玉山周報 2010/11/22
【作者／彭百顯】
五都改制後，中央與地方財政勢必更為艱困。面對台灣可能300 年都還不了的債務，政府若無法將「財政收入大餅做大」，反而「把債做大」的話，其影響與弊端將難以評估。
五都直轄市長大選刻正如火如荼進行。 值得關注的是，譜寫台灣地理精華區域、掌握重要交通位置與經濟資源的五都體制，在錢權匯聚下即將龍騰的政治歡欣，卻也無法掩蓋五都財政資源分配所暴露的政府長久財政赤字嚴重與債台高築的財政悲歌。
五都體制 加深財政惡化
從2011 年開始，全台60％的國民將成為直轄市民，但在國土計畫闕如、直轄市組織功能尚未明確下，由於政府員額大幅增加、辦公廳舍增建等一連串擴張與改制繁瑣行政作業，以及當前中央與地方財政赤字皆居高不下，且債台高築相當嚴重，五都體制勢必加重人民負擔，惡化財政危機。
五都掌控台灣6 成的財政規模，且由於直轄市在國家法定的規格比縣高一大截，因而，五都所掌控國家資源更將比以往大幅提高，相對中央已沒有財力去協助資源欠缺和經濟能力窘迫的縣市，經濟失衡與城鄉差距惡化更形擴大。台灣地方自治主要問題在地方財政普遍自有財源偏低、支出結構僵化與債務負擔沉重，凸顯五都改制本質就是財源分配問題。
人事擴增 面臨財政災難 行政院於2010 年6 月14 日再度修正《地方行政機關組織準則》，直轄市政府一級單位及所屬一級機關，人口未滿200萬人者，可增加至29 個單位；200 萬人以上者，可增加至32個，五都體制政府單位分別從24 個單位增加為29 至32 個，單位大幅擴增由此可見。而有關直轄市員額總數，新準則修正改為五級，以因應直轄市不同規模需求，但整體而言，五都改制後，員額依然呈現大幅擴張現象。
根據人事行政局2009 年「人事統計提要」資料，依《地方行政機關組織準則》計算之目前員額數與準則規定之員額上限比較，新北市員額上限13,860 人，可增加6,368 人，幾乎擴張一倍；大台中市員額上限9,000 人，可增加3,410 人；大台南市上限7,200人，可增加2,202 人；大高雄市上限11,700 人，可增加3,079 人。
同樣的版圖，不一樣的體制，就因五都改制，員額人數擴張超過15,000 人。升格縣市不僅員額擴增，且職等升級，這是升格獨享的政治權力躍升。
因應直轄市升格，從最上層市長、再到處長（局長、委員會主委）以至科長（組長、主任）、最基層的股長（課長）等各級主管，每人每月薪水增加4 萬到4,000 多元不等，各級主管所將增加預算動輒上億元。而民意代表待遇也大躍升，若比照台北市議員，研究費從76,065 元調升為116,720 元，助理費從2 人8 萬元，增加為6人24 萬元，每月為民服務費從9,000 元增加為2 萬元，出席費從1 年開會115 天「倍增」為230 天，雖然開會沒有增加收入卻倍增，出國考察費也增加。
估計新北市1 年人事費即須增加70 億元，雖然各直轄市員額不是1 年即足額擴增，但逐年擴編所須人事費、各項福利津貼及衍生的退休撫卹支出勢將成為未來沉重負擔。我們實在看不出來，何以升格直轄市，員額即直線上升的論理依據。五都改制、人事費擴增已成必然，而未來新上任首長為求施政績效與民眾福祉，不可能也不會以人事費來排擠其他施政預算，各項施政預算仍將擴編膨脹，而財源從何而來？除統籌分配稅款增加外，中央已為五都大開舉債方便之門，這才是台灣面臨的財政災難。
五都財源 政院修法增加
為配合部分縣（市）政府合併改制為直轄市，行政院院會於2009 年底通過財政部所擬《財政收支劃分法》修正草案，著重於擴大統籌分配稅稅源，以因應地方政府迫切之需求，修法本質方向正確，但其修法標準仍立基於縣市既有體制規模，其結果仍將使各縣市陷入財源分配不公的爭奪中。
五都改制已成既定事實，但財劃法尚未能及時完成修正，2010 年8 月13 日，行政院決定變更《中央統籌分配稅款分配辦法》，修正為直轄市61％、縣市24％、鄉鎮市9％。估算100 年度中央統籌分配稅款1,975 億元，其中分配直轄市1,193億元、縣（市）計489 億元、鄉（鎮、市）計176 億元。依此調整比例，各縣市可分配到的統籌分配稅款可望略有增加，但直轄市分配到的統籌款恐將減少，但財政部強調會從一般補助款或專案補助款補足。事實上，地方政府乾涸的水庫，即使中央挹注千億資金，一瞬間也被吸噬殆盡。由此可見，五都改制的行政區劃並非理想。
