“公地”庐山：一山六治引摘牌危机
2014-05-04 08:46
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微信导语：在外人看来，庐山是一个整体，但实际上却分属庐山管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场、星子县、庐山区、九江县管辖。
经济观察报 记者 种昂 九江，城中有山。作为世界上第一个获得世界文化和自然遗产以及世界地质公园三项最高荣誉的旅游胜地，庐山堪称是九江的“摇钱树”。
2013年，庐山景区接待游客高达1003万人次，旅游总收入突破100亿元。在庐山带动下，九江旅游业总收入高达400多亿元，占全市GDP的1/4，成为整个城市的支柱产业。
庐山，山中有城。庐山整个山体面积282平方公里，仅山顶的牯岭镇就有3万多人，形成了一座各种社会职能完备的老城。在外人看来，庐山是一个整体，但实际上却分属庐山管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场、星子县、庐山区、九江县管辖。“一山六治”、各自为政、开发无序、相互争利，使得这座驰名中外的云中山城上演了一幕幕“公地悲剧”。
“黄牌”危机
五一小长假的旅游高峰后，庐山将迎来另一个考验。2013年，作为世界地质公园的庐山被联合国教科文组织黄牌警告，一时轰动全国。庐山管理局世界地质公园办公室主任祝冬娥告诉经济观察报记者，联合国教科文组织评审专家6月底将前来复查，能否保住这一荣誉最终将于今年10月份揭晓。“未来两个月，庐山将迎来一次大考。”祝冬娥说。
庐山以雄、奇、险、秀闻名于世，素有“匡庐奇秀甲天下”之美誉。2004年，庐山申报世界地质公园成功，成为首批世界地质公园。联合国教科文组织每4年对入选者进行中期评估，根据评估情况，给予入选景区绿牌（通过检查）、黄牌（暂时保留成员资格）或红牌（除名）。
根据联合国教科文组织发给庐山景区的意见信，主要督促庐山进行三个方面的整改：第一，庐山地质公园缺乏专业队伍，专业人员较少；第二，解说内容以及景区提示牌都需要更新，达到科普效果；第三，地质公园的标识不显眼。
然而，另一位庐山管理局内部人士却透露道，庐山是在第二次中期评估中被黄牌警告。这与庐山一直以来“一山六治”、各自为政有着很大关联。原来，庐山管理局是根据1984年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于庐山风景名胜区管理体制等问题的批复》成立的，为江西省人民政府的派出机构，委托九江市管理。可在该机构成立前，庐山其余各景区已被多个县级政府分管多年。
庐山山体总面积为282平方公里，分属庐山管理局、庐山区、庐山垦殖场、省庐山自然保护区、星子县、九江县六家管辖。其中庐山管理局实际管辖范围只有山顶部分46平方公里，仅占庐山山体面积的16％。尽管管理局被赋予了统一管理庐山的诸多职能，但它不是一级政府，不能成为行政执法主体。
江西省政府发展研究中心课题组曾编写了一份《关于理顺庐山管理体制的建议》。其中就提到，“多头管理造成了庐山一山多治，政出多门，不仅导致庐山资源严重破坏，而且严重损害了庐山的声誉，极大地破坏了庐山的形象。”
事实上，早在2010年江西省政协经济科技委员会的一份《关于九江旅游业发展情况的视察报告》就指出过，“高等级公路沿线标识标牌和景区景点的中英文标示牌等标准化建设不规范”、“旅游市场监管力度不够，执法队伍不健全，导游素质偏低”等问题。
问题已很明晰，但解决起来却没那么容易。对于当前的困局，庐山管理局上述官员也颇感无奈，其举例说，目前庐山核心景区由庐山管理局管辖，各种广告牌统一设计、制作，但分属不同地方政府管辖的各个景区广告牌却各式各样、五花八门，庐山管理局并无权限进行拆除。可是，联合国教科文组织对地质公园的测评却是针对整个庐山。
按照规定，2014年联合国教科文组织将再次对庐山进行复查，如果不能通过，庐山将被摘去“国家地质公园”的荣誉。为了迎接这次复查，庐山管理局已开展了一次环境综合整治清理行动。2014年3月，庐山管理局党委书记杨健在50余公里长的山路上对广告牌逐块进行检查。杨健强调道，要本着“统一管理、统一设置、统一发布”的原则，大力加强户外广告管理、审核、发布工作。
然而，此次的“黄牌”危机只是庐山“一山六治”所引发众多乱象中的一例。
城中山
在九江，庐山是一座“母亲山”，世世代代的九江人依赖这里的山水为生。在庐山以及周边共有五个县、数十万居民“靠山吃山”。
在九江，庐山又堪称是一棵“摇钱树”。2013年，庐山景区接待游客高达1003万人次，旅游总收入突破100亿元。在庐山带动下，九江旅游业总收入高达400多亿元，约占全市GDP的1/4，已成为整个城市最重要的支柱产业。
九江数十万的居民，数不清的机构、各级政府都在向庐山索取着利益。尽管江西省政府设立了庐山管理局，但多年来庐山却一直都处于“一山六治”、各自为政的状态。
在经济学上，有种现象叫做“公地悲剧”。公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用。这往往会造成资源过度使用、酿成竭泽而渔的悲剧。多年来，庐山不断上演着无序开发、相互争利的一幕幕“公地悲剧”。
