http://www.chinaccer.com/deart.asp?artid=26777对市管县体制的新思考：五大弊端
作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的高度，对它进行认真深入的研究。
但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区，市管县体制的弊端日益突出。
具体说来，市管县体制的弊端有：
第一，造成虚假城市化。根据国际通用标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因市管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。
首先，我国的许多市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。于是，这就出现了诸如杭州市与杭州市区不知何指（杭州市可以指浙江省省会的小杭州市，也可以指管七个县市及五个区的大杭州市），重庆一度成为“世界第一大城市”（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计）等怪诞的现象。其次，许多市仍是农业主导，第二、三产业比重偏低；大量所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。仅以湖南省为例：1997年湖南省12个地级市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达48％，其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88％、80％和75％。可见，它们并不是真正的“城市区”，而是典型的“乡村区”，城市化的水分很大。
第二，违背城乡分治的国际惯例。
实行市管县体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。
但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混一走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县，就会将已经实行近百年的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去，违背城乡分治的发展规律。这是因为，城市和农村是有着质的差异的两个完全不同的领域，主要表现在：（1）城市居民因工作需要，经常迁徙流转；农民与土地结合，安土重迁。（2）由于经常迁徙调动，与家族联系少，市民往往首先注重个体和家庭的利益，但一经遇到个人或家庭无法解决的问题时，则因举目无亲而求助于个体的联合，也就是小求私、大求公；农民则往往先考虑其村庄利益，一经村庄利益与家族利益矛盾时，转而维护家族利益，也就是小求公、大求私。（3）城市以第二、三产业为主，不具有明显的季节性；农村以农业为主，春种夏收、夏种秋收，管理的季节性强。因此，城乡分治才是各国城乡治理的正确方向。
同时，从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统，一是城市管理系统，二是农村管理系统，两者之间基本上互不相关。这既与城乡的不同特点有关，也与具备城市管理和农村管理两个经验的高素质政府官员的缺乏有关。
进一步讲，城乡合治并不就能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“外合内分”的客观事实。因此，企图通过拉郎配式的市管县体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。
第三，增加了一个地方行政层级，产生了新的条块分割。
可以说，实施市管县的初衷是为了解决条块分割和城乡分割的问题。但各地的实践证明，上述目的并没有真正达到。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理(虚管)变为由市全权管理(实管)，行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，与地管县时相比，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。
市管县体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾，市县貌合神离，部分地方市县关系相当紧张。根据宪法规定，县和市是两个平行的行政区域主体，市管县之间的法律关系，只是市接受省（自治区）的委托，对县的各项工作进行代管，而非法律意义上的管辖。县与市辖区不同，不构成市的组成部分。但在市管县后，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致这两个利益主体的冲突，从而使得市管县实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。
第四，市管县缺乏充分的法律依据。
我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，因此，依法只能是市带县、市领导县，而不能是市管县。但同时，宪法第30条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于此。但究竟什么是“较大的市”呢？国务院已经批准青岛、齐齐哈尔等18个市为“较大的市”，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个。因此，只有46个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行市管县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行市管县的地级市竟多达205个，结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张，从而成为实际上的一级行政区划，这显然与宪法的规定相违背。
第五，行政区域与经济区域的强制性统一，不利于经济社会发展。
实行市管县体制，目的在于通过行政命令，使行政区域和经济区域达到一致，以经济比较发达的城市辐射和带动周围农村乡、镇经济的发展，逐步实现城乡一体化。但在现实中，市所辖的行政区域却往往与经济区域不相一致。根据行政学的有关原理，一个下级只能服从于一个直接的上级，以避免多头领导和政出多门。因此，在行政体制上，不允许两个同级的地方政府共管一个县；但从经济发展的需要上看，有些县的确需要多个中心城市的带动和辐射，甚至需要外省的市来带动。例如，上海市对江浙一带的许多县和中小城市、北京市对河北的廊坊市和大厂回族自治县、南京市对安徽的一些县等都有很大的辐射和带动作用，但在行政区划上，我们则不可能将受上海、北京、南京等中心城市辐射影响的县甚至中等城市都划归其管辖。市管县强化了一个市对所带县的垄断地位，但却限制甚至排斥了其他市对该县的带动作用，再者对于判断哪一个市才是带某县的最佳市，我们也缺乏有针对性的科学具体的标准。
基于市管县体制的上述弊端，我们认为，市管县体制并非我国区划体制改革的理性方向。为实现宪法所确定的省县乡三级行政区划层级，应改革市管县体制，总体上按城乡分治的原则实行市县分治，同时扩大省级区划数目。
首先，取消市县分等，实行市县分治即省（包括省、自治区、直辖市，以下同）管县。消除市与市之间的行政级差，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级；同时，使市与县同级，都划归省（区）统一管理。这样，虽然市县之间的功能和特点不同，但都是省(区)直接分块管理的行政区划，都是处于省(区)之下的第二级行政建制，行政级别相同。实行市、县同级，是实现市不再管县、省(区)直接管县(市)的关键，还可以从根本上解决近年来出现的县、市升格热的问题。事实上，根据民政部《中华人民共和国行政区域简册1999》提供的资料，由省级政区(包括省、自治区、直辖市)直接领导和管理县级政区，如北京、上海、天津、重庆等4个直辖市和海南省均直接领导和管理县级政区，湖北、河南、安徽、新疆等省区还直辖个别或几个县级市和林区。全国由省级政区直接领导和管理的县级市18个，县37个，自治县11个，林区1个。可见，省管县是具有可行性的。
其次，扩大省级区划数目。实行省（区）管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担，甚至可能使之不堪重负。因此，省管县应该与重新调整省级行政区划相结合。借鉴国外经验，考虑到我国实际，省级行政区划应大体在50个左右比较合适。尤其是考虑到西藏、新疆等边疆政区，民族问题较多，与目前政区过大和过分的一体化不无关系，因此，可根据民族风俗、地理位置、经济水平、安定状况等标准，将它们适度分成若干个省级政区，以有效加强领导，维护国家统一和社会稳定。又如山东，历史上就分为齐文化圈和鲁文化圈，即现在的胶东半岛和西部内陆，两地经济发展水平、文化习俗等相差较大，再加上山东省的庞大人口规模，因此可以考虑分开。江苏被长江分为苏南和苏北，两地经济社会发展水平差距很大，也同样可以考虑分开。其他的人口大省、地区大省（区）等也可以适当调整。
但由于当前我国的大多数地区仍然是欠发达与中等发达并存，市管县体制在促进中心城市发展，克服地市矛盾等方面仍有一定积极作用，因此可在一些较落后的地区继续实行这一体制，但必须要得到基层政府、区域群众的支持，并加大对市县矛盾与城乡利益冲突的监控和协调力度。在市县经济均较发达、市县离心力强的区域，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展，阻滞了城市规划和管理，因此，可通过逐步取消市管县体制，建立新的城县联盟或城县合作协会，以有效协调城乡利益矛盾，真正推动我国城市化和城乡一体化的进程。( 黄仁宗 )
2004-2-25 16:08:44
