地级市的行政建制是否应该取消http://www.cb-h.com . ...中国商报网站
（新闻周报2005年9月13日报道）
周振鹤：中国行政区划与地名学会行政区划专业委员会常务理事
曾业松：中央党校三农问题专家
王劲松：经济学硕士
邓大洪：本报记者
市镇行政建制是否应取消
记者： “建立省县两级行政体制"，就意味着地级市（以下简称市）和镇这两级行政建制将被取消，我们先来谈谈市这级行政建制是否该被取消？
周振鹤：我虽然赞同取消地市的行政建制，但必须要有一个前提条件，那就是省必须要缩小到管辖40至50个县，现在有的省有100个左右的县，如果撤消了市，一个省管理100个县是管不过来的，这是常识。如果省不能缩小，地市这级行政建制就不能轻易取消。
曾业松：行政区划设置的原则是“提高行政效率、降低行政成本"，从这一原则出发，市这级政府的行政建制在适当时候和适当条件下有必要取消。
王劲松：我认为，“市、县"两级行政建制都应该取消。省管辖的县过多，是地级市存在的理由。我认为这个理由并不充分。以美国为例，州管县的数量也不少，辖县超过100个县的州有6个，与我国相同。而德克萨斯州辖县达254个，是我国任何省所没有的，可见，省未必不能有效管理好如此众多的县。
就当前通信与交通方面的科学技术来看，电视电话会议已可直接开设到县，处理日常行政事务已能通过网络进行电子政务处理。即便是某地有紧急情况，需要省级政府机构派出专人指导，一般也不会超过24小时便能到达该地。电子计算机的广泛使用，对于减少文牍人员与行政层次所起的作用更是显而易见。
周振鹤：中国有中国的国情，众所周知以前并没有地市这级政府，按规定都是省直接管县，正是因为省管理县的数量太大、工作效率低才设立行政公署的。后来这个行政公署改为了现在的市政府管县。如果在省不缩小的前提下取消行政建制，又有可能回到以前省管县忙不过来的状态，只得回到设立行政公署的老路上去，与其这样还不如不改。
记者：镇的行政建制是否该被取消？
周振鹤：镇这一级政府的行政建制不能取消。取消镇行政建制，让县直接管农民是不可能的，有的一个镇就有几万人，一个县少则几十万人，有的甚至达到上百万、几百万人，县怎么直接管得了呢？我认为镇政府机关虽然问题多，但不能把它取消，这就像腿生了顽疾，不能轻易把腿砍断一样。
曾业松：镇这一级行政建制取消需慎重。
王劲松：我认为保留乡镇政府建制完全没有必要。从国外经验考虑：发达国家的乡镇都实行自治。我国撤消乡镇政府建制，将有利于活跃农村经济。
周振鹤：至于乡镇行政建制不能取消这也与我国国情有关，我国农民是一家一户小生产者，比较分散难管理。而一些发达国家都是大庄园农场主，比较容易管理，自然没有必要设置乡镇一级政权。
如何提高行政效率
记者：大家对市镇建制是否取消观点不一，很难有一个统一的说法和结果，行政机关的设置原则是“提高行政效率、降低行政成本"，如果用这一原则去判定是否应该取消这两级行政建制，也许更能说明一点问题。我们先来讨论地市行政建制，它的存在是否有利于提高行政效率、降低行政成本？
王劲松：地市行政建制的存在，不但不利于提高行政效率、降低行政成本，反而起到了相反的作用。
目前的行政建制使省和地级市管辖的下级单位过少，这使行政成本大幅增加。
此后为了缓和矛盾，减少机构的职能重复，实行了地市合并，变成了今天的市管县。从财政预算支付工资的人，到1991年已增加到3400万人，而且每年都以100多万人的速度递增。如果再加上“以工代干"和各机关招聘的“吃财政饭"的人员在内，机关人员总数已接近4000万。
同时，市级行政建制还会使行政效率降低。在省、县两级政府层次当中设置地级市行政建制，在中央国家机关和省级政府机关的政策下达、执行过程中，会增加偏差几率。在公共政策的传递过程中，市级政府机构是公共政策的学习者和执行者，在公共政策的传达过程中，会有意或无意地进行理性选择。而且，在政策的学习和传递过程中，由于多经过了一层机构，难免会产生偏离与扭曲现象。同样，在政策的上传过程中，由于地市级公共行政部门的存在，地级行政机构的官员对于上传的信息会进行一定程度的技术处理，从而有可能使上传的信息失真，当前国民经济统计中存在的“虚报数字"现象就是明证。行政层次越多，加工层次越多，信息的失真就会更多一些。
