现实可行的我国首都迁址方案
关于我国首都迁址问题的探讨
摘要：虽然近年来学术界曾有人提出过我国首都迁址迁都问题，但是因为未能找到一个可行性迁都方案而一直悬而未决。本文在此提出用分都制迁都方案（即由一个主都城市、一个副都城市和6个分都城市来共同承担原先一个首都城市的职能）来解决首都迁址难题。
关键词：分都制 ：主都 ； 副都 ； 分都
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建国初期定都北京，至今已有50多年。由于北京天然缺水，而且地理位置又太偏东，历史现已证明北京作为全国唯一的首都城市是不太合适的，目前已到了需要认真考虑首都迁址问题的时候了。
1首都迁址的必要性
立国之初定都北京，当时定都决策者主要是从政治、文化、革命传统、历史渊源等方面来考虑的，而不够重视自然和经济方面因素的。北京有背靠党中央这个使首都城市兴旺发达、繁荣昌盛的最大优势，国家又给予许多优惠照顾，市政府也倾注了大量心血，但是北京却始终未能成为全国最大的城市（若当初定都武汉，武汉现在很可能就会成为比上海还要大的全国最大的城市）。这就使人不能不怀疑北京作为全国唯一的首都城市是否合适？随着时代的变迁，定都时考虑自然和经济方面的因素在上升。从现代选择首都的观念来看，目前已到了应该考虑我国首都迁址问题的时候了。迁都的主要理由有如下两点：
1.1北京天然缺水，难以解决水荒问题。从自然环境条件方面来看，应该考虑首都迁址问题。
适宜的自然环境条件是选择首都地址的重要因素。北京地处华北平原北端边缘，属半干旱气候地区，北京的沙尘暴天气较多，曾被联合国荒漠化会议列为面临高度荒漠化威胁的地区，北京所处地理位置存在着荒漠化的潜在危险。然而更为严重的是北京的水荒问题，这是因为华北地区人均水资源只有全国人均值的五分之一的缘故。北京是一个严重缺水的城市，人均水资源不足300立方米，仅为全国人均值的八分之一，世界人均值的三十二分之一。北京不靠近大江河，地面先天缺水，不仅容易发生水荒，而且不具备水运交通这一天然优势条件，这也是北京至今未能彻底解决好交通运输问题的最重要客观原因。同时，进京出差、旅游、务工人员日益增加（北京最近的流动人口约400万之多），使北京市人口过度膨胀，这不仅使交通拥挤，住房紧张，就业困难，治安不良，环境污染等城市病更为严重，而且还会增加北京的城市管理成本，使北京的水荒问题更加严重。随着时间的推移，北京市人口数量还在继续不断增加，城市建设规模仍然不断过度扩展，水荒问题和其他城市病就会日益显得更严重，城市管理成本更加上涨。虽然南水北调工程能减缓北京水荒的压力，但是工程浩大，沿途耗损多，环保成本高，不仅调水数量有限而且调水成本高，因而不可能长期从根本上彻底解决北京的水荒问题。要想完全彻底解决北京水危机难题，看来迁都之策将是积极而十分现实的选择。
1.2首都北京地理位置太偏东，难以完成发展全国经济的承东启西的历史重任。从社会经济发展方面来看，也应考虑首都迁址问题。
要加速发展我国中西部内陆经济，这与首都的地理位置有着非常密切的关系。北京地处我国东部经济发达沿海地区，作为全国政治中心的北京就严重偏离了我国经济欠发达内陆地区，这无助于加速发展我国中西部内陆经济，首都北京也就不能直接带动我国内陆地区经济的发展，从而减缓了我国中西部内陆地区经济发的速度。因此，把首都从经济发达的沿海地区迁往经济欠发达的内陆地区就成为社会经济发展的需要（对于我们这样一个中央集权的大国，首都地理位置对带动地区经济发展的巨大作用更显得突出）。出于这一道理，世界近代迁都史上早已有了很好的印证。例如，巴西将首都从偏于沿海的里约热内卢迁往内陆地区巴西利亚，巴基斯坦将首都从偏于沿海的卡拉奇迁往内陆地区伊斯兰堡，事实证明其迁都效果都十分良好。为促使我国中西部内陆地区经济的加速发展，将首都从我国东部沿海经济发达地区迁往经济相对欠发达的中部内陆地区也就理所当然。看来，迁都将成为我国社会经济发展的需要和历史的必然。
