[宏观区划体系]省、地、縣三級是中國的歷史必然也是現實需要 [复制链接]

看到論壇裡很多網友都在熱議省縣直轄問題，社會上也有一些討論。我想說說個人觀點，可能不成熟，大家可以討論。

之所以說省、地、縣三級是必然的，也是目前不應該更改的，主要還是基於中國的基本國情，那就是——幅員遼闊、人口眾多；此外還有一個，就是在目前的政治體制下。可以說這三者缺一不可，只要少了其中一個，省縣直轄都是可以考慮的。

先從歷史上看。自打秦朝統一中原，實行中央集權制後，郡縣制就成了不二選擇。從秦朝到西漢早期，一直都實行著郡縣兩級制。公允地說，這應該是中國歷史上地方政治以及區劃上最清明有序的一段時期。但是隨著中國的政治經濟實力的增長，開始不斷開疆拓土、人口繁衍、中央集權，這些都在漢武帝時期達到了頂峰。

問題也就隨之而來。在中央集權的體制下，爲了能夠有效的控制地方，那麼新增的國土上，就要新建郡縣；爲了提高管理效率，在人口過於稠密的地區，就要析置郡縣。這樣慢慢地，全國郡數由秦朝的36個發展至100多個，而每個郡，則下轄少則7、8多則十餘個縣，全國一共1000多個縣。從地方上來看，一個郡守的職責是很合理的，但如果從中央來看，就是災難了。在科技沒有進步的前提下，中央不可能再像秦朝時，輕鬆處理區區36個地方的事務，工作量翻了幾倍；同時監察也成了問題，而這對於中央集權國家而言是大問題（民主國家有議會監督，有憲法控制，這方面問題不大；西方王國下，領主要對自己的領地負責，玩兒過頭了就交代了，所以自律性強。），唯獨中央集權，國土人民是皇家的，地方官不過是代為看管，搞壞了也不心疼，所以必然需要強力監督。如果還是36郡，那麼監察官員幾個月內就能跑完，但是面對一百多個郡時，一年到頭不著家都跑不過來。

唯一的解決途徑，只有增加新的行政級別。因此才有了後來的借用上古州名來劃分的十三刺史部。剛一開始只是個低級別的監察區，治所不定。但隨著中央的放權（不然累死）以及地方的實際需要（刺史不夠大起不到震懾郡守的目的），至東漢後州、郡、縣三級正式形成。從此，中國行政區劃兩千年來基本就是這個模式了，只不過不同時期一二兩級名稱會有變化（縣很穩定）。

中國歷史上不是沒有嘗試過改回兩級制，但是最後總是自覺不自覺地回到三級制上來。

第一次是隋朝。南北朝後期州郡析置過濫，統一後砍掉了郡，改為州縣二級。這樣過去沒幾十年，至唐代，隨著政治經濟軍事的復興，又出現了當年漢武帝所面臨的局面。於是唐太宗倚天下山川形便，劃分十道，作為監察區。唐明皇時又改為十五道。安史之亂后，由於種種原因，“道”終於正式成爲了高於州的實體第一級政區。

第二次是宋朝。鑒於節度使們壟斷了一道的軍、政、財大權，成爲了動亂的根源，宋朝又想回到府州~縣二級。但是當局部統一後，傳統問題又來了。這次一級政區又出現了，只不過改叫“路”了。另外一個區別就是把幾項大權分給不同的官員，而不是集於一身，以免尾大不掉。

元朝時爲了方便佔領統治，將起源於金朝的派出機構——“行省”實體化，超級政區終於橫空出世。雖然元朝行政區劃比較混亂，但也基本維持了省~路~州縣三級。明朝建立，在元朝的基礎上微調，清朝因循明舊，都是省~府~州縣三級。從宋朝滅亡的1279年算起，到現如今，省已經存在了730年，成爲了中國歷史上維繫時間最長的第一級政區！（第二應該是州吧）

第三次則是在中華民國到中華人民共和國前期。共和以後，民國北洋政府和國民政府都想搞省縣直轄，但是仍然無法全面徹底地實行，先後設置了“道”和“專區”，成爲了虛三級。而新中國因循民國舊制，憲法雖規定是省縣直轄，但又有“地區”、“自治州”、“盟”等二級政區，并最終實體化。

