[个人区划理念]于建嵘：县政改革请自改变“异地为官”始 [复制链接]

　　最近,我写了几篇有关县政改革文章,其中对现在县乡领导干部的“异地为官”制度提出了批评。在我看来,这种制度作为一种古已有之的治理技术,至今仍然在沿用,一定程度上反映了执政者在治理技术上的因循守旧,不利于地方自治制度以及现代民主制度的建设,应该对其进行改革,其方向是“改流为土”。对于这个观点,引起了一些争论,感到有进一步论述的必要。 ( http://www.tecn.cn )
　　我们知道,所谓“异地为官”,根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条之规定,“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的,一般不得在本人成长地任职”。《公务员法》第六十九条规定,“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避,法律另有规定的除外。”中组部原有关负责同志曾经概括过“异地为官”的五个作用,即:有利于培养锻炼提高干部、有利于贯彻执行民主集中制原则、有利于摆脱盘根错节的复杂关系、有利于转变作风、有利于推进党风廉政建设。 ( http://www.tecn.cn )
　　然而,县乡“异地为官”制度在实践中并没有达到上述作用,反而存在许多弊端。从现实的情况来看,主要有以下几个方面: ( http://www.tecn.cn )
　　第一,县乡异地为官使得民主选举的成效大打折扣。从本质上来说,民主选举的重要意义,就是对政府人事权力的一种限制。现代民主国家一般都有公民选举地方行政首长的法律制度规定,它要求候选人必须在选区内有程度不一的居住时限,能代表和维护当地民众的利益。正是在这一意义上,民主化意味着本土化。选举制改变了县乡行政首长合法性的授权来源,并且将其置于本土民众的选举、舆论和其他监督中,从而实现了对其权力的制衡,使其不敢不对本土民众负责。 ( http://www.tecn.cn )
　　中国法律中同样规定了公民的间接选举、监督官员的权力。但选举和监督一个家在外地的官员,要比选举和监督本地的官员花费更多的成本。县乡异地为官制度的存在,客观上使民主选举的优势不能充分发挥。如果县乡主政官员的任用通常要得到上级组织人事部门的同意或安排,就会使人民代表大会的选举在一定程度上成为一个可有可无的形式,官员更容易倾向于对上负责而不是对下负责。 ( http://www.tecn.cn )
　　第二,县乡异地为官容易造成官员的无序流动,使官员对任期没有基本预期,客观上加重了其短视行为。有媒体披露,河北邯郸17年换了10位市长,每任市长的平均任期还不到一年半,没有一位市长能够任满一届5年。这不是一时一地的暂时现象,而是具有相当普遍性的问题。另据中国市长协会的调查,2002年到2006年任期内,更换了一次市长的城市占61.3%,更换了两次市长的城市占25.3%,没有换过市长的城市只占13.3%。这样频繁的官员流动和短暂任期,使得很多官员在一个地方无法开展正常的工作。为了在自己的任期内出政绩,不惜大搞形象工程,对人民群众关心的热点、难点问题往往避而远之,这种短视行为严重损害了当地民众的长远利益,成为诱发干群关系紧张的一个重要原因。 ( http://www.tecn.cn )
　　第三,县乡异地为官制并不能有效扼制腐败,县级领导腐败仍然是重灾区。古代设立异地为官制的主要目的是防止地方势力结党营私,从而加强中央集权。当前国家沿用这种制度的初衷主要是为了防止腐败,避免裙带关系、以权谋私等问题,但从近年来的反腐案例来看,县乡异地为官制度的反腐作用十分有限。首先,现代交通信息工具如此发达,县乡异地为官并不能有效摆脱人际关系的羁绊,甚至在一些地方出现了“利益置换”行为,各自包庇对方家属或代理人的寻利行为。有些涉及多方的利益置换行为,更是结成了错综复杂的关系网络,严重恶化了政治和社会风气。其次,县乡异地为官制度弱化了官员的身份认同和道义责任。此外,异地为官也不利于对官员的监督。异地任职,少了成长地群众、邻里乡亲的监督,少了家庭、道德方面的约束,一些干部的行为就变得更加肆无忌惮。 ( http://www.tecn.cn )
　　第四,增加了县乡官场的紧张和冲突。虽然县乡的主政官员来自外地,但其他事务型干部基本上都是本地的,如果外地干部对本地的情况不了解而又自以为是,就容易在工作中出现与本地干部共处上的困难。而且,对本地干部来讲,把本地所有公共事务的决策权拱手让给外地干部,并听从其指挥和调遣,除非这位外地干部具有极高的魅力,否则极易形成心理上的抵触情绪。在决策层中,如果本地干部、群众的不同声音相对微弱,更容易加剧外地干部与本地干群关系的紧张。在历史上,外地来的“官”常常需要用自己的私人班子———各种“师爷”来控制本乡本土的“吏”。现在的县乡主政官员要想开展工作,也常常要培植自己的力量,这容易形成新的拉帮结派,甚至形成“官场斗”。 ( http://www.tecn.cn )
　　第五,县乡异地为官使“走班干部”成为时尚,增加了行政成本。可以肯定地说,现在二千多个县委书记没有几个把家搬到为官地的,这些官员每个星期都要在家与单位两边跑,县乡政府在食宿、交通工具、娱乐设施等方面进行的巨大投资,已使某些地方的行政成本大量增加。这种生活状态,也增大了被动接受“性贿赂”或者主动找情人、包二奶的可能,而生活作风败坏,常常导致官员滑向腐败。　　 ( http://www.tecn.cn )
　　如果在传统社会,通过距离的限制还能对官员的行为起到一些限制作用的话,那么在现代,交通工具和通讯技术的便利已在相当程度上稀释了县乡异地为官的积极效果,它除了增加行政成本和诱发更多的腐败外,很难起到实质性的制约作用。从政治发展的角度来说,要发展基层民主,首先就要实现基层精英的主导作用。我个人主张县政改革作为整个政治体制改革的突破口,实际上是包含这样一个策略思想:中国改革是自上而下的改革,而在国家治理结构的调整上,相对来说,纵向结构的调整比横向结构的调整容易,因为在横向结构方面,行政权、立法权、司法权之间关系的调整很难,中央层面的这些权力关系的调整则更加困难。比如说,现阶段行政权高于其它权力是一个突出问题,但要通过改革限制行政权就不是简单的事情。而如果先调整纵向结构,适当划分中央和地方权力,则可能比较容易。就现实而言,全国各地普遍进行“省直管县”改革并没有引起太大的关注就已经取得了较大进展。同时,这一事实也表明,将地方层面的治理结构作出进一步的调整,也将是可能的。这需要打破思维的惯性,更需要创新的勇气。 ( http://www.tecn.cn )
　　（原刊《南方日报》2009年4月23日）  