记者：乡镇政权是否有利于农村经济建设？
王劲松：当前多数的乡镇机构已经演变为一个“与民争利"的一级行政组织。乡镇机构脱胎于改革前“党政经"高度一体化权力高度集中的人民公社，缺少约束和权力制衡。基层人民代表大会制度和党的纪律检查部门在实际运作中很难发挥这些机构的权力制衡和监督作用。乡镇级现行权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性，它不但表现为频繁的政府越界行为，还表现在机构臃肿和政府行政成本过高。
省区能否重新划分
记者：“地级市行政建制难以取消的原因是省管辖的县太多"，这是大多数人的共识，现在为什么不把省缩小，把地级市行政建制取消呢？
周振鹤：划小省区是一件大事，不能草率从事。从历史经验来看，一个行政区范围的确定，必须有相应的自然区域作为依托，还要有一定的文化区域作为背景，更要照顾到原有行政区划的边界，否则不能长久维持。远的不说，就说解放初平原省的设立，就缺乏自然与文化两方面的基础；三峡省的建立也是呼之欲出，而最终流产。反之，海南省因为自成一地理单元，建省水到渠成，没有阻力。重庆直辖市的设置也是成功的例子，因为是按原有省地县政区的边界来划定的，未产生什么矛盾。而且在地理环境方面，川东山地与川西平原有明显的地貌差异，在历史上以重庆为中心的巴和以成都为中心的蜀，也有一定的文化差异，所以分为两个政区也顺理成章。
记者：镇政府这级政权当前存在的问题确实很多，能不能仿效国外取消镇行政建制，实行自治呢？
曾业松：我认为在经济较发达的地区镇的管辖区域内，可以试行镇自治。但必须是经济发达地区，中西部经济较落后的贫困地区不宜搞自治。如果在中西部贫困地区采取自治，自治机构的办公费用必然由村民负担，这又势必加重这些地区农民的负担。而贫困地区还应保持现有的镇政府建制，这一级政府的经费支出根据情况由上级财政全部或部分转移支付，不能一刀切。
链接 中国及国外行政区划变迁
中国历史上曾有过三次行政区划变迁的循环，就县级以上政区而言，从秦到魏晋南北朝的800年，是从两级制变为三级制；隋改三级为二级，从隋到宋700年，又进行了第二轮从两级到三级的演变。元成为多级制，从元到民国初期的650年中，则实现了从多级到两级的变化。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。秦一代有郡级政区49个，管辖1000多个县，幅度适当，所以只要两级足够。南京国民政府初期也想采用两级制，但国土面积比秦大了一倍，省的幅员都不小，管辖七八十或百十来个县幅度实在太大，实行两级制有难度。所以两级制只维持了很短时间，就在省与县之间建立了专员公署，作为省的派出机构，以专区作为虚一级政区。
解放后，继承了这一体系，但从上世纪八十年代以来，由于地级市的大量出现，县以上政区实行了三级制。民国时期也曾想缩小省区，目的也是想最终能取消专区，恢复两级制。起初西康省、察哈尔与绥远、热河等省的设置，隐然已有此意，至于抗战胜利后东北划为九省，更是缩省的正式试点。但这一举措只是纸上谈兵，没等到实行，东北已经解放。
我国目前设置的是四级行政区划，层次之多是世界上少有的。在这种框架下省级区划单位数量偏少，区划面积过大，所辖人口过多，管理层次复杂，管理成本高。而当今世界许多国家的区划层次都较少。
西方国家行政区划的层级最多为3级，少的有2级，甚至1级。美国行政区划可视为3级。但由于美国实行联邦制和地方自治，地方上下级之间的行政隶属关系并不像单一制国家那样强。法国行政区划为3级。英国行政区划为3级和2级并存。日本行政区划则为2级制。除此之外，西方多数国家一级区划辖区较小，数量较多。美国国土面积9372614平方公里，一级区划为51个，即50个州和一个哥伦比亚特区。英国国土面积242000平方公里，一级区划92个。日本国土面积377800平方公里，一级区划47个。
背景国务院发展研究中心新近编写的《中国中长期发展的重要问题2006－2020》的课题中指出，“可以在‘十一五'时期，适时启动行政区划改革试点。"“建立省县两级行政体制"，“相应地取消城镇的行政建制"，“按人口规模划分为大中小城市和小城镇……"此研究课题一出炉，我国地市、镇两级政府的行政建制的去留问题成了众目关注的焦点，引发了众多的争议。
