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市管县体制的兴起与嬗变
以浙江省湖州市为例
姓名：卢毅 专业行政管理 指导教师：浦兴祖 教授
内容摘要
市管县体制是一项有中国特色的地区行政体制它产生于计划经济时代作为沟通城乡经济的体制桥梁而存在并在当时起到了积极的历史作用但随着市场经济的兴起该体制渐趋失灵暴露出与市场经济的不相适应不仅已基本失去桥梁作用而且还在一定程度上成为市县经济发展的壁垒急待改革本文以浙江省湖州市及其下辖的三个县为案例对该体制的兴起及其嬗变过程进行分析试图反映一些市管县体制存在的问题
关键字市管县体制市管县市带县市县关系
导言
市管县即市领导县是指由地级市管辖原来属于地区管辖的县实行城乡合治1
市管县体制也就是一种由市管辖若干县或自治县由经济相对发达的中心城市带动周围农村实行城乡合治的行政管理体制它有别于世界城乡分治的惯例是八十年代以来中国在探索自己的城乡发展模式方面普遍推行的一项制度创新
作为我国行政体制改革的一个重要组成部分市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动和行政管理手段的变革它更是对我国地方政府间关系所做的一次深刻的调整是在地方政府间进行权力再分配的过程通过这些调整与权力再分配市管县体制对中国的地方政府结构经济体制变革城市化进程乃至整个社会主义现代化进程产生了较为深远的影响在所涉及的全部地方政府间关系中调整最多受影响最大的是市与县之间的关系因此本文将从地方政府间关系尤其是市县关系的角度着手去分析研究该体制的变革及其今后的发展
由于中国国情复杂要想深入研究这样一项贴近基层涉及社会方方面面的体制必须选取一个合适的对象进行案例研究据统计到1998年底全国共有215个地级市领导和管理了1186个县级政区2而这215个实行市管县的地区又可以分为三类情况地市合并县级市升格为地级市新设的县改市升格为地级市3其中第三类是基础最薄弱的一类也是发生问题最多最能反映体制本身在设计上的问题的而浙江省湖州市位于长江三角洲沿海经济开放区北滨太湖南连杭州东与苏州嘉兴接壤西北与皖南交界总面积5817平方公里共有人口255.07万4是浙江省的重点产粮区也是一个以轻纺为主的中型工业城市它于1978年由镇升格为县级市又于1983年升格为地级市同时管辖周围的三个县因而可以代表市管县体制的第三种类型综合以上多种因素和现实的条件我选择了浙江省湖州市及其下辖的三个县德清长兴安吉作为对象来进行案例研究
通过这两次实地考察我收集了大量关于湖州及其实行的市管县体制的文字材料统计数据采访录音和照片通过对这些材料的研究我希望能对市管县体制在湖州的兴起及其嬗变过程做出比较合理的解释借此反映该类市管县模式在实践中所取得的成效和存在的问题并从建构合理的市县关系角度入手站在中国现代化发展的高度为其未来的发展提出一些改革的意见和建议
一体制发展的脉络
体制发展的脉络包括它演化的前身确立发展转变和衰落这一个完整的过程尽管从全国来说市管县体制从五十年代就开始发展了但对湖州而言市管县体制从八十年代改革开放以后才正式发展起来因此我们可以将市管县体制在湖州的发展过程划分为酝酿和准备确立与发展转变与衰落三个阶段划分的标志分别是两个时间点1983年和八十年代末可以用下图比较清晰地表示出来
市管县体制在湖州地区的演变过程
下面就让我们具体来看一下
一 酝酿和准备阶段
这一阶段是整个市管县体制演化的前身和渊源从中华人民共和国建立到1983年湖州正式实行市管县体制以前为止