异地为官确实阻碍了地方自治，但是中国现在并未实行地方自治，只是在社区级搞了基层自治，却又有了大学生村官进社区把基层自治进一步官治化了。纵观古今中外，地方自治是一个方向，但是中国实行几级自治选择那一或那些层级作为自治体都还是未知。但是我个人的看法是在基层自治基础上，逐步建立乡镇级自治作为核心自治体，而县作为自治和官治的结合，县以上仍实行官治，按照这一思路县下可取消“异地为官”，县以上仍实行“异地为官”任职回避制度，县政可以是县委书记“异地为官”，县长不定（可视是否直选）。

嗯 看看你学习的

地方自治到现在连村一级都不能实现，中国的政治改革还遥遥无期。
改变现在这种模式实际上就要弱化了中央集权，使得组织部人事部这些实权部门丧失权力，所以根本是难以实现的，不要指望中央会自我革命。

政府是干吗的  统治的  啥叫统治 统一而治   你地方都自治了  中央治谁去  还要中央干吗类  看着各位都能精能精的  本质都没搞清楚  瞎吵吵啥类   都回去洗洗睡吧  

官员异地任职是国家政治统一的需要，应该大力支持。县级以下官员应该本地化，如乡镇直选等。

      好贴，顶！

自治了很多人就不能一手遮天了～聯手遮天沒有一手遮天爽呀～

我以为，城市之地宜异地为官，县乡之地则宜本土为官；这是因为城市需要公民的流动性，以保持其活力，某官员主政某城市，即户籍迁入于该城市，而县乡之地人们多有一种乡情归属感，除奋斗走出（仕途等）之外，一般不宜纳入异地的人（婚嫁除外）。

