文章来源：中国县域经济报
热烈庆祝××市撤县设市十周年”。像这样的标语，这段时间可以在全国许多地方看到。1997年，中央冻结县改市，至今已整整10年了。这10年间，一些地方政府申请解冻的呼声始终没有停止。仅2005年，山西省先后有平定、清徐、浑源、阳城、临猗、垣曲、翼城、怀仁8个县申请或提出要求，将“县府”变“市府”。在bbs论坛、百度贴吧上为“县改市”大声疾呼者更是不胜枚举。为什么有这么多的地方要求撤县设市？县改市到底好不好？10年了，中央为什么一直没有恢复县改市？近日，记者带着这些问题到河北、辽宁、河南等地进行了采访。
县改市到底好不好：
是发展助推器还是徒有虚名
“我们撤县设市已经10年了，10年中我们取得的成绩有目共睹。我们市现在的财政收入可以占到主管地级市的一半，在全省经济排名中有的地级市还不如我们。”辽宁省海城市的一位官员说。
河北省涿州市的一位官员也表达了类似的看法：“涿州之所以有今天，关键得益于县改市，是县改市让我们市的经济发展步入了快车道。为什么这么说呢？中央规定，县级党委、政府要把主要精力放在抓农业和农村工作上。“无工不富、无商不活”，撤县设市，地方政府可以从原来的‘农业政府’名正言顺地转向抓工商业。以城带乡、以工促农，‘三农’问题也由此得到了更快地解决。”
“现在很多县陆续提出‘县改市’的申请，他们希望解冻‘县改市’，那是因为‘县改市’带来的好处还不单体现在县域经济发展上。改市后可以获得一笔可观的城市建设费用；在编制上市比县可以多设一些机构，多安排一些职务和人员；各类公职人员在县改市后可增加工资补贴或适当调高级别等等。”河北省某市的官员说。
正是由于这些实实在在的好处，地方政府要求解冻的呼声时起时落，有的地方甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。
另一方面，反对县改市的声音也始终没有停止过。
“‘县改市’的好处明显，但先天不足的缺陷也不能忽视。”四川大学公共管理学院张觉文说，县改市后出现的市，不能充分发挥甚至发挥不了城市的政治、经济、科学、文化、交通中心地的功能。一些依靠行政手段的“县改市”并未使城市发展的质量得到相应提高，基础设施薄弱依然是城市建设中的通病，难以承担地区经济中心的职能，成为“空壳城市”。县改市本来是一项经济性很强的工作，但是很多地方却把它当作行政行为，不少县改市后，在思想上、工作中心上没有相应转变，依然用领导县也就是领导农村的方法和做法领导城市。有些市则在思想上、工作重心上来了一个彻底转移，把人力、物力、财力全转移到工业和城市建设上，减少了农业投入、削弱了对农田的基本建设，严重阻滞了农业生产的发展。
中国农业大学一位姓张的教授说，市制泛化使全国出现了上下一片“市”的情况。同时因为这些不同层级的市实际上有行政上的隶属关系（县级市由地级市代管），这不仅仅和国际上通行的市自治模式相违背，而且产生了一些隶属关系的混乱。他举例说，某地有个代表团去国外考察，由一位副市长带队。外方的接待人员偶然发现成员中还有一位正市长，因此大惑不解于为什么不是由这位正市长带队。此问题也难住了同行的翻译，怎么向外方解释副市长是地级，正市长是县级这样的微妙之处。
改革指向何处：
解冻县改市还是强县扩权
“当初中央实施县改市的目的和撤地设地级市是一脉相承的，主要是统筹城乡发展，解决‘三农’问题的需要。但从目前的发展看，县改市并没有解决好这些问题。特别是由于利益驱动，各地产生‘设市热’，开后门、拉关系、假材料设市等情况时有发生，并在上世纪90年代达到顶峰。所谓‘建制城市化’‘假性城市化’主要发生在这一时期。1997年中央下令停止设市，有些地方又将目光转向‘县改区’。包括直辖市在内的许多城市郊县纷纷改设为区，‘建制城市化’仍在继续。”中国社会科学院一位研究员说，实践表明，这种体制有与市管县体制相同的利弊特点。我们现在考虑的重点不应在县改市、县改区上，而是给县一级放权，强县扩权。
“‘县改市’中央冻结了10年，大家都快淡忘了。如今大家都在削尖脑袋争取省里的扩权县指标。扩权带来的实惠，可不是一个‘县改市’就能满足的。”河南省某县的官员说。
在我国，农村问题研究者们一直对县制的前途存在三种意见，即“强县”“废县”“虚县”。《县域论》作者张春根主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”，减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成“省—县—乡三级体系”，改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况。
这种观点得到了许多地方政府的支持。近期，浙江义乌的第四次强县扩权更是给这种观点打了一针强心剂。目前，浙江、河北、河南、辽宁、江苏等众多省份都在试水强县扩权。江苏省更是把“强县扩权”写进了省政府的“十一五”纲要。
辽宁省政策研究室研究员陆丽君告诉记者，强县扩权现在正成为行政体制改革的试金石。但县改市并没有退出历史舞台。因为全国各地的一些市县官员们都在游说中央解冻县改市政策。因为强县扩权只能使一小部分县（市）得到实惠，而且能得到实惠的绝大多数都是县改市的受益者。而县改市可以使绝大多数的县得到好处，改市以后不仅市长听着比县长风光，更重要的是，可以名正言顺地把工业放在优先发展的位置上。
也有学者表示，县改市和市管县是同时代的产物，并没有真正触动地级市的利益。相比之下，“县改市”“县改区”比强县扩权更容易得到地级市的支持。特别是从利益驱动讲，“县改市”有利于地级市财政的加强。由于县级市还归地级市管辖，发展越好财政提留的就越多。如果是县改区，市对区就具有了更大的支配权，区的发展规划更要完全统一在市的规划中。
民政部中国地名研究所副所长浦善新认为，解决我国城市发展问题，不是简单地恢复县改市，而是在充分理论准备和宏观考量的前提下，研究行政区划的总体改革思路，当务之急是探索市制改革之路。按照实行省、县、乡三级制的行政区划改革目标，创新市制。第一，以市为基层城市型政区，总人口5万人以上，其中城镇人口的比重超过70%的乡级政区可改设市；第二，以都市县为县级城市型政区，城镇人口占总人口的比重超过60%，且至少有一个50万人以上大城市的县级政区可改为都市县；第三，以都市省为省级城市型政区，城镇人口占总人口的比重超过50%，且至少有一个300万人以上超级大城市的省级政区可改为都市省。