前面說過，由於受人口多、疆域大、中央集權制三個條件制約，三級制一直是必須的。因此很多人就希望通過拆分省，來達到拉扁層級的目的。但是這存著一些弊端，是目前國內政治體制所無法克服的。

首先，人為地割裂了區域，容易形成區域壁壘。可以說，從明末清初到現在，刨去直轄市和特別行政區，內陸省份基本無大變化，新增的省主要是爲了邊防的需要，在新征服的土地上建立的。三百年來，每個省的居民已經認同了本省，老鄉的概念深入人心。但同時中國人的地域觀念非常強，一旦草率打破，將使本已形成的區域認同破滅，加劇本已有的地方保護和地域歧視，並不利於國內的政治經濟統籌。例子很明顯，比如京津冀互相擠兌，重慶直轄後，重慶人唯恐別人說自己是四川人。

第二，有加大腐敗和資源浪費的極大可能性，同時省府所在地吸血能力加大了。省多了，省政府就多了。目前國內地方政府好大喜功、愛面子。一旦分省，新一輪的形象工程、蓋樓工程馬上就會啟動！其中貓膩不用細說了吧。此外，分省經濟帶動作用有限，但卻給了新省會吸血的能力。比如重慶直轄，就沒起到什麽帶動作用，只是利用更加豐厚的財政建設自己玩兒；再如合肥，省會遷移至此，本想帶動淮北發展，但是也是事與願違。

第三，從歷史以及橫向對比類似國家，很難保證中央不再加層級。中央集權制國家的中央政府，骨子裡是對地方政府不信任的。因為在現行政治體制下，地方很容易盤根錯節，從而危害整個兒國家利益。再加上中國政府辦事效率比較低，爲了制約地方，中央只能再加派出機構，最後演變成新的一級政區。對比與中國歷史略有類似的法國，也可以看到，先是將省劃小，實行省~市鎮二級，但後來爲了統籌經濟、民政，又不得不成立大區，其實這隻不過是回歸了原來的省而已。

第四，容易引發地方割據。聽起來像天方夜譚，雖然可能性極低，但是不得不防。從宋朝建路開始，在吸取了唐朝的地方割據的教訓後，就開始刻意打破山川形便原則。而元朝將這種精神發揚光大，最終塑造了現在各個省的範圍。雖然這個政策是被抨擊的，但相比漢唐末年軍閥借地利割據而言，確實是帶來了長時間的大一統。我也看過不少網友的改革方案，爲了求得地域平均，在新疆、西藏上動刀，使其割裂為比較完整的民族區域。這是極其危險的，前車之鑒就是蘇聯。當年有人建議把廣西省少數民族聚居區單獨建自治區，就被周總理否決，理由就是這等於是讓當地自成一體，很不利於民族團結。目前可以說除了西藏，全國其他省區都是以多民族雜居來互相牽制的。

說了這麼多，只是想說明，就目前大陸國情而言，三級制仍是必須的。但這並不就是說，目前大陸政區是合理的。地級市代管縣市弊病很大，作為一個地級市市長，其實本職工作是管好本市，但是又讓他代管縣，那麼他的工作重心肯定會偏心。因為上級考核，只要他將本市管好，就是成績，他是不會管代管縣市的死活的，甚至爲了本市發展，還會反噬代管縣市。這就是造成了諸如石家莊、武漢等城市，本市挺強，可代管縣卻慘不忍睹的現象的根本原因。解決之道，我想仍舊是恢復地區（當然，名字不能叫“地區”，我就硌應這個名字，府、州、郡，哪個不行，非叫地區。縣不是個地區嗎？！省不是個地區嗎？！）而他的職責和考核標準也很明確，那就是管理好整個兒地區。該地區的中心城市只是他的駐地，該市具體事務有市長操心，他只要一碗水端平就好。