是异地为官，还是本土当政；如果无视民众的利益与疾苦，而又缺少制度的约束与规范，则是无谓之争！

请自党 委书 记脱离财政供养始

必须采取异地做官

知道一人得道鸡犬升天的故事吗

楼上的说得好呀

村选举，都选成啥样了（村霸、黑社会成为村主任最有利的竞争者了）
还有民主我感觉并不好（一定得阶段）
只有到了全民高国民待遇（也就是普惠制社会保障体系健全后，民主才能发挥效率）
几千年来，官本位、奴性、和枪杆子里出政权已经深深的融入每一个老百姓的血中了
没有民主基础

民主体制，亚洲也有不少，呵呵，但能比集权政体优秀的一律都是普惠制高社会保障的国家和政权（日韩新加坡）
其他的所谓民主国家照样轻的吃不上饭（菲律宾泰国之流），有些问题民选总统不敢涉及（怕丢民意）

例如中国真要直选，我敢担保没一个竞选者敢拿说计划生育说事，呵呵，不出20年中国绝对20亿人口，呵呵

逃避陽光的選舉，最後只能選出老鼠會。不過單純的老鼠會還是比虎狼好，而有虎狼作後台的老鼠會就厲害了。

看了，想了，说吗？

坐升和空降各有利弊。就现阶段来说，坐升的危害性更大。
因为就坐升来，一个公务员从基层干到省长，关系网之庞杂，是非常恐怖的。我曾听常德人说：“湖南一个省，常德半边天”。就是一个姓杨的坐升省长，结果让常德帮把持的某省成了常德人的天下，最后不得不空降胡嫡系原中央团委第一书记周某来解决这个问题。

再看看这回重庆打黑，文局长坐地十几年，培养多少黑社会出来了。

县长即主要官员由本地人担任，公检法部门异地任职，公务员和全额拨款事业单位人员一律异地考录

引用第12楼雅昭于2009-08-25 10:13发表的  :
逃避陽光的選舉，最後只能選出老鼠會。不過單純的老鼠會還是比虎狼好，而有虎狼作後台的老鼠會就厲害了。

这个比喻很是恰当，结果有人看到“虎狼作后台的老鼠会”，就认为应该取消老鼠会，却不思考为何不取消虎狼做后台。

说得很好台，不要老鼠会，不要虎狼。但是真正那么容易么？全世界几个国家真正做到了没有老鼠会、没有虎狼的阳光选举。

异地为官其实是承续了中国的封建统治制度。

引用第4楼rui18qu于2009-05-02 19:13发表的  :
政府是干吗的  统治的  啥叫统治 统一而治   你地方都自治了  中央治谁去  还要中央干吗类  看着各位都能精能精的  本质都没搞清楚  瞎吵吵啥类   都回去洗洗睡吧  

国防、外交、宏观国民经济等全国性的事务，还得需要中央政府。

关键在于：改人制为法制， 重要决策通过人大和政协确定，市里主要管执行，保证政策大方向，这样即使每月都换领导，也不会推倒重来

异地为官毫无必要，现在来看，甚至有弊大于利之势。该腐败的照样腐败，还更隐蔽了。长期施政则基本断绝，到处都是急功近利，短期行为。

腐败、隐蔽不是异地为官创造或加深的。

一朝天子一朝臣，就算本地官，没有权力制约，还不是一人当省长，鸡犬都升天，以前的鸡犬就只以落地了，该下课的还是下课，人事异动不比异地为官者弱。
急功近利、短期行为不是异地为官造成，而是权力制衡问题，有人大的长期决策并能有效实施，不管换多少个省长，政策都会实施；而人大形成摆设，就是一个省长当三十年，屁股一拍，往往早上决定的事晚上就变风向了。

像著名的河南交通厅三连任落马，第一任是河南省的行署专员上调的，算异地吧；第二任是建设厅副厅长转升的，都在郑州不算异地了，第三任是副厅长坐升的，更不算异地了。照贪不误。

说到短期行为，看看那些“民主国家”的“民主选举”，这可是最鲜活的佐证哦，急功近利更有过之而无不及，危害更大。