飲鴆止渴 提高公債上限五都擴增的財源需求，中央政府在無法提出更多財源因應下，竟祭出修正《公共債務法》擴張債限手段，其將為政府龐大債務雪上加霜。為因應五都改制員額擴張及建設所需財源擴增問題，行政院於2009 年底通過財政部所提公共債務法修正草案，其冠冕堂皇的理由是「提升地方政府籌措財源及自治之能力，及配合行政院推動之行政區劃變革政策」，但實際上卻是大開各級政府舉債方便之門，讓舉債控制總安全閥陷於崩潰。修法重點包括：（1）刪除政府全體舉債總上限，與GNP脫鉤，破壞穩定的規範基礎。（2）舉債存量由歲出來規範製造「道德危機」，債務管理的上限無異名存實亡，中央無法干涉監控，全體政府債務將陷於毫無基礎管控的災難中。
財政部振振有詞為行政區劃變革籌措財源，《公債法》修正勢在必行，但其卻以破壞財政穩健，讓子孫承受更多債務為代價，實在不負責任，而以「歲出」做為累計未償債務餘額上限計算標準，猶如放虎歸山，舉債擴張已無法避免。
財政危機 改革勇者何在 「有什麼樣的人民，造就什麼樣的政客與政府」，這是政治生態的寫照。探究台灣財政惡化根源，乃因地方民眾與民選行政首長都普遍存在短視現象。縣市首長的普遍心態是債多不愁，因為任職結束沒有人會清算其掌理財政能力；而一般民眾只在乎眼前福利，無人贊許首長為其節省多少公帑，更無人理會縣庫財政破產。部分地方政治人物甚至砲口一致，將所有責任歸咎於中央政府「集權集錢」，以掩飾其施政綁樁或濫肆揮霍的實相。而中央政府的減稅政策無往不利，開源成效不彰，當然註定台灣財政效能日益惡化。
檢視中央政府未償債務餘額，2009 年底未償債務餘額決算數為4 兆3,731 億元。審計部依2002 年度以來，每年編列還本預算最高金額650 億元推估，在不增加舉債、歲收不減少的前提下，光是1 年以上債務餘額約須62 年才能還清。事實上，審計部所提出的4 兆餘元僅僅是中央政府債務冰山一角，作者進一步以既有資料統計，包括中央政府未償債務餘額—普通基金等13 項政府未償債務及潛藏債務，台灣政府的總負債已高達21 兆2,983 億元，依審計部基準推估，300 年也還不完。
馬政府上台以來，雖已面對各級政府債台高築、國庫空虛的困境，但仍大力推動減稅與擴大支出的政策，對於如何開源節流的財政重整似乎是完全空白，成立賦改會亦未見解救國家財政惡化的藥方。而今因應五都改制的《財政收支劃分法》及《公共債務法》的修正偏重增加財源，而捨財政重整，各級政府對舉債成為必要之惡之奈何，國人亦皆木然。
政府債台高築，積弊沉痾，是長久以來政黨為獲得執政權，好大喜功而犧牲財政的政治共業，應該徹底思索地方特殊病態政治文化的改革與健康施政哲學。由歷史觀察，但我們懷疑誰有張居正的膽識與面對危機赴湯蹈火不惜粉身碎骨的勇氣？明中葉後，大明政府財政危機逐漸嚴重。當時，全國田賦輸京米400 萬石，而宗藩歲祿達853 萬石，「歲輸亦不足供祿米之半」。加上皇室奢侈，冗官冗食，嘉靖一朝每年財政虧空多者近400 萬兩。
隆慶元年，太倉（國庫）銀僅存135 萬兩，只夠3 個月的開支，明神宗上任時的財政危機由此可見。面對國匱民窮、社會動盪接任首輔的張居正以改革者的無畏精神，為了鞏固政權，緩和階級矛盾，振興國家財政，推行了以「一條鞭法」為核心的財政改革，對既得利益開刀，不惜得罪大官僚地主豪強貴族。歷經殫精竭慮的改革，終於出現了政令統一、國庫充盈的新氣象。萬曆新政展現驚人的經濟改革效果，明朝的財政赤字消失，國庫儲備的糧食多達1,300 多萬石，《史書》稱「太倉粟可支十年，冏寺積金至四百餘萬」，締造大明王朝最為富庶的幾十年。台灣有張居正嗎？誰能將台灣財政危機狠抽一鞭？
面對台灣可能300 年都還不了的債務，政府豈能再裝聾作啞？五都改制後，中央與地方財政勢必更為艱困，中央政府沒有能力將「財政收入大餅做大」，所能做的努力僅只於釋出統籌分配稅款將部分資源轉移地方，以及「把債做大」開放地方政府舉債上限。這是國家財政應急的短線操作，其影響弊端難以評估，絕非國家之福。
新聞來源：聯合新聞網(
http://mag.udn.com/mag/newsstand/storypage.jsp?f_MAIN_ID=76&f_SUB_ID=4729&f_ART_ID=283942)，查詢時間：10.12.5。
