[美国]美国的州与市之间的管理幅度问题 [复制链接]

美国有城市建制近20，000个，每个州有近400个，如此大的管理幅度是如何解决的呢？
请教方家！

二楼仁兄，按照一般的表述，美国的州之下，县、市之间没有隶属关系，在法律地位上是平等的，如此，县就不是州与市之间的管理层次。有少部分的大都市区有联合政府性质的机构，我是想有没有一种法定的层次存在于州与市之间。感谢！

偶发话了。县是很久很久以前对州的土地的划分，然后在这片土地上建立起来的地方政府，现在实行广泛的自治。而市是一个集镇发展起来后，根据当地人的意愿而成立的城市政府，城市可以建立在一个县内或横跨几个县，城市土地的范围看城市自治的需要。因为西方人，尤其是美国人有强烈的自治理念，所以不太会发生一个市地域广阔到包含几个市镇村的地步。一个镇村再小，人家也宁可选择自治。
市和县的自治范围并不是一定的，而是基于法律的确定。打个比方，就好比中国可以参加不同的国际组织，不同的国际组织并不是相互隶属关系，虽然它们可能有相同的成员国。

4楼QQme：我的问题是，在美国州与市、镇之间是否有另外的法定管理层次。
美国的政府结构为：1个联邦，50个州，3043个县，19296个市，16666个镇，1个首都特区。市、县、镇是平等的法律主体，相互之间没有隶属关系。州与市、县、镇之间是单一制关系，那么州如何能够管理如此至多的行政单位?在它们中间是否有一个协调的层级呢？

你的问题就提的不对，州是联邦主体，县是地方政府，市镇是自治单位。县和市镇都具有独立的法人资格，但也不是一回事。州和市镇、县和市镇都没有上下级的隶属关系。在美国大多数州，市镇都是建立在县的土地上，但在自治权限内不受县的管辖。县是对州的进一步划分，基本上州内的一寸土地都被划分到下位的县内（特殊情况见相关贴），县是建立领地时（在州未成立前就已经划定，那个时候有的县可能只是个空壳），而市镇的设立依当地人自治的意愿，变化非常大。而且有大量土地并没有被市镇所覆盖。美国的县自建立至今少有变化，而市镇随着城市化的进程在不断变化中。

或许提问的方式有问题，或许是个假问题，但是你的意见还是没有解决的彻底，再考虑，再交流。

其实，还有很多问题我也没有弄明白。美国是联邦制国家又奉行地方自治，各地体制的差异还是很大的。大体概括而讲究是上面的。但是还有很多州并不如此。此外，过于乡（township）、borough等建制，市以下建制，市县之间的各种组合等种种问题，我也盼望有高人来解答：）

共勉

作者为何要从乡镇开始考察政治制度——乡镇存在于所有国家——实现和保持乡镇
自由的困难——实现和保持乡镇自由的重要性——作者为何要选择新英格兰的乡镇组织
作为考察的主要对象我先考察乡镇，并非出于随意的决定。
乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体。
因此，所有的国家，不管其惯例和法律如何，都有乡镇组织的存在。建立君主政体
和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手。尽管乡镇自有人以来就已存
在，但乡镇的自由却不常见，而且即使存在，也很薄弱无力。一个国家经常可以举行大
的政治集会，因为它一般拥有文化水平发达到可以在一定程度上处理公务的一定数量的
人民；而乡镇则是由一些大老粗组成的，他们通常都不理解立法工作的意义。实现乡镇
独立的困难不但没有减少，反而随着民族的开化、人民文化水平的提高而增加了。一个
文明程度很高的社会，最多只能容忍乡镇自由的试验；它反对乡镇的那套离经叛道的作
法，在没有等到试验做完，就认为没有成功的希望了。
在各种自由中最难实现的乡镇自由，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持
的乡镇组织，绝对斗不过庞然大物的中央政府。为了进行有效的防御，乡镇组织必须全
力发展自己，使乡镇自由为全国人民的思想和习惯所接受。因此，只要乡镇自由还未成
为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。
因此，也可以说乡镇自由并非来自人力。也就是说，人力难于创造它，可以说它是
自己生成的。它是在半野蛮的社会中悄悄地自己发展起来的。使它日益巩固的，是法律
和民情的不断作用，是环境，尤其是时间。在欧洲大陆的所有国家中，可以说知道乡镇
自由的国家连一个也没有。
然而，乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡
镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织
的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、
暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早
会重新冒出于表面。
为了使读者清楚地了解美国的乡镇和县的政治机构据以建立的一般原则，我认为最
好是以一个州为例，先详细考察这个州的过去，然后再一瞥其余的州。
我选了新英格兰的一个州。
在联邦的各州，乡镇和县并不是按照同一方式建立的。但也不难看出，在整个联邦，
乡镇和县的建制，却差不多完全基于同样的原则。
但我认为，这些原则在新英格兰要比在其他地方推行得更广和成果更大。因此，可
以说它们在新英格兰表现得最为突出，而且也最易于别人观察。
新英格兰的乡镇组织是一个完整而有秩序的整体，建立得最早。它由于得到民情的
支持，使它变得更强而有力。它对全社会起着异常巨大的影响。
由于这一切原因，它赢得了我们的注意。