2迁都的困难
虽然近年来学术界曾有人提出过首都迁址问题，但是却一直悬而未决，其主要原因是未能找到一个可行性迁都方案。迁都有如下三个难以解决的实际困难问题：
一是迁都在财力上难以承受。建国50多年来，国家在北京的城市建设上已投入巨资，耗费了数以千亿计的资金。现已建成各种房屋面积在2亿平方米以上，各种基础设施的规模和水平居全国大城市首位。如果我国迁都的话，那么以北京人民大会堂为首的那么多的办公大楼、宾馆、饭店等建筑物将在很大程度上都失去其存在价值。同时，另辟新首都地址在财力上难以再承受数千亿元的重负。
二是迁都难以选择理想的新都址。以水资源而论，整个北方城市都不够格。虽然南方城市水资源条件较好些，但是却存在着夏季防洪，地理位置太偏，气候条件较差，经济发达程度不够，人文环境较差等问题。如果同地理位置、水资源、地形、气候、工程地质、历史渊源、城市经济文化水平等因素结合起来综合全面考虑，以中国之大，也难以找到一个在建都条件上很理想的地方。
三是迁都带来许多遗留问题。要安排好中共中央、全国人大、全国政协、国务院各部委及其附属机构、各兵种总部、卫戍部队、各国驻华大使馆等机构单位，再配上其相应的住宅、宾馆、商业网点等有关设施，将占地200平方公里以上，国内现有任何城市都将无法依托和承受。上述单位至少有40万工作人员，加上随迁家属将高达100多万人口，其中绝大部分人要在新首都就业就学。所有这一切加起来，其建设、配套和搬迁投资之巨，工作之艰难，波及面之广，撼动人心之深，均使人不敢想象。
综上所述原因可知，在全国只有一个首都城市观念和不调整全国行政区划的前提条件下，迁都难，不迁都也难。这也就是学术界提出首都迁址问题，却又难以解决这个问题的症结所在。
3迁都的途径
3.1调整全国行政区划
现行的全国行政区划（特别是省级行政区划现状）基本上还是保留着清朝末年行政区划的版图。这种历代相传下来的行政区划版图，是当时封建统治者从政治军事斗争方面考虑的结果。显然，从现代行政区划考虑因素方面来看，它是很不够重视自然条件和经济因素的。因而很有必要全面调整全国行政区划。
从中央政府领导县级行政区划单位的国家行政管理方式来看，虽然行政管理层次较合理，但是行政管理幅度却不够合理。其主要表现是中央政府领导省级行政区划单位的管理幅度太大（中央政府直接领导的省级行政区划单位达31个之多），同时绝大多数省级政府领导的市县级行政区划单位的管理幅度也太大，因而不得不设置地级派出代表机构（即地区行署）的方式和实行地级市管县的行政管理办法来缩小其管理幅度。但是，这样一来又多增加了一层行政管理层次。因此，必须要减少这一层行政管理层次。从而可考虑重新设置大行政区，划小人口密度较大的大省区，撤销人口密度较大的地级区（相当于基本上减少地级区这一层行政管理层次），使省直接领导市县。显然，在调整全国各级行政区划中与迁都直接有关的行政区划是重新设置大行政区。如何重新设置大行政区，可初步设想如下：
