(二 )较大的市及其立法权的弊
1 .不符合宪法的规定。有学者质疑:“宪法是规定了省级人大有权制定地方性法规 ,没有规定较大城市的人大也可以制定地方性法规。全国人大可以在立法中规定较大城市的人大有权制定地方性法规吗 ?” [ 3 ]从宪法角度来看 ,其第 100条规定:“省、 直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会 ,在不同宪法、 法律、行政法规相抵触的前提下 ,可以制定地方性法规 ,报全国人民代表大会常务委员会备案 ” 。宪法作为我国的根本大法 ,拥有最高的权威 ,任何机关、 组织和个人都必须以其为最高行为准则 ,一切法律、 行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触 ,包括全国人大及其常委会和它们制定的法律。因此 ,从这个意义上说 ,《立法法 》 授予较大的市立法权 ,是不符合宪法规定的 ,应该是无效的。同样 ,国务院作为全国人民代表大会的执行机关 ,其行政立法权也只能通过全国人大的授权。但由于《立法法 》 的规定 ,较大的市由国务院批准 ,这直接导致了较大的市的地方立法权来源于国务院。而由行政机关来对立法权来源进行控制 ,很明显违背了宪法精神 ,也不符合法治和权力制约原则的要求 ,所以应该将其批准权收归全国人大及其常委会。
2 .较大的市的操作标准模糊。迄今为止 ,国务院并没有公布要符合哪些条件才能成为较大的市 ,这是关系到一个城市能否取得地方立法权的前提。国家行政学院教授、 中国行政法学会副会长杨小军指出:“既然较大的市是立法权 ,为何只作为工作标准 ,而不是法律标准呢 ?” [ 1 ]作为一个立法概念 ,较大的市完全游离于现行的城市级别划分 ,不同于省级市、 经济特区市以及计划单列市。分析一下以前批准的19个较大的市可以发现 ,这些城市都是以计划经济体制为背景的 ,且多为能源型城市 ,基本分布在长江及其以北的中东部城市 ,尤以东北居多;[ 4 ]同样 ,这些城市也都可以算是本地区的政治、 经济、 文化中心或改革开放重点城市。而经过十多年的发展 ,改革开放得到了进一步深化 ,市场经济也逐步深入 ,原先的较大的市在新一轮的经济发展中变化很大。有的继续发展有的滞后 ,当然还有很多新的原来非较大的市开始崛起。当这些新的非较大的市为地方立法权奋斗时 ,就迫切需要为较大的市确立一个标准。在此方面 ,学者也是众说纷纭 ,如以经济总量、 人口总量、 地域面积、 地理位置、 城市开放程度 ,等等。当然 ,在具体做法上 ,国家仍需参考学者们的意见制定一个明确的、 统一的标准。
3 .其他方面的弊端。首先 ,容易导致地方保护主义和公平的缺失。地方立法立足于地方 从地方实际出发 ,反映地方上人民的利益那么地方的立法打上地方烙印就是无法避免的。真正体现公平、 公正和正义也就值得怀疑了。 [ 3 ]较大的市的立法很多是体现地方特色的 ,但这也非常容易导致地方保护主义。即使是在没有取得地方立法权的城市，通过行政权力来获得局部利益和部门利益的现象也比比皆是。而在较大的市拥有立法权之后 ,如果将地方保护主义通过立法用地方性法规和规章表现出来 ,所带来的危害无疑更大。其次 ,从我国的现实情况来看 ,即使是省、 自治区的立法机构和立法队伍 ,其健全程度和立法素质都令人质疑 ,更何况是较大的市。因此 ,如果将立法权下放到较大的市形成三级立法体制 ,不仅会违反宪法的规定 ,不利于国家法制的统一 ,而且立法质量也无法保证。再次 ,易导致法律冲突和重复立法。较大的市制定地方性法规和地方性规章
的一个前提是不同宪法、 法律、 行政法规和本省的地方性法规相抵触。但由于我国地方立法存在诸多问题 ,如立法人员素质不高、 立法主体多元化等 ,法律冲突和重复立法现象几乎不可避免 ,这样必将带来执法和守法的困难以及立法资源和人力、 物力的浪费。