乡镇的规模

新英格兰的乡镇介于法国的区和乡之间，其人口一般为两三千人。因此，乡镇的面
积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民人数也足以使
居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。

新英格兰的乡镇政权

同其他地方一样，人民是乡镇一切权力的源泉，乡镇自己处理主要事务——并无乡
镇议会——乡镇的大权主要掌握在行政委员（selectmen）之手——行政委员如何工作—
—乡镇居民大会（Town meeting）——乡镇官员的名称列举——义务官职和有酬官职

象在其他行政区一样，乡镇公权的源泉是人民，但其他任何行政区的权力的行使都
没有这里来得直接。在美国，人民是各级政府必须竭力讨好的主人。
在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。不这样办不行，因为无法直接
参与。但在乡镇一级，由于立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，所以没有
采用代议制。没有乡镇议会。在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们，其
工作程序之简便，远非州的法律执行可比。
这种制度既与我们的想法不同，又与我们的习惯相悖，因而必须提出一些例证，以
使人们能够完全理解。
我们在下面将要提到，乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。但是，大部分
行政权掌握在几个每年一选的名为“行政委员”的手里。
州的法律对行政委员规定了一定的职责。他们可以不必经过本乡镇人民的认可来执
行这些职务。但如玩忽职守，则只能由他们个人负责。例如，州的法律责成他们报送本
乡镇的选民名单。如他们不报，就犯有渎职罪。但是，对于交付乡镇政权处理的一切事
务，行政委员是人民意志的执行者，犹如我们法国的市镇长是市镇议会的决议的执行者
一样。通常，他们处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过的原
则办事。但是，他们如想对既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，那就必须请
示他们的权力的给与者。比如说，打算创办一所学校。这时，几位行政委员就要找一个
日子，在事先指定的场所召集全体选民开会。会上，他们提出自己的要求，向大家说明
满足此项要求的办法，需要多少款项，拟建于何处。大会就这一切问题进行讨论之后，
便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。
只有行政委员有权召开乡镇居民大会，但他人也可以要求他们召开。如果有十名选
民想提出一项新的计划并要求乡镇支持，他们就可以请求行政委员召开乡镇居民大会。
这时，行政委员必须答应他们的要求，并且有权主持会议。
这种政治风范和社会习惯，无疑比我们法国的好得多。在此，我既不想对它们进行
评论，又不想说明它们之所以产生和发展的内在原因。我只是把它们说出来而已。
行政委员在每年4月或5月改选。同时，乡镇居民大会还选出担任乡镇的某些重要行
政职务的其他一些官员。其中有：数名财产估价员，负责估价居民的财产；数名收税员，
负责按估价的财产收税；一名治安员，负责维持治安、巡逻街道和执行法律；一名乡镇
文书，负责记录会议的审议事项和管理户籍；一名司库，负责管理乡镇的财务。除了这
些官员之外，还有：一名济贫工作视察员，他的任务艰巨，负责执行济贫法；几名校董，
负责管理国民教育；几名道路管理员，负责大小道路的一切管理工作。以上就是乡镇管
理方面的主要官员的名单。但是，职务的划分还不止于此。在乡镇的官员中，还有几名
负责管理宗教事务费的教区管理员，以及各种工作的视察员：其中有的负责组织公民救
火，有的组织人力看青护秋，有的协助公民解决修建庭院时可能遇到的困难，有的负责
测量森林，有的负责检查度量衡器具。
一个乡镇共有十九名主要官员。每个居民都必须承担这些不同的职务，违者罚款。
但是，这些职务大部分都是付酬的，为的是使贫穷的公民能够付出时间而不受损失。还
应当指出，美国的制度没有为官员规定固定的薪金。一般说来，每项公务的任命单上都
写有单位工作量的报酬，按官员完成的工作量多寡计酬。

