人民共和国的发展强大。 gxpR#/(E~
事实上，中国共产党对联邦制是有过曲折认识的，30年代曾主张按苏联模式建立中 1Vt7 [L*
国苏维埃联邦（参见1931年11月《中华苏维埃共和国宪法大纲》），但到抗日战争时期 Bvzl* &?
就认识到中国不能搞联邦制。中华人民共和国成立后，在单一制国家结构形式下，吸收 5#s?rA%u
苏联民族自治的特点和美国区域自治特点，将民族自治和区域自治相结合，走出了一条 5Tluxt71
符合中国国情的民族团结之路，这就是民族区域自治制度。从建国初期开始实施民族区 6Lz{/l8
域自治制度以来，全国共建立了民族自治地方155个，其中5个自治区、30个自治州、11 NqvL,~1G
7个自治县、3个自治旗。此外，有些地方设有民族乡，全国共有民族乡1500多个。民族 R K#e7
自治地方和行政区域总面积近620万平方公里，接近占全国总面积的65％；民族自治地方 F=yrqRS=
总人口16400多万，其中少数民族人口7500多万，占自治地方总人口的45％以上，占全国 k1i*1Tc
少数民族人口75％以上。 .,(bDXl?
实行民族区域自治制度是符合我国民族特色、有效解决民族问题的办法。我国各民 EC$wi|i
族分布状况决定了不能实行联邦制，但相对集中居住的各少数民族，在民族传统文化和 x:b 0G
宗教信仰等方面有自己独特的民族特征，需要区别对待。民族区域自治就是我国在单一 l;}D| 6+_W
制国家结构形式下具体处理和解决民族问题的政治制度，就是在中央人民政府统一领导 sh[Yu
下，民族自治地方比其它行政区域有更多的自主权。民族区域自治制度的根本特征有两 KG6ki_
个方面，一方面各民族自治地方都有中华人民共和国不可分割的一部分，都必须接受中 YW9 [^
央人民政府的统一领导；另一方面它在中央集权下适当分权，在《宪法》范围内自主处 ]S<eO 6z
理本民族事务。根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，民族自治地方享有的 ]24aK_Uu
自治权涉及政治、经济、文化、教育、卫生等各个领域。如民族自治地方的人民代表大 G$ XvxJ
会有权依照当地民族的政治、经济和文化等特点，制定自治条例和单行条例；上级国家 SdBv?`u|g
机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以 0R AmwfXm
报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行；民族自治地方的财政预算支出，按照 J?Brnf.
国家规定，机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区等等。实行民族区域自治 h2ewYe<87`
，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权力的精神，体现了国家 Ac'[(
坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。这种民族自治是民族自治与区域自治的 /+pbO-rW*
正确结合，是经济因素和民族因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权力 Kl GPu GL
，而且使杂居的民族也能够享受到自治权力。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚 ZQ9!k* ^
居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单元，充分享受了民族自治权利（周 akHcN]sa2
恩来：《关于我国民族政策的几个问题》），从而较好地处理了中央与民族地方的关系 l-xKfp`
，少数民族与汉族的关系及少数民族与少数民族之间的关系，使中华人民共和国在少数 1OK,r`
民族地区比以前任何一个政权都赢得了更坚实的立足点（费正清、麦克法尔：《剑桥中 u"XqWLTV
华人民共和国史（1949～1965）》，P111页，上海人民出版社，1990年中译本）。 MO&QR-OY
实行民族区域自治制度极大地调动了各民族人民当家作主的积极性，发展了平等、 tp<uN~rTgh
团结、互助的社会主义民族关系，巩固了国家的统一，促进了民族自治地方经济建设和 hX?L/ yf
社会发展。由于国家的政策支持和民族自治地方的努力奋斗，50多年来，特别是改革开 y}*rRm.:
放以来，民族自治地方的经济、社会得到了空前的发展和进步，经济、文化、教育、人 X5UcemO
民生活等各方面得到了大幅度的提高，取得了巨大的成绩。 H$TYp
三、行政区划的调整和变更必须从客观实际出发，尊重社会发展和行政管 Fj}|uiOQUS
理的客观规律。 ;cd{+0
行政区划是事关国家结构、地方行政体制的重大问题，事关整个行政区域的经济、 c;c'E&9P]
社会发展和稳定，牵一发而动全身。因此行政区划的设置一定要慎重考虑，慎重决策， P/snzm|@
一经设立就应保持相对稳定，不宜轻易变动，否则就会引起社会动荡不安，影响经济建 2:'C|
设。在这方面我们走过弯路，特别是县以下的行政管理体制，几十年来反反复复变动过 P.Pw .[:3
多次，在这些变动中即有合理的调整，也有不合理的变动。 ',j'Hf
如县的调整。县是我国现行行政区划建制中最古老的建制，也是相对最稳定的建制 ks|[`FH
。新中国成立后，对县的建制基本原则是继续保持原来基础不变。但由于战争和历史的 KD?~ hpg
原因，有的县规模过小，有的县规模过大，过大或过小都不便于管理，都需要调整。对 Z&FC:4!!