在外人看来，庐山是一个整体；可实际上，庐山最为著名的多个景点，却分属不同的县级政府管辖。如著名景点三叠泉，庐山管理局只能管理一、二叠，庐山区海会镇管第三叠；柘林湖也出现了“一湖三治”的现象。
庐山体制问题争论已久，关键是各行政区划的利益之争，最为直接的体现就是设卡收费。在游人缴纳进山门票后，还会被各级政府所设的多个关卡所拦、收取景点门票。一位常驻庐山的导游介绍道，一个游客游览庐山全部景点，门票支出高达515元。价格之高，堪称中国之最。
重索取、轻维护，使得庐山在多个利益主体相互逐利中不断遭到破坏。一份江西省政府内部调研报告曾指出，“近年来，北山公路从威家0.5公里至10公里路段的两旁，就发生了多处开山炸石、修路建房、毁坏林木现象，对山林、地貌造成了较大的破坏，对登山公路沿线自然景观、风景资源造成了较大损害。
又如，庐山区在庐山北山园门入口处小天池擅自批建了50多户私人住宅，庐山垦殖场竟在东林寺正对面大面积营造商业性墓园，星子县也在含鄱口下制造‘人造历史文物景点’，诸如此类的破坏性建设触目惊心。”
在九江当地坊间有这样几句流传甚广的顺口溜：“五老峰上架缆车，白鹿洞旁打隧道，仰天坪上修别墅，十八公里倒垃圾。”这是当地人总结近几年庐山“被开发”的几大败笔。
一位常驻庐山的导游指出，相比于其他景区，无法统一管理使庐山始终处于低层次开发状态，甚至存在破坏性建设的问题。形象难塑造，宣传难统一，管理难到位，开发难提升，已是制约九江旅游业发展的关键所在。
近年来，庐山旅游与黄山等其他国内知名景区的差距越来越大。1979年庐山的境外游客是黄山的10倍，而至1997年庐山的境外游客只有后者的四分之一。2013年，黄山接待游客3732.59万人次，旅游总收入314.54亿元；而庐山接待游客只有1003万人次，旅游总收入突破100亿元，均为前者的1/3。
庐山管理局一位内部人士坦言，庐山“一山六治”的现象是历史遗留下来的。无论是江西省政府还是九江市政府都出面协调了很多次，试图将割裂的庐山统管起来。然而，各方利益始终难以平衡，各自为政的格局一直延续至今。
行政的力量难以奏效，庐山管理局曾试图收购三叠泉景区。流传在当地人的一种通行的说法是，根据64元/人的门票价格和年收入，星子县开价3000万元。可收回后庐山管理局却不能立刻将门票从现有180元/人全额加价到244元/人。亏本的买卖谁会愿意做呢，最终收购的尝试也以失败告终。
山中城
“庐山的难管之处，还在于山中有城。山岳型景区里有个乡镇，这是中国唯独一个。”庐山管理局上述内部人士如是说。
在庐山的核心景区内，设有一个乡镇——牯岭镇。该镇常住人口1.2万人，加上外来务工者，总共近3万人；公安、税务、工商、学校等各种乡镇标配的机构，一应俱全；其他景区不许外来车辆进入，可在这里却能看到全国各地的车牌。
由于庐山多头管理、各自为政，政策制度也不尽相同，使得山上不同地区的居民相互攀比，常常私搭乱建。一位牯岭镇的老居民就对记者抱怨说，牯岭镇管得太严，即使房屋年久失修也不让翻盖，而庐山其他地方就有暗中加盖、做起“农家乐”的现象。
事实上，庐山管理局早在十年前就开始筹划引导部分居民下迁，缓解庐山越聚越多的人流。记者在庐山管理局门口看到一份《关于定向商品房申购报名工作的通知》。目前，山下已经建成1000套安置住房，首批商品房申购报名截止时间为4月30日。可山中居民纷纷反映，他们世居于此，都希望世代守着庐山这座“聚宝盆”而应者寥寥。
由此，庐山管理局面临着多重考验：一般景区人数稀少，庐山之上却有着千千万万的居民；其他景区只有单一的旅游功能，庐山管理局却要治理一座各种社会职能完备的山中老城；大多数景区实行封闭式、统一管理，庐山却要不断应付“一山六治”、各自为政引发的“公地悲剧”。
不仅如此，未来几年庐山管理局还要面对城市发展与景区维护、旅游开发与环境保护之间的冲突与矛盾。
2013年10月，江西省出台了《关于推进旅游强省的意见》，指出“旅游是我省现代服务业中最有条件率先崛起的产业”，要求“全省各级党委、政府和各级领导干部要像抓工业化城镇化那样抓旅游”，提出“力争到2017年使旅游主要指标进入全国前10名”的目标。
作为江西首屈一指的旅游资源，2014年3月10日《大庐山旅游发展规划纲要》在北京接受专家评审。根据这份纲要，未来庐山计划推进100个以上重点文化旅游项目，总投资将突破1000亿元。
面对新一轮的大开发，曾有社会各界担心，庐山会有失去世界文化和自然遗产以及世界地质公园的隐忧。比如庐山正在筹建一条备受争议的登山索道（东林头——土坝岭）项目。这条登山索道线路总斜长为2850米，上下站高差840米，预计索道建成后5分钟将可登上庐山。
每逢兴建类似项目，庐山总会陷入争议之中。此前，庐山欲建设穿山隧道的项目被国家发改委否决；1998年计划投资2.5亿元建亚洲最长的五老峰轨道登山缆车项目，因会对自然景观、风景环境和林木植被造成破坏，建设部风景名胜专家顾问储传亨、甘伟林、朱畅中等22名专家学者联名呼吁叫停。
事实上，在“世遗”的大家庭里，已不乏因为大兴土木而被除名的先例。2009年，世界遗产大会就决定将德国德累斯顿易北河谷从《世界遗产名录》除名，因为当地兴建的现代化桥梁工程破坏了河谷景观。