乡镇的生活

人人都是本身利益的最好裁判者——人民主权原则的必然结果——这个学说在美国
乡镇的应用——新英格兰的乡镇在只与本身利益有关的一切事务上享有主权，在其他事
务上服从于州——乡镇对州的义务——在法国是政府把官员借给村镇，在美国是乡镇把
官员借给政府

我在前面说过，人民主权原则支配着英裔美国人的整个政治制度。本书的每一页，
都会使读者看到这个理论的某些新的应用。
在推行人民主权原则的国家，每一个人都有一份同等的权力，平等地参与国家的管
理。
因此，每一个人的文化程度、道德修养和能力，也被认为是与其他任何同胞相等的。
那么，他们为什么要服从社会呢？而这种服从的自然界限又是什么呢？
个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己
的能力不如别人。个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没
有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
因此，在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须服从；而在仅与他本身
有关的一切事务上，他却是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责。因
此产生了如下的名言：个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。
除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行
动。
这个学说，在美国是被普遍承认的。我准备以后再考察它对日常生活行为发生的影
响，而现在只谈它对乡镇发生的影响。
从对中央政府的关系来说，整个乡镇亦如其他行政区一样，也象是一个个人来行使
自己的权利。我方才叙述的原理，也适用于乡镇和其他行政区。
因此，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少承认乡镇的这
种独立。而在新英格兰的各州，环境则特别有利于这一学说的发展。
在联邦的这一部分，政治生活始于乡镇。我们甚至可以说，每个乡镇最初都是一个
独立国。后来，当几位英国国王相继要求行使他们的主权的时候，也只是限于州一级的
权力。
他们让乡镇保持了原状。现在，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初决非如此或
几乎不是如此。它们并没有由别处取得权力；相反，它们好象把自己的一部分独立让给
了州。这是一个重大的差别，读者务必记住。
乡镇一般只在我称之为公益的利益上，即在各乡镇共享的利益上服从于州。
乡镇在只与其本身有关的一切事务上仍然是独立的，而且我认为新英格兰的居民没
有一个人会承认州有权干预纯属于乡镇的利益。
因此，在新英格兰的乡镇，买卖东西，打官司，或增减预算，州当局从来不加干涉，
而且它也不曾这样想过。
对于全州性的公共义务，它们非尽不可。比如，州需要钱，乡镇就没有同意或拒付
的自由；州想修建一条道路，乡镇不能不让道路从其境内通过；州制定一项公安条例，
乡镇必须予以执行；州想在全州范围内实行统一的教育制度，乡镇就得设立法律规定的
学校。当我们以后叙述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是如何和通过什
么途径迫使乡镇服从的。在这里，我只想指出有这种义务存在。这种义务是必须尽的，
但州政府在规定它的时候只是指示一个原则；而在执行的时候，乡镇一般又恢复了它的
一切个体独立权。比如，赋税是由州议会表决的，但计征税款的却是乡镇；设立学校是
上级的命令，但花钱办学和管理学校的却是乡镇。
在法国，是国家的税务人员去收村镇的税；而在美国，则是乡镇的税务人员去收州
的税。
也就是说，在我们法国，是中央政府把它的官员借给了村镇；而在美国，则是乡镇
把它的官员借给了州政府。只是这个事实，就足以表明两个社会的差别是如何之大了。