规模过小的县，建国初期进行了合并，如抗日战争和解放战争时期，为适应战争需要， hgMh]4wN*
在革命根据地增设了一些规模很小的县，解放后这些县再无保留的必要，需要合并，山 sW!pMkd_
东省南旺县等56个此类县大多数在1953年以后逐步并入原县制。对规模过大的县则适当 9k8ftxB^
划小，如湖南省的衡阳县120多万人， 约占当时全省总人口的1／20，在当时交通通讯条 It'hmwu#
件下，管理很不方便， 不得不于1951年划分为衡阳、衡南两县；江苏省的江都县人口1 y;A<R[|Ve
40万， 也约占全省的1／20，地形复杂，交通不便，管理困难，也不得不分设江都、邗 =!7k/n';
江两县。同时，建国后对县级行政区还进行了规范化改革，将国民党时期的少数民族地 f1MKYM%^x
区设置的相当于县的设治局取消了，视其情况改设为县或自治县，或并入邻县。建国初 h- .V[]<
期对县制的调整变革、规范，总体看是正确的、合理的。但到1958年人民公社化前后对 S|! )_RL
县的调整则带有盲目冒进的色彩，结果自然是失败的。为适应人民公社“一大二公”的 $3>k/*=
需要，1958年到1960年连续三年对县进行大撤大并，三年共撤并448县， 全国县的总数 ,73 kh
由1957年的1974年撤并为1960年的1526个（不包括西藏72个县）。1960年冬以后，中共 %,f|H :+>u
中央制定实施调整、巩固、充实、提高的八字方针，纠正人民公社时期的一些左的做法 2[f8"'lUQ
。 1965 年全国县总数又超过了2000个。县建制连续数年的大撤大并，继而又大批恢复 [ of{~
，形成短时间内的撤并反复变动的状况，人为的制造了行政区划的混乱局面，影响了各 #<d f!)
方面工作的正常进行，造成了人力物力的巨大浪费。特别是这一错误又发生在三年困难 E!<w t
时期，更是加重了当时的困难，给地方行政管理、经济建设和人民群众生产生活造成了 z%cq%P8g
极大不便。现在回过头来看当时的撤并县工作，并非毫无道理，有些县的规模确实太小 'o=`1I
，应该撤并，但在撤并的具体操作过程中，一些重大问题没有处理好，为恢复留下根源 5BKga1 Q
。后来恢复被撤并的县时又有矫枉过正之误，不管撤并正确与否，统统恢复。所有这些 c{4C4 'GD
过失主要是因为对行政区划的历史性、社会性及发展趋势认识不够造成的。 iu!j#VO
再如县以下行政体制的变革和调整。乡是我国县以下基层行政区划建制，建国初期 R2{y1b$l
的乡和相当于乡的行政村大小悬殊，尤其是少数过大的乡在当时的交通通讯条件下，管 w@&g9e6E
理确实存在一定的困难。为此，中央人民政府于1951年4月22日下发《关于人民民主政权 o,l3j|1
建设的指示》， 要求已实行土地改革的地区“应酌量调整区乡（行政村），缩小区乡行 [ySO
政区域范围，以便利于人民管理政权，密切政府与人民的联系，充分发挥人民政权的基 ^q``f% Xt
层组织的作用，并提高工作效率”。根据这个指示精神，华东、中南、西南各省普遍划 )IUeWR
小了乡的规模，全国的乡总数由 1951 年的218006个增加到1952年的275200个，共增加 57r?`'#*
了6万多个乡建制。 乡划小以后，县辖乡数量增加，平均一个县辖百余乡，县的管理任 3[8F:I0UL
务加重，为此在县和乡之间普遍设立了区公所，到1953年全国共设18900 多个区公所。 cHN eiOF
yt,xA;g
但实践证明，乡制增加机构，增加管理成本，增加国家负担，而且不适应农业合作 xEv]V L:
社发展的需要，因此1953年各地开始大规模撤并乡，到1954年全国的乡又减少到218700 qMy>: ,)Z
个，大体相当于1951年划小乡规模之前的水平，共撤并6万多个乡。1955年12月， 国务 bvHF;Qywg
院关于进一步对国家机关精简工作的指示精神指出：“小区小乡制已经不能适应农业合 eu!B ,
作化运动迅速发展的新形势，区乡行政区划应适当调整。”各地从1955年冬和1956年春 bvyX(^I[q
开始陆续进行了全面的调整，平原地区一般以原来的3～4个乡合并为一个乡，人口在1～ GilaON*pK.