首先应考虑在解放初期全国六大行政区划的基础上调整各大行政区，然后可新设置东北、华北、华东、华南、华中和华西这六大行政区。东北大行政区可包括辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古东部四市盟地区这四省地。华北大行政区可包括北京、天津、河北、山西、山东和内蒙古中部七市盟地区这六省市地。华东大行政区可包括上海、江苏、浙江、安徽、福建和江西这六省市。华南大行政区可包括湖南、广东、广西、海南、贵州和云南这六省区。华中大行政区可包括河南、湖北、重庆、四川、陕西、宁夏和甘肃东部九地市州这七省市区地。华西大行政区可包括新疆、青海、西藏、内蒙古西部阿拉善盟地区和甘肃西部五地市地区这五省区地。
3.2分都制方案
对于我们这样一个有13亿人口的世界大国来说，为彻底解决首都迁址难题，看来只有改变全国唯有一个首都城市的传统观念和调整全国行政区划，并实行分都制才有出路。
为彻底解决上述我国首都迁址难题。可考虑由一个主都城市、一个副都城市和若干个分都城市来共同承担原先一个首都城市的职能， 这种定都方式可称之为分都制。在分都制迁都方案中，可初步设想将北京定为全国的主都城市，将武汉定为全国的副都城市，将长春、北京、南京、柳州、西安和乌鲁木齐分别定为其各自所在大行政区的分都城市。
主都北京：建国50多年来，北京市一直作为全国唯一的首都城市，可以说北京在全国人民心目中的份量是无与伦比的。为减轻迁都对人心的撼动，可考虑让机构规模较小且常驻人员较少的国家最高权力机关全国人大、全国政协、中共中央等机构单位和各国驻华大使馆仍留驻在北京，全国最高权力机关留驻在北京可象征着其主都市的重要性。同时，可考虑将机构规模较庞大和工作人员数量较多的全国最高权力执行机关国务院及其所属各部委，以及最高人民法院和最高人民检察院等驻京单位都迁往副都武汉市。这样一来，北京市就可大大减轻其人口压力，城市规模也不再需要进一步过度扩大，北京的水荒问题可望得到较好地解决，北京其他城市病也可望得到有效地控制。北京经过50多年的和平建设，耗费数以千亿元计的资金建成的各种现代化基础设施，可在今后相当长一段时期内仍然可发挥其重要作用。北京作为全国的主都城市，是全国最高权力机关的驻地城市。北京作为华北大行政区的分都市，是中央政府派出机构的驻地城市。同时考虑像日本设置东京都那样我国可设置京津唐都这个新省级区，北京作为京津唐都的新省会城市，是新省级政府机关的驻地城市。因此，北京的城市建设规模还可适度扩大，北京向国际大都市迈进的步伐不会减慢，2008年在北京举办的国际奥林匹克运动员也不会受影响。综上所述理由可知，若将北京市定为全国主都城市则是最理想的选择。
副都武汉：武汉是全国第四大城市，在全国地理位置适中，很接近全国经济重心（长江中下游地区）和人口重心。武汉正当我国南方与北方，东部沿海经济发达地带和西部经济欠发达地带的结合部，不仅国防安全，而且还可兼顾各方。武汉市较之我国所有大中城市，在相同的运输半径内，可取得国内最大的消费市场和最丰富的原料、能源及资源。武汉在物资流、商品流、信息流、人才流等方面，可起到维系华中、华北、华东和华南这四大经济区的作用。此外，武汉还具有地形平坦，土地和水资源充裕，腹地辽阔，物产丰富，水电条件优越，工农业基础好，文化教育发达，科技力量雄厚等优越条件。九省通衢的武汉雄居全国水陆交通总枢纽，京广铁路纵穿南北，长江水运和沿江铁路横贯东西，水陆空交通运输四通八达，很便利于武汉与全国各地联系，这可为加强全国行政管理提供极为便利的交通条件。坐镇武汉，指挥全国，可最有效地行使副都的国家行政管理职能。同时，从定都历史意义方面来看，武汉是推翻2000多年封建统治的辛亥革命的发祥地，比有800多年封建王朝历史的四朝国都北京具有更伟大的历史意义。虽然武汉七月至九月期间气候炎热，但是武汉紧靠世界最大的三峡水电站和特大型葛洲坝水电站，在炎热的夏季有充足电力供应，不仅可满足大武汉工农业生产用电，而且还可使大武汉所有空调器都能满负荷运转。因此，在武汉进行的重要政务活动没有必要移师到外地进行，在武汉召开的国务会议也没有必要移师到外地召开。虽然武汉历史上存在防洪问题，但是解决防洪关键的长江三峡水利枢纽工程不久就可竣工，再加上有现代科技条件和充足资金建筑的防洪堤坝和分洪区，可抵御千年一遇的特大洪水，因而可彻底解决武汉的防洪问题。综上所述理由可知，若将武汉市定为全国副都城市则是最理想的选择。