新英格兰的县

新英格兰的县与法国的县类似——县的建制纯系出于行政考虑——没有代议制的任
何因素——由非选举的官员治理

美国的县同法国的县有许多类似之处。无论是美国的县，还是法国的县，都是随意
划定的。县虽然是个整体，但在其所包括的各个部分之间既没有必然的联系，又没有共
同的依恋感情、传统和生活。县的建制纯系出于行政考虑。
乡镇的面积不大，无法建立成套的司法体系。因此，县就成了司法体系的第一中心。
每县都有一个法院、一名司法官和一座关押犯人的监狱。有些设施是一个县的所有乡镇
差不多都感到需要的，所以建立县级机关来统理各乡镇的同类事务也是自然的。在马萨
诸塞州，这个机关的大权掌握在人数不多的几个官员之手，他们是州长根据州长咨议会
的提议任命的。
县的行政官员只有有限的和非正规的权力，而且只能在为数极少的预定的事项中行
使。日常的事务，一般均由州和乡镇办理。县的行政官员只编制本县的预算，然后变立
法机关通过。县里没有直接或间接代表本县的议会。
因此，严格说来，县里并没有政治生活。
美国大部分州的宪法，都有一种双重倾向：一方面让立法者分散行政权，另一方面
又让立法者集中立法权。新英格兰的乡镇，本身有其不可破坏的生活原则，但又需要把
乡镇的生活虚构于县的活动之中。结果，谁也没有感到乡镇在县里发生作用。在州内，
能够代表全体乡镇的只有一个机构，那就是做为全州权力中心的州政府。除了乡镇活动
和全州活动以外，可以说只有个人活动。

新英格兰的行政

在美国感不到有行政——为什么——欧洲人认为自由要靠在公权方面剥夺某些人的
权利来建立，而美国人认为要靠分散某些人的权利来建立——几乎所有的行政工作可以
说都划归乡镇，由乡镇官员分掌——无论是在乡镇或是在它的上级，均见不到行政等级
森严的痕迹——为什么如此——但是，州又是怎样一律成为行政单位的——谁授权使乡
镇和县的行政服从法律——司法权之进入行政部门——选举原则扩展到一切官职的后果
——新英格兰的治安法官——由谁任命——县的管理——乡镇行政的监督——
地方法院——其办案方式——谁把案件提交法院审理——
侦讯权和起诉权象其他一切行政职务一样被多人分掌——
以分得罚款的办法鼓励检举。