1.5万人左右，丘陵地区一般以原来两个乡合并为一个乡，人口6000～10000万。山区或 JP$@*F@t
边远地区一般不动， 个别乡以原来的两个乡合并为一个乡，人口2～3千人。经过撤并， &YMz3ugI
到1957年，全国乡数由1954年的218700多个减少到98900余个。于此同时， 也撤销了部 nNbOq[
分区公所，全国区公所由1955年的19400多个减少到1957 年的8500多个，撤销了1万多个 "4W@p'
。 y$6m| 5
1958年兴起了人民公社化运动，乡的体制发生了根本的变化，全国县以下的乡和区 _`6fGu& W
公所统统撤掉了，设立了政社合一的人民公社，“人民公社是我国社会主义社会结构以 vZEeb j
工农商学兵相结合的基层单位，同时又是我国社会主义政权组织的基础单位”（中共八 5AmY rXZ
届六中全会决议）。据1958年底的统计，全国共设有26593个人民公社， 平均一个公社 l2>ka~
相当于原来3个乡的规模。这样的规模在当时交通通讯条件下显然偏大， 因此又不得不 ?6h65GO{
逐步有所调整，到1978年改革开放前，全国人民公社总数达到54000多个。 0bY}<x(;
由于人民公社体制是政社合一，以政代经的体制，不适应改革开放以后的农村经济 4F_*,_Y
社会发展需要，中共中央决定实行政社分开，重新建立乡政权。1983年10月，中共中央 #BA=?7
、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求撤社建乡，并规定建 j3j<01rq
乡的规模“一般以原有公社的管理范围为基础，如原有公社范围过大的，也可以适当划 lq2Ah=FuN
小”。据此，全国又进行了撤社建乡工作，在撤社建乡工作中普遍划小了乡的规模，并 unE h
在县乡之间恢复区公所。到1984年底，撤社建乡工作基本完成，全国共建乡85200多个， 5<o8prt B
建区公所8100多个。经过一年的运行， 大多数地区乡的规模偏小，于是从1985年又开始 Q;p?.GI?-
了撤区并乡工作，到1986年底，全国的乡数由85200多个减少到58400余个，撤并了3200 f.?p"~!
0多个。 Jb'l.xN
乡是农村基层的行政区域单位，是各级行政区划的基础，是党和政府联接人民公社 bzFwQi}>
的桥梁和纽带，也是党和国家各项方针政策法律法规及各项工作在农村的落脚点。50年 Q+e|;Mj
来乡行政区划体制频繁变革和调整的教训是深刻的，第一，行政区划调整变更必须适应 "#uXpCuw
经济社会发展的客观规律，顺应了规律便可促进发展，违反了规律便会起阻碍和破坏作 2{!o "6t
用，人为的主观的调整变更迟早是要得以纠正的，人民公社体制的兴废是最典型的佐证 ia.95H;
；第二，对全国性的大规模的行政区划调整，必须进行认真的研究和论证，要有预见性 " S 6'<~s
和超前性意识，大小乡制的反复变化，从根本上说就是没有预见性和超前性，没有看到 g70B22!y
经济发展和通讯日益发达对行政区划的影响，而是对乡的规模调整仅仅着眼于眼前的问 Y.M^tH:
题和困难，从而造成区乡建制的反复撤并；第三，行政区划有很强的连续性和较强的适 n[Jpy[4g
应性，调整和变更应充分考虑这个特点，要用发展的眼光来研究决定行政区划调整变更 eNN)2-96
事项，使一次调整和变更有较长时期的适应性，以利于保持行政区划的相对稳定性。 2BA'Zu`
四、行政区划调整和变更要与经济发展水平相适应，根据经济发展情况因 J!sIxwF
势利导，适时调整。 %";bgU2Q
这是各种行政区划建制调整都应遵循的又一条共同原则，建国以来地区体制和市体 X) lzBM
制的发展变化最为典型地说明了这个问题。由于我国省的面积普遍很大，省直接管县有 _~f&wkc
困难，早在建国前就在省县之间设立省政府派出机构代表省管辖几个县，建国后这个体 ;0lHi4 c0
制继续保留。但省县之间的中间管理层长期以来向为舆论所指责，认为这个管理层应该 $5XE'm
撤销，减少管理层次，提高行政效率。从理论上讲这个观点是正确的，但是这个管理层 octBt`\Of
能否取消，既有主观因素，更取决于客观条件，这就是省域规模、地理条件、交通通讯 g9 .b6}w!