大概意見就是這些，希望大家能夠就此多多討論！

以前是三级好点，因为科学还有人手什么的管理是有问题，一下子不会到位，但现在的社会这样发达了。一个国家管几十个省，一个省管五六十个县怎么就这样难呢?况且有些市和县都改区了，其实一个省也就管四五十个县级，是绝对可能的。

能把乡镇的“区划地位”取消，保留显示又何妨

一年成落，三年成市，五年成镇，十年成城，百年成会，千年成都
说得好！

楼主几年前想法和当时的我一样，看我签名便知，支持恢复＂地区＂，本人以为用＂郡＂作为这一层级名称最为妥当，地区实在是不伦不类（同样＂街道＂也是，易产生歧义），＂州＂因为现今地名有太多用之名称，如广州、苏州、杭州、兰州... 再加个州为区划层级甚是不妥，除非全国叫州的地名都改名才好，而＂府＂在现今文义下若做政区同名也是不妥了，呵呵。

還有一個，服務水平。府平均水平至少幾十年都不會達到現省會平均水平。所以該到現省會的終歸要到。

縣到府城的路費不會不高。

現行地級市已說明了，實地對絕大部分民衆無益。

Franc.She:天朝国铁、城铁不分，事实上没有公交化的城市铁路系统。只能说天朝因为铁道部独立于交通部，整个交通规划都是个渣渣。从天津去个蓟县也才每天早上6点多有一班车。
把那些绿皮硬座车留下来，搞个城铁系统，最大时速60公里，平均40公里，郊区、农村每个或每隔一个乡镇停一站，也要不 .. (2013-01-08 22:59) 

設想很好，但是肯定沒法這麼幹。重軌的綠皮車沒法用到城市輕軌上。要想實現，還得老老實實修輕軌。而這種惠民項目，只有兩種制度下才能較為高效地做到——真民主和開明君主專制。遺憾的是，大陸均不是。所以只能先改進制度，才能再提大規模修輕軌。

妖學不少。

方輿幸有境由、delta

天朝人往往一些概念分不清，如自治與行政、市場與政府、統治與服務、私權與公權，……

南天國士:要信市場。 (2013-01-09 17:29) 

说的就是不能市场化的公共服务。

要信市場。

南天國士:如此你的府縣一日圈無意義。 (2013-01-08 23:16)

怎么无意义？不是每天需要，就等于不需要了？广域自治体提供的是高级社会服务。这些社会服务一方面不是天天都需要打交道，另一方面也需要集中更多的社会资源才能解决。

Franc.She:这个费用会很高么？都是淘汰下来的东西回收利用。能要几个钱？
再说基本的服务在基础自治体，所有人每天都要跑府城么？ (2013-01-08 23:09) 

如此你的府縣一日圈無意義。

南天國士:等府縣交通費能被縣民進府城的工資消化再說。 (2013-01-08 23:04)

这个费用会很高么？都是淘汰下来的东西回收利用。能要几个钱？
再说基本的服务在基础自治体，所有人每天都要跑府城么？

等府縣交通費能被縣民進府城的工資消化再說。

delta:比較難。以天津府為例，做為國內第三大城市，天津市與塘沽區之間的輕軌至去年才全線貫通。塘沽的規模放在全國也都算中等城市了，做為天津重要的門戶和工業基地，要實現和市區的一小時通勤，都這麼費力。不是津塘沒想法，是沒財力。現在能做到靠公共交通緊密連接郊縣的，只有仗著 .. (2013-01-08 22:36)

天朝国铁、城铁不分，事实上没有公交化的城市铁路系统。只能说天朝因为铁道部独立于交通部，整个交通规划都是个渣渣。从天津去个蓟县也才每天早上6点多有一班车。
把那些绿皮硬座车留下来，搞个城铁系统，最大时速60公里，平均40公里，郊区、农村每个或每隔一个乡镇停一站，也要不了多少钱，而一小时通勤也就基本做到了。我就不信日本鬼子70年前在满洲国试图做过的事情，天朝如果真想干，现在在自己的国土上就办不到。那个轻轨9号线其实就是官老爷们烧钱的玩具。