使旅游美国的欧洲人最吃惊的，是这里没有我们通常所说的政府或衙门。美国有成
文法，而且人们每天都在执行它。
一切都在你的周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。操纵社会机器的那只手
是隐而不见的。
但是，正如人们为了表达自己思想而需要依靠一定的语法结构一样，一切社会为了
求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种
权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。
一个国家，一般用两种方法来削弱权威的力量。
第一是剥夺当局在某些情况下的自卫权利或自卫能力，以便从根本上减弱当局的权
力。用这种方法削弱权威，通常是欧洲建立自由的办法。
第二是缩小权威的影响：不去剥夺当局的某些权力或不去使当局的权力瘫痪，而是
把社会权力分给许多人掌握，增设官职，使每一官职只有履行职务时所必要的权限。有
些国家在用这种方法分散当局的权力时可能导致无政府状态，但这种作法本身却不是无
政府主义的。不错，用这种方法分散权威之后，权威的作用便减少了不可抗拒性和危险
性，但权威本身并没有被破坏。
推动美国革命的，是对自由的发自内心的热爱，而不是对独立的盲目的和没有限制
的渴求。这个革命没有受到造反激情的支持，相反，它是在爱好秩序和法治的口号下进
行的。
因此，不要以为在美国这个自由国家人们可以有权为所欲为。相反，这里加于人们
的社会义务要比其他地方多得多，人们从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权
限，而只是把权限的行使分给许多人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远
秩序井然而又保持自由。
世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那
样分掌在如此众多的人们之手。
美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的。它在行使时所以不为人
察觉，其原因就在于此。行政权虽然存在，但不知道它的代表在何处。
我在前面已经说过，新英格兰的乡镇是独立的，不受任何上级机关的监护。因此，
它们是自行处理本乡镇的事务的。
乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律。
除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，
是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，
公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则。
最后，乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的
但又无法预见的一些紧急事项。
根据以上所述可知，在马萨诸塞州，行政权几乎全为乡镇所掌握，但却分散在许多
人之手。
在法国的乡镇，严格说来只有一个行政官员，那就是乡长或镇长。
而在新英格兰，我们却看到至少有十九种官员。
一般说来，这十九种官员彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定
了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。
见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第193页：1785年6月7日法令。
如果把视线移到乡镇的上级，也很难看到行政等级的痕迹。有时，县的官员也修改
乡镇或其行政委员做出的决定，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动，
前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。
乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报
告他们的处理结果。但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法
律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的
行为和谴责他们的错误。
因此，并不存在行政权的半径所辐辏的圆心。
那么，怎样按照一个大致统一的计划去指导社会呢？又怎么能使县及其行政官员和
乡镇及其官员服从呢？
在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国广阔。立法者几乎管到了行政当局
的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；
上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。
因此，只要一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行
动。但还有一个问题，那就是如何能够迫使下属单位及其官员遵从法律。
大致可以说，社会只拥有两种迫使官员遵从法律的办法：
可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权
力；
或者，可以责成法院惩治违法的官员。
这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。
指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全
部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又
不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，
当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。在这种
条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中
于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。
因此，通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措
施。
这种情形不是马上就可看得出来的。统治者们把实行选举制度视为第一次让步，把
允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在
他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的
官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，
因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权
和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员
服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。
因此，司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前
进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。
多少世纪以来，人们一向认为司法习惯没有很好地培养公民去行使行政权。
美国人从他们的祖辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆实行的制度完全不同的制度。
我指的是设置治安法官。
治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏
不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。他只负责维持社会
治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，
可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大
武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政
管理。
美国人采用了英国的治安法官制度，但却革除了使它在母国出名的那种贵族性质。
马萨诸塞的州长，为本州的各县任命一定数量的任期七年的治安法官。
另外，他又从每县的治安法官中指定三个人，由他们组成地方法院。
个别的治安法官亦参加一般行政工作。有时，他们也被委以一定的行政职务，协同
民选的官员工作；有时，组成临时法庭，接受行政官员对拒不履行义务的公民的控诉或
公民对行政官员的违法行为的检举。但是，地方法院才是治安法官执行其主要职务的场
所。
地方法院每年在县城开庭两次。在马萨诸塞州，这个法院有权迫使大多数民选的官
员服从。
应当指出，在马萨诸塞州，地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭。
我们已经说过，县只是一个行政区划。地方法院主管的工作，只是为数不多的与大
部分乡镇或全体乡镇有关的，因而不能由任何一个乡镇单独处理的工作。
在涉及全县性的工作时，地方法院的工作纯属行政性的。
地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工
作，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎
总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。
在这方面遇到的第一个困难，是如何使乡镇这个几乎是独立的政权的实体服从州的
一般法律。
我们已经说过，乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以
不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款。
罚款按法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在
美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这
样，行政当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。
这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。一般说来，要求于乡镇的事情，都是
清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节。
但是，不仅在使乡镇服从时，而且在使乡镇官员服从时，都会遇到困难。
一个公职人员可能做出的应受斥责的行为，可以归纳下列几种：
他在履行法定的义务时不热心和不卖力气；
他可能没有履行法定的义务；
最后，他可能做出法律禁止的事情。
法院只追究官员的后两种失职行为，但要以确凿可查的事实作为审理的依据。
乡镇的行政委员在乡镇进行选举的时候，也会忽略法律规定的手续。这时，他可能
被罚款。
但是，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心和不卖力时，完全
不受法律处分。
虽然地方法院被授予行政权，但在这时它也无力迫使这些官员完全服从。只有害怕
免职的心理可能阻止这样的轻微犯罪，但地方法院没有使乡镇政权害怕的手段，它不能
罢免非它任命的官员。
而且，为了查处玩忽职守和消极混泡的官员，还必须对下属的官员进行经常监督。
但是，地方法院每年只开庭两次，不负监督的责任，只审理被检举的应予斥责的违法事
件。
只有断然罢免公职人员的措施，才是迫使他们切实而积极地服从的唯一保证，而用
一般的司法措施是无法办到的。
在法国，我们从行政等级制度中看到了这种保证；而在美国，则可从选举制度中找
到。
现在，我对前面所说的做如下的简要总结：
新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪时，普通法院可以随时传讯他们；
他们犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭有权处分他们，而如果情节严重或事关
紧要，则法官应做出其作为一个法官应做的处理。
最后，在同一公职人员犯了难以断定的罪行之一，而上述的法庭又无法确定其是否
有罪时，可在当年交由一个不准上诉的法庭去审理。这个法庭可以立即剥夺他的权力，
收回他的任命书而罢他的官。
这个制度本身确有很大好处，但执行起来也有实际困难，这一点也是必须指出的。
我已经说过，他们称为地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只在受理
案件之后，才能有这种权限。这个制度的弱点也正在于此。
新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官RI ，而且我们也应当看到，只设置一
名检察官对他们也有难处。如果只在县城设置一名检察官，而在乡镇没有他的助理，他
能比地方法院的成员更熟悉全县的情况吗？而如果在每个乡镇都为他设置助理，那又会
把行政和司法大权都集中于他一人之手。而且，法律是习惯的产物，英国的立法也从来
没有类似的规定。
因此，象分设其他一切行政职务一样，美国人也把侦讯权与起诉权分开。
大陪审团的成员必须依法将本县可能发生的各类犯罪行为通知给他们所服务的法院。
一些重大的渎职罪，由相应的高级检察机关起诉。对违法者的处分，经常是由财务官员
执行，即负责收纳被处的罚款。因此，乡镇司库查出违法事件时，大部分可由他自己直
接起诉。
但是，美国的立法特别重视个人的权益。这也是我们在研究美国的法律时经常见到
的主要原则。
美国的立法者认为，不能过于相信人的忠诚，但他们断定人是有理智的。因此，为
了法律的顺利执行，他们总是重视私人权益。
但也不难想见，如果所定的法律条款无论对全社会如何有利，而个人却得不到任何
实惠，那谁也不愿意去做原告。因此，通过一种默契，就不去动用法律了。
美国人的制度使他们走上了这样的极端。在这种情况下，美国人便不得不鼓励检举，
使检举人根据某些条件分得一部分罚款。
这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。
当然，县的行政官员之上的官员就没有行政权，而只有统治权了。

