[广东]从行政区划调整看佛山改革破局 [复制链接]

南方日报：从行政区划调整看佛山改革破局https://baijiahao.baidu.com/s?id=1712278890493937318&wfr=spider&for=pc
洋洋洒洒几千字，吹嘘什么合并镇街。东莞30多个镇
街，又怎么说？

「本文来源：南方日报」

从佛山看中山，这两座珠江西岸的制造城市，有许多相似，也有太多不同。

若论相似，这两座城市都曾在改革开放大潮中勇当闯将，挺起中国制造的脊梁；若论不同，今天的佛山和中山，积累的产业基础、各自的转型方向、未来的战略布局又有所不同，正在向着各自在粤港澳大湾区的不同定位发展。

2021年，中山实施新一轮行政区划调整，体现了中山重塑城市发展逻辑、发展空间的决心，也是中山打破传统镇街界线、开启全新统筹式发展的“一大步”。而在佛山，近20年来，通过镇街体制改革“三部曲”，佛山持续为镇街赋能，逐步构建起开放型经济新格局。

一座普通地级市，在城市发展上如何“破局”？读懂佛山曾经的故事，我们会对中山未来的征途更加清晰。

●南方日报记者 廖瀚

万亿佛山

从“平凡无奇”到改革“耀眼明星”

在中国改革开放历史中，佛山是一个极具关注度与话题性的区域。某种程度上，珠江西岸因为有佛山而耀眼。

2020年，面对市场环境错综复杂的挑战，佛山制造挺住了地区经济发展的脊梁，这座城市连续两年GDP破万亿，继续排在广东省第3、全国第17。

在各种城市排名中，佛山不动声色。《2020年中国城市综合经济竞争力排行榜》中，佛山排名第14；《2020年中国城市可持续竞争力排行榜》中，佛山排名第16；《中国城市人才吸引力排名：2021》中，佛山排名第14。我们可以用一个“稳”字，来概括“万亿”佛山的自信与底气。

然而，在华丽的头衔和不俗的排名之外，人们常常忘记佛山自身的“平凡无奇”：无临海区位优势、无自然资源、无特殊政策、行政等级序位不高等。诸多“先天不足”和改革的“耀眼明星”形成了鲜明对比。

“佛山面临的限制，某种程度上是绝大多数中国地方政府面临的限制，佛山的‘破局’折射出大多数‘寻求发展’的地方政府的诉求；而佛山的改革，则延续着历史的改革基因，契合着中国改革的脉络，回答着‘佛山问题’，也回应着‘中国问题’。”《破局：中国治理变革的地方样本》一书，对“不是特区，胜似特区”的佛山，作出了这样的论断。“从强劲的经济实力到包容浪漫的城市氛围，再到藏富于民的社会福祉，佛山的地方治理彰显出独特的气质。”

佛山，是一个当之无愧的中国治理变革地方样本。

今天，全国很少有城市能在镇域经济领域超越佛山，狮山镇、北滘镇等一批大镇不断刷新世人对“镇”的认知。在近日发布的《中国乡镇综合竞争力报告2020》中，佛山有9镇入围2020中国百强镇，虽然数量不及东莞，但排名第2的狮山镇、第10的大沥镇、第11的北滘镇，都具有强大的竞争力。

以顺德区北滘镇为例，该镇面积92平方公里，人口仅37万，既无天赋资源，也非咽喉地利，却孕育出了两家世界500强企业，本地上市（控股）企业14家，形成了自己庞大的上市公司“航母战斗群”。

佛山是如何做到的？我们尝试以镇街体制改革为脉络，探究佛山发展动力。

历史沿革

从“解开束缚”到“打破壁垒”

不是沿海港口城市，没有发展工业所需的天然港口；不是省会城市，不具中心城市地位；不是经济特区，没有特区政策；不是计划单列城市，较少得到国家资源……在这些“先天不足”的条件下，佛山仍在广东省内先行一步，在改革开放中成立首家“三来一补”企业，成为国内经济最先起飞的地区之一。此后，佛山发展民营经济，凭借“一镇一业，一村一品”的专业镇成为国内外著名的制造业大市。