分都长春：长春是东北区第三大城市，十分接近全区的几何中心、经济重心和人口重心。东北四大城市分别距离全区所有大中小城市的总距离以长春为最短。长春有铁路和高速公路直达全区所有大中城市，很便利于与全区各地联系。这可为加强东北区行政管理提供极为便利的交通条件。综上所述理由可知，若将长春市定为中央政府派出代表机构的驻地城市东北分都市则是最理想的选择。
分都北京：北京是有800多年历史的四朝国都，是举世闻名的古城和现代化都市。北京又是全国的政治中心和全国第二大城市，还是华北区最大的城市且靠近全区的经济重心和人口重心。解放初期北京曾是华北区政府和华北行政委员会的驻地，文革前北京还是华北局和华北区计委驻地城市。北京陆地交通十分发达，是华北区铁路和高速公路运输的总枢纽，现有铁路和高速公路可直达全区所有大中城市，很便利于北京与全区各地的联系，这可为加强华北区行政管理提供极为便利的交通条件。综上所述理由可知，应考虑将北京市定为全国主都市的同时又定为华北区的分都市，若将北京定为中央政府派出代表机构的驻地城市华北分都市则是最理想的选择。
分都南京：南京现为华东第二大城市，历史上曾是我国六朝古都，近代史上也曾作过我国首都。南京地理位置较接近全区的经济重心和人口重心，水陆交通四通八达，有铁路和高速公路直达本区所有大中城市，便利于与全区各地的联系，为加强华东区行政管理提供极了极为便利的交通条件。之所以不把本区全国最大的城市上海市定为华东的分都市，是为了减轻上海的城市病（如交通拥挤、人口膨胀、住房紧张、就业困难等），同时南京距离上海又太近的缘故。综上所述理由可知，若将南京市定为中央政府派出代表机构的驻地城市华东分都市则是最理想的选择。
分都柳州：柳州是华南的第七大城市，历史上曾是我国西南、中南和华南之间通商的交汇点，非常靠近全区的几何中心、经济重心和人口重心。若从广州经梧州、来宾、大化到田东修建一条不足1000公里长的连接南昆线和京广线的像长江沿江铁路那样的西江（珠江）沿江铁路，则柳州可成为全区的铁路运输中心枢纽（柳州市距来宾市只有几十公里）。柳州还可像铁路运输中心枢纽的形成那样将形成本区高速公路运输中心枢纽。这样一来可使柳州与全区各地的联系更紧密，从而可为加强华南区行政管理提供极为便利的交通条件。若将柳州定为华南区的分都市，则不仅在发展华南区经济中起到承东启西的重大桥梁作用，而且还有利于巩固国防，加强各民族团结。综上所述理由可知，若将柳州定为中央政府派出代表机构的驻地城市华南分都市则是最理想的选择。
分都西安：西安不仅是本区第三大城市、而且是闻名中外的我国11朝古都。西安地理位置十分接近本区几何中心、经济重心和人口重心。现已形成以西安为中心枢纽的向全区大中城市辐射的华中铁路运输地理区，若在本区现有高速公路的基础上，再规划建设完善西安到武汉和西安到重庆的高速公路，则可像华中铁路运输地理区的形成那样将形成以西安为中心枢纽的华中高速公路运输地理区。发达的铁路运输网和高速公路运输网很便利于西安与本区各地的地联系，这可为加强华中区行政管理提供极为便利的交通条件。虽然西安地区比较缺水，但是可采用得力节水措施（西安地区与世界先进水平相比，节水潜力还很大），多次循环利用中水，退耕还林改善生态环境和气候环境，南水北调西线工程尽早开工，从而可解决本区缺水难题。综上所述理由可知，若将西安市定为中央政府派出代表机构的驻地城市华中分都市则是最理想的选择。