条件等。50年来地区体制的重大变更主要有三次，既有成功的经验，也有失误的教训。 k&-SB -
第一次是1958年前后的人民公社化时期， 先后撤销了448个县，县的规模扩大了，省辖 29R_?HBH
县的数量减少了， 作为省（自治区）的派出机构的专区也相应撤销合并。1956 年全国 \A@Mlpe&t
144 个专区，到1959年减少到121个。减少了23个。1961 年以后被撤并的县大多数恢复 QXTl'.SfF
了，并新增了一些县，专区也随之恢复并增设，到1965年底专区增设到165个。专区虽为 APydZ
派出机构， 但管辖范围包括几个乃至十几个县（市），其撤并或设立对地方经济社会发 BeAkG_uG
展和稳定的影响自然要大得多。这次撤并之后又恢复，就是因为经济发展水平、交通通 9r,)Bw!RP
讯能力还没有达到省直接领导县的条件。第二次是“文革”时期，专区法律地位的重大 9$)I=Rpk =
变化。60年代末期各地将专区改称地区，专员公署改为党政合一的革命委员会。1975年 iYwzdW1
颁布的《中华人民共和国宪法》规定，地区设地方国家权力机关——人民代表大会，地 b4o`eR
方各级革命委员会即是地方各级代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府，从 < {1'cx
而以根本大法的形式规定了地区作为一级行政区划建制。这就把中国当代行政区划三四 n o6q3<re
级制并存以三级制为主的体制变成普遍的四级制，显然，从行政管理减少层次、提高效 luNEgCq
率的原则要求看，这种改革是一种倒退行为。所以，1978年修订颁布的《中华人民共和 oC"1{ybyl
国宪法》纠正了这一错误，恢复了地区专员公署作为省、自治区派出机构的法律地位。 8t4o}3>
第三次大的变动是改革开放以来的地市合并和撤地设市。地区和市同驻一地浪费行政管 hzG+s#
理成本，相互之间经常出现矛盾，特别是改革开放以后，经济发展越快，经济市场化程 ;- ~}g7$
度越高，矛盾越突出。因此，1983年开始，中共中央决定改革地区体制，实行市领导县 X@:[.eI~
的体制，地区与地级市同驻一地的，原则合并设立地级市；地区与县级市同驻一地的， {ek a xSR
驻地经济发展水平较高，符合一定标准，则撤销地区和驻地县级市，设立地级市。除少 J0{;"
数几个外，地级市普遍推行领导县体制。地区体制的这一改革，从1983年大范围推广以 U]!~C 1cmw
来，现在仍在进行，今年中央关于地方机构改革的中发〔1999〕2号文件， 再次明确肯 QQ1|]/)
定这一改革并要求加大改革力度。从1982年开始地区体制改革以来，地区数量已大批减 o*\Fj}l-
少。1982年全国共有地区 170个，到去年底全国地区只剩下65个，撤销了105个。今年中 HN7C+e4U~
央2号文件下发后，除少数民族地区和边远山区外，地区将进一步减少。这次以地市合并 _ML`Vh]
、撤地设市、市领导县为主要内容的地区体制改革，适应了改革开放形势和我国行政体 6;JlA})
制特点的客观要求，尽管理论界对此项改革有不同看法，但实践证明效果是好的，因而 <G+IbUG:
应该说改革是成功的（另有专题论述）。 %yr(i 6L
50年来市镇建制的经验更说明行政区划调整变更必须与经济发展相适应。设市设镇 bUcq LV
是近代行政区划的新建制，是城市化发展的客观要求。因为城市型社区与农村开动型社 d5 U?*
区生产生活方式和社会结构不一样，需要不同的管理模式。所以国内外的城乡地区设立 Ms * `w5n
不同行政区划体制城市地区设市或设镇，行政区划建制上的市和镇自工业化开始以来日 5(+9( \x
益增多。我国行政区划意义上的市制本世纪20年代才真正形成，直到1947年全国设市只 p bRU"
有69个。新中国成立后，适应工业化和城市化发展的需要逐步增设了一些市镇建制。但 N,oN3mFF
由于各种主客观原因，市的设置有时过快，有时过慢，违反了经济发展规律，造成了反 :h(r2?=7
复变动。1955年以前，由于没有设市标准，致使有的地区设市过多，将一些不够设市标 cq?&edjP
准的城镇也设立市，一定程度上超过了工农业生产发展的需要。从1949年到1954年全国 A7eF.V&
新设市94个，平均每年近20个，设市城市由建国前的69个， 增加到165个。这个速度大 S(&]?!