中山与佛山曾并肩而行。改革开放后，“中山模式”与“顺德模式”“南海模式”和“东莞模式”被费孝通先生总括为“珠江模式”，与苏南模式、温州模式被经济学界合称为中国经济发展与工业化进程的三大成功模式。

但在此后岁月里，中山与佛山走上了不同模式的发展道路。中山在1988年与东莞一起升格为地级市，成为独特的市辖镇的“直筒子市”。少了区一级政府，各镇拥有了更大的自主权，通过事权、财权的下放，中山进入了专业镇经济蓬勃发展的黄金岁月。

而佛山在其发展中所经历的改革，则带来了更加深远的影响，为其日后打造构建开放型经济新格局、开放型区域创新系统打下了坚实的基础。

改革开放以来，佛山先后经历过两轮重要的行政区划调整。20世纪90年代初，为赋予一些经济强县更大的管理权限，国务院先后批准顺德、南海、三水、高明撤县设市（县级市），由佛山代管。

县域经济发展解开束缚，各县级市经济实力不断增强。但同时，佛山的市级统筹力相对减弱，中心城区逐渐无力组织规划各区域的整体发展，产生了土地失控、恶性竞争、重复建设等问题。

随着时间推移，政府越来越重视城市与区域之间的协调发展，力求打破行政区划壁垒，促进整体可持续发展，在这种背景下，行政区划调整成了许多地区谋求更大发展共同采用的手段。

优势重塑

以开放姿态打造“黄金平台”

2002年底，佛山市启动行政区划调整，撤销其代管的顺德、南海、高明、三水4个县级市，设立相应的市辖区，确立了“一市五区”的行政区划架构。

经此调整，“大佛山”呼之欲出，其市级统筹力大大增强，制造业迸发出新的活力，区域协调发展形势更加稳健。经过十余年的发展，2019年，佛山市GDP达到10751.02亿元，成为全国第17个、广东第3个经济总量超万亿的城市。

佛山用改革实践说明了一个道理：行政区划调整，必须适应经济社会发展。

尽管发展模式不尽相同，但同样以镇域经济见长的中山，也与佛山遇到了相似的发展问题。近年来，中山产业转型升级进入爬坡越坎的重要阶段，经济社会发展处于滚石上山的关键时期。为了走好这段上坡路，中山放开手脚实施了一轮行政区划调整，旨在打破传统镇域经济各自为政的内耗局面，开启全新的统筹融合协调发展局面。

火炬开发区与民众统筹融合发展，打造中山创新发展主引擎；翠亨新区与南朗统筹融合发展，打造中山参与粤港澳大湾区建设主阵地；小榄、东升合并成为新小榄镇，做大做强西部城市副中心。中山本轮行政区划调整所改变的，不仅仅是一镇一街的地理版图，而是镇街发展的根本诉求。

这一诉求，与中山谋划建设“3+4”重大平台的发展逻辑一脉相承：无论是“扩展空间”、还是“做强平台”，其目的都是为了造“碗”。

对此，中山市委第十四届九次全会有一个形象的比喻：要以重大平台建设为突破口，着力打造承接深圳“黄金资源”的“金饭碗”。包括火炬开发区、翠亨新区、新小榄镇在内的重点发展区域，被当做中山在大湾区时代承接新资源、谋求新动能、扩展新局面的载体和抓手。

他们是先行兵、前沿地，是中山围绕扩大开放的主线，重塑的开放窗口，是中山深度整合发展空间，加快调整产业结构，以更加开放的姿态承接大湾区资源辐射的“黄金平台”。

放权镇街

尊重实践，激活基层

在“一市五区”的行政区划架构确立之初，面对行政区划调整带来的发展契机，佛山就已经意识到，层级协调的困难也考验着执政者的智慧。对于“大佛山”来说，镇（街）划分过多过细，不仅不利于生产力空间布局和产业结构的调整，还会带来重复建设、资源浪费等问题。