美国行政概况

联邦各州之间在行政制度上的差别——越往南方，乡镇当局的活动越不积极和越不
充分——官员的权力越大，选民的权力越小——行政权由乡镇移向县——纽约州、俄亥
俄州、宾夕法尼亚州——可应用于全联邦的一些行政原则——公职人员的选举及职位的
终身性——没有等级制度——司法手段被用于行政

我在前面已经说过，在详细考察新英格兰的乡镇和县的组织以后，便概述联邦的其
余部分。
每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。
越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的
影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范
围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不
强。
这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州便已十分明显，但当你尚未到过西
北地区以前，还不会对这种差别感到吃惊。建立西北诸州的移民，大部分来自新英格兰，
他们把故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的极其相似。
我们已经说过，在马萨诸塞，公共行政的大权掌握在乡镇手里。乡镇是人们的利益
和依恋的集合中心。但越往南方诸州走去，乡镇便不再是这样的中心了。在这些州里，
教育还不太普及，所以培养出来的人才不多，胜任行政工作的人较少。因此，离开新英
格兰越远，行政工作几乎全部移到县里。县变成了主要行政中心，形成为介于州政府和
普通公民之间的权力机关。
我曾说过，在马萨诸塞，县的事务由地方法院主理。地方法院由数名官员组成，但
须经州长及其咨议会任命。县不设议会，它的预算由州立法机关投票表决。
而在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定数
量的代表，这些代表的会议便是县的具有代议制性质的议会。
县的议会在一定范围内有权向居民征税，在这一点上它象真正的立法机关。同时，
它又行使县的行政权，领导乡镇的大部分行政工作，把乡镇的权力限制在比马萨诸塞乡
镇的权力小得多的范围之内。
这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方
法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。
我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原
则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。
法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。
乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县
的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，
都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只
是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。
这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由
自己人当中选择这些掌权的官员。
行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制
度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。
既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，
所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代
表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。
不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个
法官之手。
英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。虽然各州均有这种制度，但
并非总是用于同一目的。
各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作：有时亲自办理行政工作，有时审理行
政犯罪行为。但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。
由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等
级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政
制度的主要特点。
在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。
在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制。有
时，州政府的官员也可以成立一种审理上诉案件的上诉法院。在纽约州，用司法处分作
为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里。
在其他某些州，也刚刚出现这种倾向。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，
是美国公共行政的突出特点。