Franc.She:1、自治体的规模是以其自身绝对规模而定。绝对规模决定物力和财力， 并由物力和财力决定自治权限。单一自治下，府为广域为宜。如果搞联邦制，自治权限更大，以明清分守道为广域自治体为宜。
2、法国的省，在18世纪末革命时期初定规模时的确是一日往返的范围。但是现在已经是21世纪 .. (2013-01-08 20:27)

比較難。以天津府為例，做為國內第三大城市，天津市與塘沽區之間的輕軌至去年才全線貫通。塘沽的規模放在全國也都算中等城市了，做為天津重要的門戶和工業基地，要實現和市區的一小時通勤，都這麼費力。不是津塘沒想法，是沒財力。現在能做到靠公共交通緊密連接郊縣的，只有仗著全國財政支持的京滬。
所以最好的方法，是讓縣域內老百姓能夠在縣城滿足基本需求，而不是費勁往府城跑。

人爲設限。

二十年內過半數的府城能解決縣民就業嗎？光路費就耗不起，看看香港天水圍。不要想行政區劃能解決經濟問題。

delta:
中國這種單一制國家，和法國有很強類比性。法國的省就是按照一天內往返來劃定的區域，

1、自治体的规模是以其自身绝对规模而定。绝对规模决定物力和财力， 并由物力和财力决定自治权限。单一自治下，府为广域为宜。如果搞联邦制，自治权限更大，以明清分守道为广域自治体为宜。
2、法国的省，在18世纪末革命时期初定规模时的确是一日往返的范围。但是现在已经是21世纪了，不是人力车和马车的时代了，汽车、城轨、高速公路等等都已经出现很多年了。一日交通圈的范围早就扩大了。方圆一百公里范围内，形成一个一小时交通圈，早就不是什么梦想了。

設府自治不等於廢止縣級行政，而是縣不實行自治而已，府透過派出機構對鄉鎮提供服務，鄉鎮透過廣域聯合組織與府聯絡並參與府政。

Franc.She:外地感妨碍形成共同的地方利益，增加地方自治的行政成本，在自治体制下是必然成为废除层级的理由的。另一方面，汉人的地域文化基本上也是以历史上的府域范围分布的。调整地级市辖境，符合人文地理分布，实行府级自治才是应该做的事情。
天朝的现实问题是，交通路网不发达，没有普 .. (2013-01-06 09:11) 

你的想法反而跟從下到上的自治相悖。如果完全是自治，資源會自動分配，那麼區域的中心——周邊若干縣所圍繞的大城市是會自動出現的。鄉鎮是比縣更親民，但物資豐富程度遠不如縣；縣內百姓一般需求，進縣城即可滿足（目前即如此，沒多少人會往府治跑）；更高的要求，去自然形成的區域中心或者是省會。何必還要像你說的，用人為的方法規定一個府治？
關內各省的主體區域至少已存在三百年以上，絕大多數老百姓對省籍頗為認同。反倒是府的變動很大，府治遷移頻繁，後者往往較難形成認同感。另外，多數地級治所本不比所轄縣強太多，你所說的集中資源，是改革開放後改成地級市，之後盤剝下屬縣所得來的，這正是集權的表現。
中國這種單一制國家，和法國有很強類比性。法國的省就是按照一天內往返來劃定的區域，以其國土面積、人口規模（相對值，不是絕對值），他的省基本可以看做中國的府。但運行百餘年後，中央政府（民選的）頗感負累，又在其上加大區。這正好和漢朝的州的實體化和唐朝的道的實體化極為類似。因此絕對不能排除民選中央政府爲了減少一級政區、提高行政效率而疊床架屋的可能，與其那樣，為何不基本維持現有省的規模，省內併縣，省縣直轄呢？

赤天亢帝:那首先就要裁撤小乡镇，取消片区。
现在县和乡镇之间还有片区一级。
而另有一些县，县和乡镇之间倒是无阻隔了，乡镇下面又有相当于以前小乡的集镇、办事处之类的东东。
....... (2013-01-08 00:20) 

十八省范围内，大部分地区农村人口10万人以下、郊区20万以下、市区50万以下的规模内，设立基础自治体，都是比较合适的。