为此，佛山各区积极推进“并镇、并村、并校、减人”的改革。通过调整镇（街）行政区划，三水在2003年由原来的11个镇（街）变成“1街4镇”；高明在2005年由原来的“3街6镇”变成“1街3镇”；南海在2005年由原来的17个镇（街）变成“2街6镇”；禅城经过2005年、2006年两次调整合并，变成“1镇3街”。行政区划的调整，使原有的“活力”和调整赋予的新“合力”得到充分发挥，促进了共同发展。

同样，今年中山小榄、东升两镇的合并，根本逻辑也在于生产力空间布局和产业结构的调整。然而，行政区划的调整只是佛山改革的一部分。在很长一段时间里，佛山镇街也面临着“人大衫小”“脚大鞋小”的资源制约，以及“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”的尴尬局面。

佛山进一步进行了镇街放权的探索。中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师肖滨认为，2000年后，佛山实际上经历了镇街体制改革“三部曲”。首先，佛山在2003年以行政区划调整为契机，合理界定了市、区、镇三级政府的管理职责和行政事务处理权限；接着，佛山在2010年启动区级大部制、镇（街）级“简政强镇”改革，横向理顺部与部之间的关系，纵向为镇街赋能。

近年来，佛山又进行了新一轮镇街体制改革，在很大程度上继承了“简政强镇”的改革思想，进一步厘清市、区、镇的权属关系，向镇街一级放权，为基层松绑。所谓“放权镇街”，用佛山人自己的话来说就是“尊重基层，尊重实践”。镇街的改革探索为全市提供了许多智慧成果。华南理工大学社会治理研究中心主任、教授文宏认为，佛山是一个出经验、出试点的地方，诸如顺德的大部制改革、南海的社区网格化治理，都是全国有名的改革。

改革，赋予镇街应对新挑战的信心与能力。从推动基层高质量发展与治理能力现代化的角度来看，佛山的镇街体制改革在全国具有相当典型的意义。对于刚刚迈出打破传统镇街界线第一步的中山来说，佛山通过深化乡镇体制改革，进一步激发镇街经济社会发展活力的各项举措，将是中山未来发展道路上时时可借鉴的宝贵经验财富。

■观察

破掣肘谋发展

中山要做好市镇统筹加减法

在佛山南海，狮山镇之“大”，已经超过了人们对于镇域经济的想象。

广东第一镇、连续四年GDP突破千亿大关、成为国家新型城镇化试点、五年四次位居全国千强镇第二名……“履历”优秀的狮山镇，正在以“大湾区产业高地、广佛西部枢纽、佛山科创新城”为发展定位，强势吸引广、深、港、澳等地乃至国内外筹谋布局大湾区的头部企业和优质资源，争当全国镇域高质量发展排头兵。

如何定义狮山镇的“大”？首先，是镇域面积与经济体量上的庞大——面积超330平方公里，GDP超千亿，两个数字勾勒出一个影响力巨大的狮山。

2013年，行政区划调整将原罗村街道及大沥5个社区调整至狮山管辖。在原本就强大的产业基础、与日俱增的经济体量下，行政区划调整为狮山带来了更大的产业发展空间和外来人口。南海区第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日零时，狮山常住人口95.53万人，总量稳居佛山第一。与2010年相比，狮山镇十年内常住人口增加了52.26万人。

其次，是事权上的加强。时间回溯至2009年11月9日，佛山市“简政强镇”事权改革试点工作正式在顺德区容桂街道和南海区狮山镇启动，依法赋予试点镇街在经济发展、市场监督、公共服务、社会管理、民生事业等经济社会方面的县级管理权限，实现提高效率、降低成本，建立服务型政府。历史资料显示，狮山镇被依法赋予部分县级管理权。南海职能部门将100多项各类权限授权或委托狮山镇行使。