大快于当时的经济发展速度。为此1955年6 月国务院发布了《关于市镇建制的决定》， ,.Sd)JB'
首次对设置市镇建制的标准、设置市辖区的条件、划分郊区的范围等作出规定，要求各 j 1Ng [
省、自治区对现有的市镇进行审查，提出保留或撤销的意见。根据这个《规定》精神， CcDi65s
设市暂时放慢了速度，1955年全国一个市没有增设，且减少了一个。但1956年以后，特 .#BWu(EYV
别是人民公社化时期，设市步伐又大大加快，到1961年全国设市城市达208个。而且这几 Ho_ 2zx:8b
年当中有些市经历反复撤并废立的遭遇， 如1959年撤销了5个市，1960年又增设了20个 @xBw'
。这种情况的出现， 是与当时形势密切连在一起的。1958年以后，在“左”的思想指导 "i5Rh^
下，忽视客观经济规律，造成“大跃进”的高指标、浮夸风等错误，在这个环境影响下 @/DHfs4O
，人们对市的认识也头脑发热，把设市与工业化等同起来，因而导致设市过快，市郊区 reU*apZ/
划得过大，城镇数量增加过猛，超过了农业生产的负担能力。针对这些情况，1963年12 Q r n^T
月，中共中央、国务院发布了《关于调整市镇建制缩小城市郊区的指示》，认为城镇太 Y, ?- []
多对国民经济发展不利，提出撤销不够设市条件的市镇和缩小市的郊区，要求各地对市 Gv$}>YJ
镇进行审查，不符合条件者应撤销。各地按照这一指示精神对市镇进行了调整，设市城 R, J(]ew
市由1961年的208个减少到1965年的168个，减少40个。建制镇也有所减少，1961年全国 L<` p;?
建制镇有4429个，一直到1978年，全国建制镇只有2173个。从这次市镇建制调整一直到 n>5/y c"/q
1978年，市镇设置一直徘徊不前，建制镇不仅没有增加反而大量减少，建制市1965年以 |V>_l' /
后虽有缓慢增加，但直到1978年还没有达到1962年的数量，只有193个， 比1962年还少 :VB{@ED
1个，16年间为负增加。从这个过程可以看出，1978 年改革开放以前，市镇建制是曲折 EAE\'9T&g
发展的，反反复复地调整，根本原因是没有认识到市镇建制与经济发展客观规律的关系 HpQuro'Qh
，特别是工农业生产的关系，不能很好地与工农业生产发展水平相适应，而是忽快忽慢 "T?hIX/p _
，忽冷忽热，总是先热后冷，热过头后又冷过头，从而抑制阻碍了市镇建制的健康协调 AD=qB5:
发展。 VEtdp*ot 改革开放以后，我国市镇建制总体上是健康的，是适应了经济发展新形势，特别是 LKx<hl$O
工业化快速发展的要求。为保证市镇建制健康发展，改革开放以来曾先后四次修改过设 2/coa+Qkv]
市设镇标准，调整了设市模式，尽可能地提高设市设镇的科学化、规范化水平。从1978 4,yS7l
年到1998年20年间，设市城市由193个增加到668个，建制镇由2173个增加到19216个。 #$ Q2ijT0
总体上看，这个设市设镇速度是与经济发展速度相协调的，对经济发展起到了积极的促 =D@+ _7\?