town跟township以及village的差别，还是不清楚。乡镇是否是县的划分，还是像city一样建立？

town
in the United States. In the New England states the town is the basic unit of local government. The New England town government's unique feature is the town meeting, much praised as a nearly pure form of democracy. At the annual meeting of voters, town officers are elected and local issues such as town tax rates are decided. Elsewhere in the United States the term town has little political use, signifying only a place incorporated as a town or simply a population center. However, township has legal meaning—a geographical division of the county, established in land surveys and usually made up of 36 sections, each with roughly an area of 1 sq mi (2.6 sq km). Except in the Middle Atlantic states, townships are seldom units of local government.

感谢右文提供资料，多少解决了一点问题，但如QQME所讲，在区划上的划分还是不够明确。

哎，我们受中华文化传统的熏陶太深了。在美国，州、县、市、镇之间的关系远远没有我们想象得那么复杂。州是联邦主体，有州宪法规定的权限范围，而市镇是自治组织，与州之间在政权组织、权限范围等方面界限分明，互不干扰。至于县嘛，是州的分区，主要用于执行州的政策和决定。注意：州和市镇是严格分权的，所以不存在州“管理”市镇过多，需要协调的问题。

感谢右文辑录托克维尔的〈论美国的民主〉（节选）。

上数楼为该书第一部分第五章“在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去”。

正如楼上所说，美国州和县的关系不能用中国的省和县去套。有一点可以发现，在中国几乎每一级政府都和国务院一样，除了没有外交部和国防部，所有的机构基本都有了，所以从某种意义上说，中国只有中央没有地方。美国州和县的关系我理解并不是基于隶属而是法律规定的权限划分。这一点似乎大家都有提到。

实际上美国的这种模式并非一家，日本在战后也被改造。都道府县和市区町村从法律上并没有隶属关系，大家都是地方自治体。但在事务处理权限上有不同。

中国吸收这种思维，典型的应该是朱老板在的时候的国税和地税分家，从此以后，中国始有“地方”这个概念。所以国税局虽然挂的是国家的头衔，但却不能管地方税务局的事务。

大陆还需要继续深化“地方”的概念。

美国还有一个比较特殊的管理层——具有单一职能的特别区，可以是学校区、健康区、警察区等，特别区不是行政区，与行政区是平行的关系。此外，还有一些区域性合作组织。
如果说，众多的地方自治单位在某些区域问题的处理上增大了矛盾发生的可能性，那么，同样众多的特别区和区域协调组织的存在又在一定程度上缓解了这一矛盾。

强贴，长见识

对10楼及以下加精。内容是托克维尔的《论美国的民主》。
这将有助于理解美国式的中央和地方关系和中国的不同，
还是想多说一句。外国的东西不能来套中国的，同样中国的模式也不能来套美国的，如果简单的用中国的框架去读国外的体制，多半是有问题的。

10楼这样的资料就应该充实网站。

行政区划也是民主的一面镜子，什么时候中国的市由当地的老百姓说了算，而不是省政府、或者中央说了算就好了。比如黑龙江很多县城人口都达到6万，但不能变市，而在河北就可以。