以事权改革为支点，以行政区划调整为翘板，狮山镇注入了源源不断的发展能量。一组数据是：2016年狮山镇GDP为910亿元，2017年突破1000亿元，成为广东首个GDP超千亿元的经济强镇。此后，全镇GDP连续三年突破千亿大关。到了2020年，狮山镇全年实现地区生产总值1118.6亿元，其中，新基建、新材料、装备制造、汽车等行业成为中流砥柱。

近年来，狮山镇又在南海国土空间综合治理改革创新（下称“地改”）中积极探索，走出具有狮山特色的“地改”模式。截至2020年末，狮山镇已整理拆除1.12万亩土地，完成产业载体报建69万平方米。根据部署，狮山镇将在2021—2023年开展村级工业园升级改造大攻坚，3年需再拆除村级工业园20400亩，约占南海全区的1/3。

在中山，刚刚完成了镇街合并的新小榄有着和狮山镇相似的条件禀赋：新小榄镇已经成为了一个面积超147平方公里、常住人口超78万、经济体量超400亿元的中山第一强镇。去年，小榄镇在全市率先成立审批服务局，承接省赋事权325项，事权上也有了更大的发挥空间。未来，在产业发展和村级工业园升级改造上，小榄镇需要向狮山镇看齐，从大湾区视野出发，打造镇域高质量发展的小榄样本。

从全市层面来看，中山应当以本轮行政区划调整为起点，做好市镇统筹加减法，进一步打破发展掣肘，以改革激发经济社会发展的内生动力。

广东应该走的是虚县实镇的模式，镇规模越大，统筹的资源就越多，能量就越大
东莞人多，摊在每个镇上应该也和西岸差不多？况且东莞饼子大空地少，而且还需要不断的承接深圳的一些外溢资源，多一点应该也正常

况且全国范围内，都在积极撤并乡镇
虽然怀疑南方日报所有报道的真实性、合理性、可靠性
但是撤并乡镇确实是一个行政区划演进的方向
全国范围内，都是乡减少、街道增加、镇增加，而且镇数量将会长期占比最大

镇并着并着就并成区了，没毛病。

佛山将顺德三水撤市设区是失误的，中断了文化传承，发展也没有什么促进。
南海这种母县设区确实是值得肯定的，不过禅城南海的行政区域应做平衡调整。

珠三角的发展主要靠的是政策和投资，行政区划次之，早先放权，可以说是放任，主要表现在土地政策上，让其得以疯狂繁殖，但是现在问题逐渐暴露，低质量城建和产业尾大不掉。

佛山强在所属强县顺德、南海、高明三水等陆续改区，做强主城才是今后的重点

萧燕燕:全国第一大镇，2020年地均3.39亿/平方公里，全镇平原。
东莞市，2020年地均3.9亿/平方公里，况且在三山一水七分田之下做到的。
佛山底子是四县，中山底子是半县，东莞底子是一县，高下立判。
十分之一苏州面积的中山，没什么可丢人的。
作者想怼人，找错对象了。 (2021-10-02 00:02) 

东莞的耕地有佛山多？佛山的山地少？三十三个县区的东莞，搁这碰瓷呢？

不要搞什么行政级别，直接搞市辖就ok
无论是县城，大镇，小镇，乡村统统为地级市市辖
就像美国的city归州管理，日本的市町村归县管理，韩国的市郡等归道管理
大家事权，财权都一样，上面只是监管而已。
有本事的自己发展，没本事的靠市级统筹。

寻找上帝:不要搞什么行政级别，直接搞市辖就ok
无论是县城，大镇，小镇，乡村统统为地级市市辖
就像美国的city归州管理，日本的市町村归县管理，韩国的市郡等归道管理
大家事权，财权都一样，上面只是监管而已。
有本事的自己发展，没本事的靠市级统筹。 (2021-10-03 17:02) 

你想累死市政府？还是高看市级财政？

寻找上帝:不要搞什么行政级别，直接搞市辖就ok
无论是县城，大镇，小镇，乡村统统为地级市市辖
就像美国的city归州管理，日本的市町村归县管理，韩国的市郡等归道管理
大家事权，财权都一样，上面只是监管而已。
有本事的自己发展，没本事的靠市级统筹。 (2021-10-03 17:02) 