进作用。但其间也出现过设市过热的问题，1993年、1994年设市均超过50个，显然超过 <%~`!n,t0
了经济发展的实际速度。所以，1997年开始国务院决定暂时冻结撤县设市工作，放慢设 )uJu.foE
市步伐，这对于保证设市工作的健康发展是有利的。 x_yQoae
总而言之，50年来市镇调整变更的曲折历史突出地表明，行政区划调整变更必须尊 SMMsXH
重经济发展的客观规律，必须与经济发展水平相协调相一致，既不能超前，也不能滞后 v"po }K
，超前或滞后都会给经济社会发展带来消极影响。 x?*)
五、行政区划管理要加强战略研究，提高调整和变更的科学化、法制化水 $}*bZ~
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行政区划是综合性行政体制，对地方政治稳定、经济发展和人民群众切身利益关系 h yPVt6Gkj
密切，影响重大，因而调整变动应慎之又慎，特别是要搞好战略研究，搞好预测，深刻 ."u -5r<O
分析到调整变动后带来的后果和可能引发的相关问题。特别要善于把握全国政治、经济 \@3B%RW0
和社会发展的大趋势，弄清形势发展趋势、客观条件变化对行政区划的影响，从而使行 AD** 4E
政区划的调整和变更具有预见性和一定时期的适应性，以保持行政区划的相对稳定。50 ]rpU3 3
年来行政区划调整和变动一些大的失误和反复，其中重要原因之一即在这方面没有把握 #2XX[d%
好，如乡的撤并存废，市镇建制的曲折发展，地区体制的变革，之后又出现不同程度的 p,)~w1|
失误，重要原因之一就是盲目和盲动作祟，没有很好地把握行政区划与经济社会发展的 Bc^%1
客观规律，没有完全明确行政区划改革和发展的根本目标。所以，国务院领导同志曾要 a___SYl 'K
求民政部对行政区划这个大问题要从战略上加以考虑，要抓好行政区划的战略研究。只 !b=jD;<
有深入搞好行政区划战略研究，才能提高行政区划管理的科学化水平，减少盲目性，减 =tS1|_
少失误。改革开放以来行政区划理论研究空前活跃，不仅知识界、理论界关注行政区划 "$lE~ d">
工作，特别是关于市镇建制问题，而且各级行政区划管理部门更是高度重视行政区划理 y,.X5#rnX*
论研究，行政区划管理干部努力朝着专业化专家型人才方向努力，行政区划的科学化管 x3`b5^
理水平上了一个新台阶，20年来的行政区划调整和变更较前30年失误要少得多，小得多 8 BHtN
。这一方面是得益于党的改革开放政策，整个国家步入健康发展轨道，另一方面也由于 /CE]7m,7~K
行政区划管理本身吸取了前30年的教训，加强了行政区划调整变更的战略研究和科学论 !bPsJbIo>
证，提高了管理的科学化水平。 +p:?blG
50年来行政区划经验还表明，要保证调整变更的健康进行，还必须依法行政。改革 ( F<VcB
开放前行政区划调整变更的某些失误原因之一就是法制不健全，如建国初期几年设市过 U:a-Wi+
热的重要原因之一就是没有明确的规范的设市标准，各地在申报设市、国务院在审批设 |9 Gng`)
市时都无据可依，随意性自然就比较大。改革开放以后设市设镇之所以能健康发展，重 `Wes!>Vh!
要原因之一也在于多次适时地修订执行了较完善的设市设镇的标准。其他各项行政区划 P$ a `8~w
的调整和变更，也由于国务院颁布执行了《关于行政区划管理的规定》，明确具体规定 hJkSk;^
了各种行政区划调整变更的法律程序，从而加强了全国行政区划的规范化法制化管理。 WeqE 9@V
近年来为进一步加强行政区划法制化管理，加快了行政区划立法步伐，已经或正在进行 R>r@I_
修订制定设市设区设镇及设县标准，制定行政区划管理条例。与此同时全面勘界工作进 udEJo~u
展顺利，5年基本完成勘界的目标是可以实现的， 这就为依法治理行政区域界线奠定了 !vaS fL*]
基础。为真正实现依法治界的目标，行政区域界线管理立法工作也正在抓紧进行。在依 gJ; *?Uq(
法治国和依法行政的原则指导下，行政区划管理的法制化建设进入了新的阶段，行政区 zK Y 9 'y
划管理法制体系框架已基本建立，各项具体法规正逐步完善。 c]eDTbXd
（本文作者：100721，北京市东城区北河沿大街147 号民政部区划地名司） &gP/<!#