分都乌鲁木齐：乌鲁木齐是本区最大的城市，位于第二欧亚大陆桥上，现有铁路、公路和民航相互配合的交通运输网，十分便利与全区各地联系，可为加强华西区行政管理提供极为便利的交通条件。将乌鲁木齐市定为华西区的分都市，也更有利于巩固国防，加强各民族团结。综上所述理由可知，若将乌鲁木齐市定为中央政府派出代表机构的驻地城市华西分都市则是最理想的选择。
北京作为主都，是全国最高权力机关的驻地。武汉作为副都，是全国最高权力执行机关的驻地。虽然京汉两地相距1200 公里,但是只要修建当今最先进的现代化交通系统工程（如修建京汉磁悬浮高速铁路，从北京乘车到武汉不用3小时就可到达）和通讯系统工程就可将两地紧密地联系起来，即使全国最高权力机关和全国最高权力执行机关两地分离也不会影响国家机器的正常运转。议会与政府两地分离，世界也有先例。如南非议会在沿海地区的开普敦，而中央政府却在2000公里外的内陆地区的比勒陀利亚， 但这并不影响其政府工作效率，实践证明其国家机器运转也十分良好。
若庞大的全国最高权力执行机关及其附属机构全部都集中在副都武汉市，则一个武汉市也难以承受。为了分散武汉市的这种巨大压力，可考虑在各分都市设置其相应的最高权力执行机关的派出机构，代表最高权力执行机关行使其职权。因此，中央政府可在长春、北京、南京、柳州、重庆和乌鲁木齐设置其相应的派出代表机构。从加强中央政府集权的权威性方面和有利于方便地方行政管理方面来考虑，作为中央政府的国务院可设置一位总理，一位常务副总理，以及六位同时兼任各大行政区首脑的副总理。
3..3分都制的优越性
综上所述可知，这样设置的主都、副都和分都，以及明确它们之间各自的职能分工的分都制，有如下优越性：
一是可减轻北京的城市病压力。由于分都制是由七个都市来共同承担原先一个都市承担的国家行政管理职能，而这七个都市的优缺点可以相互取长补短，从而可共同承担起原先许多驻京单位带来的庞大人口压力的重任。这样一来就可较好地解决全国唯有一个首都城市所固有的城市病的难题，也就可较好地解决北京市的水荒及其其他城市病问题，同时还可很好地解决如何选择新都址的难题。
二是可解决迁都遗留问题。比起不实行分都制的迁都方案，分都制迁都方案不仅可使从北京迁出的国家工作人员及其家属大大减少，而且还可使那些迁出的原驻京单位及其工作人员和其家属分散到六个都市去，要安排这些人的就业就学就较为容易。新都的建设、配套和搬迁的投资也就可大大减少，我国现有财力是完全能够负担得起分都制迁都方案所需的资金。同时，搬迁工作不再那么艰难复杂，社会波及面可大大缩小，对人心的撼动可降低到最低程度。实行分都制迁都方案就可较好地解决上述那些迁都遗留问题。
三是可带动更多内陆地区经济的迅速发展。实行分都制的迁都方案后，在发展全国经济过程中可起到承东启西的重大桥梁作用，可带动我国中西部内陆更多地区经济的迅速发展。如西安作为华中的分都市，可带动内陆地区，特别是川陕甘宁四省区经济的迅速发展。又如柳州作为华南的分都市，可带动华南中西部地区，特别是滇黔桂三省区经济的迅速发展。因此，实行分都制的迁都方案比不迁都或实行非分都制的迁都方案，可带动更多内陆地区经济的迅速发展。
恳请对本课题有兴趣的读者能作进一步探讨。本文如有不妥之处，望请读者补充与指正。 本文定稿时间：2003年8月20日
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