这个需要地方自治。有多大的财力搞多大的政府。中国目前的行政体制不行。

萧燕燕:全国第一大镇，2020年地均3.39亿/平方公里，全镇平原。
东莞市，2020年地均3.9亿/平方公里，况且在三山一水七分田之下做到的。
佛山底子是四县，中山底子是半县，东莞底子是一县，高下立判。
十分之一苏州面积的中山，没什么可丢人的。
作者想怼人，找错对象了。 (2021-10-02 00:02) 

感觉都是屁股的问题。
中山和苏州比就比面积，十分之一。
东莞和佛山比就不比面积了，比原来县的数量。

萧燕燕:全国第一大镇，2020年地均3.39亿/平方公里，全镇平原。
东莞市，2020年地均3.9亿/平方公里，况且在三山一水七分田之下做到的。
佛山底子是四县，中山底子是半县，东莞底子是一县，高下立判。
十分之一苏州面积的中山，没什么可丢人的。
作者想怼人，找错对象了。 (2021-10-02 00:02) 

这样理解的话，佛山底子也是“一个半县”。顺德禅城三水（大部分）都是从南海分出的。尤其是佛山经济支撑市辖区禅南顺，加起来2000面积不够，跟一个东莞、中山差不多。当然，禅南顺加三水高明就3800多平方米了，是比2000平方公里，1800多平方公里的中山大。
旧时南海县因为一件起义事件，很早就被划分。佛山的出现让南海失去的大部分土地又回归在一起。虽然中山分出了部分南沙、珠海，但也有1800平方公里，还是够一个县的规模了。

whq:广东应该走的是虚县实镇的模式，镇规模越大，统筹的资源就越多，能量就越大
东莞人多，摊在每个镇上应该也和西岸差不多？况且东莞饼子大空地少，而且还需要不断的承接深圳的一些外溢资源，多一点应该也正常 (2021-09-30 11:55) 

“镇规模越大，统筹的资源就越多，能量就越大”

既然资源多、能量大，为什么不能获得对等的行政级别和编制？既要镇干县的活，又不允许特大镇升级是吧？凭什么？

广东最应该增设县级行政区，特大镇就该升级为市辖区或者县级市。

顺德、南海各分为两到三个区就好，不需要特大镇升区

不说全国统一标准，广东省内统一呗。

一般的县城和地级市城区街道5-15万人，以8万人口左右为宜。
广深佛莞8-15万人，以10万人口左右为宜。

无论如何：副省级市的区要满足街镇平均8万人口以上。地级市区县街镇平均人口在5万人以上。
丘区4万人，山区3万人，不得随意拆分，鼓励合并。

按照以上标准回归主题佛山市，

1.首先要确定中央继续保留佛山地级市的设立。
2.按照境内各区规模和人口分布区域，因外来人口较多，按照100多万人1区的标准。三水、高明不用动。禅城、南海、顺德调整后增加一个乐从区（包括南海西部、顺德西北部几镇）。东莞才设6个区，佛山设立6个也够了。
3.6区确定后，就是要规整区内街镇设置。比如新的南海区，由狮山、大沥、里水三镇组成，人口200万人，按照街镇设立标准和实际人口分布，可设立15个街道，平均13万人，很合理。顺德区的大良容桂城区有100万人，设立7-10个街道也没有问题。20万人以上拆分就好了。

当年的广东四虎，东莞，中山，顺德，南海，前两个升地，后两个撤市设区；而江苏四虎，昆山，江阴，常熟，张家港，却继续维持县级市格局，这广东和江苏的两种不同做法孰优孰劣，让事实来检验吧！

悠游江东:当年的广东四虎，东莞，中山，顺德，南海，前两个升地，后两个撤市设区；而江苏四虎，昆山，江阴，常熟，张家港，却继续维持县级市格局，这广东和江苏的两种不同做法孰优孰劣，让事实来检验吧！ (2023-08-08 09:31) 

目前看肯定广东模式更成功，就是佛山内部没有理顺

悠游江东:当年的广东四虎，东莞，中山，顺德，南海，前两个升地，后两个撤市设区；而江苏四虎，昆山，江阴，常熟，张家港，却继续维持县级市格局，这广东和江苏的两种不同做法孰优孰劣，让事实来检验吧！ (2023-08-08 09:31) 

当年南海顺德改区，可是朝着广东第三大城市建设的目标去建设的，还特意调配省常委兼任佛山书记。怎知道一个广佛同城、做强广州中心城区的规划被提出，广州市社科院更直言提议佛山应该放弃广东第三大城市的定位。现在早就不提起广东第三大城市了。

浓情四射的芹:当年南海顺德改区，可是朝着广东第三大城市建设的目标去建设的，还特意调配省常委兼任佛山书记。怎知道一个广佛同城、做强广州中心城区的规划被提出，广州市社科院更直言提议佛山应该放弃广东第三大城市的定位。现在早就不提起广东第三大城市了。 (2023-08-18 22:23) 

广佛合并做珠三角绝对中心，是很不错的想法

在佛山是地级市的情况下，目前最重要的还是以各个区中心为基准，高标准城市化吧。我总觉得的珠三角这种野蛮城市化的模式不靠谱

至于狮山这个，我个人建议是南海区政府迁到狮山，然后禅城区扩大。采用大行政区本身没有什么问题，关键是如何配套管理。现在佛山每个镇下面都50几个社区，这管不过来的吧。所以狮山不如改为功能区，下面分街道，采用行政区的话，按原来的镇街，分为4个差不多，每个20多万人

重建没那么难的吧，就是找好一个基准点，然后思考好社区的模式，确定好居住用地和厂房之间的关系，然后建设安置小区安置好本地居民，多建出来的房子卖或者出租。村集体产业公司化，农村房屋城市化，管理模式从原来的农村变社区，其余的都没变，该干嘛还是干嘛。厂房都不用动的，企业也照常运营，不受多大影响的

youyuan:广佛合并做珠三角绝对中心，是很不错的想法 (2023-08-18 23:14)

广佛合并无非是做强广州而已，必然会导致佛山被彻底虹吸资源到广州中心。这对广州的不错，但对佛山乃至珠三角的西岸是不利的。特别是现在广州已经是1市4县组团的规模，经济实力却被一个县规模的深圳超越了，所以广州更需要寻找富裕的吸血对象。这就是为何网上时常“广佛合并”的言论——在怂恿大家支持这点。

所以很多年前广东省就声明佛山、广州是不会合并的，两会人员也直言合并是无稽之谈。

youyuan:在佛山是地级市的情况下，目前最重要的还是以各个区中心为基准，高标准城市化吧。我总觉得的珠三角这种野蛮城市化的模式不靠谱
至于狮山这个，我个人建议是南海区政府迁到狮山，然后禅城区扩大。采用大行政区本身没有什么问题，关键是如何配套管理。现在佛山每个镇下面都50几个社 .. (2023-08-18 23:16) 

南海还是不该搬到狮山，留在桂城为好。

现在南海东片区人口密集、高度发展。南海搬到狮山，会导致南海难以统筹更急切需要发展的东片区。一旦以后发生区划调整，因为东片区没有区府坐镇，甚至是南海会失去东片区。

其实与南海相似的番禺就是个很反面的案例。过去番禺迁离广州城很远的地方，导致现在番禺只能管辖广州市中心的外围。在名气上也降低不少，被说成"番禺区是盗用了番禺之名"。

但南海，一直扼守着佛山中心东、北、西片，在很多项目落定中也时常有南海的份额。

其实佛山不是必须要做大禅城的。近年禅城两会报告也坦然“自身不行”，凝聚力不足。佛山做大南海、顺德也是很好的选择。