当时市县关系在体制上的总体特征是市县在相互独立的管理系统内分头发展政治经济和社会生活等各方面均处于分立状态在城乡关系上是按世界惯例实行城乡分治
尽管如此但是从行政区划的变革上我们却可以看出一条清晰的向市管县发展的线索
1978年浙江省把原属嘉兴地区吴兴县的湖州镇吴兴县县城所在地从县单列出来改为县级市
1980年经过一年多的实践省政府向国务院提出报告要求撤销吴兴县并入湖州市
1981年国务院批准省政府的请示撤销吴兴县并入湖州市但扩大后的湖州市仍为县级市属嘉兴地区管辖(6)
这样经过五年时间的调整湖州由一个610平方公里的中心小镇逐渐扩大为一个1567平方公里的县级市7其范围内的城乡关系被颠倒了过来原来是城市区域附属于农村区域现在则恰恰相反社会重心从农村转移到城市而且已经在小范围内为实现城乡合治打通了行政区划上的障碍
综上所述我认为尽管这一阶段市县还是相互独立发展的却已经为下一阶段 市管县体制的正式实行做了部分准备
二 确立与发展阶段
这一阶段是市管县体制正式在湖州地区确立并正式发展的阶段从1983年湖州正式实行市管县体制开始到八十年代末为止
行政区划的变革是第一步1983年9月国务院批准浙江省人民政府撤销嘉兴地区湖州和嘉兴分别由县级市升级为地级市同时划周围的几个县入市实行市管县体制整个嘉兴地区原有八个县当时就把把德清长兴安吉三县划给湖州市管辖而把其余五县划给嘉兴市管辖8之所以要这样划分除了考虑两个中心城市带县的实力1983年湖州与嘉兴的经济总量的对比大约是2:3左右9以外还考虑到管理的便利
接下来为了把行政体制改革落到实处浙江省人民政府紧接着国务院的命令就发布了一系列文件从经济计划管理人事管理等方面进一步把改革具体化主要有浙江省人民政府办公厅发出的浙政办[1983]56号82号84号和93号文件具体内容如下
经济方面主要是经济计划管理体制的变革84号文件中对此有非常详细的规定原先由省直接下达到县的经济计划改为由省下达到市再由市下达到县这些经济计划包括基本投资额度工农业生产计划能源物资分配计划各种专项资金和物资的分配商品流转计划等值得注意的是与此同时财政包干办法财政体制和外贸收购出口计划却仍按原来的规定实行即仍由省直接管理县的财政和外贸10
人事方面主要是干部管理方式的调整原先县的干部全部是由浙江省政府及其派出机构嘉兴地区行政公署来管理的现在则规定县的正职是由省来任命其余副职由市来管理任命
在城乡关系上82号文件是这样规定的从过去城市管工业地区管农业转变到工业农业城市乡村全面规划统一领导上来以城市为中心广大农村为基础使城市和农村紧密地结合起来充分发挥两方面的优势努力促进城乡经济文化事业的共同发展11
据当时在任的政府官员介绍整个体制的确立大约是在很短的时间内实现的首先是行政区划的改变接下来就是各种经济计划下达方式的调整这两个步骤的实行几乎都是一道文件就调整过来了比较麻烦的是干部人事的调整一方面湖州和嘉兴都要从县级市升为地级市地区行署要拆分后再和各个县级市政府合并另一方面管辖范围扩大了管理事务增多了这使得湖州市政府在短期内大大地扩建了至于城乡关系的调整则是一个动态的长期变化过程可以说在整个确立与发展阶段城乡关系都进行着调整
行政区划的调整为该体制提供了一个骨架而经济计划管理方式干部人事管理方式和城乡关系的调整则是该体制的血肉至此通过第一阶段的酝酿与铺垫再通过这一系列具体的调整市管县体制终于在湖州正式确立起来了
三 转变与衰退阶段
这个阶段从八十年代末各种指令性计划逐渐被取消开始一直持续到今天
所谓的转变与衰退并不是一种官方的正式的调整而是指一种自然发生的潜移默化的变化根据我的实地调查虽然表面行政区划的隶属关系上市管县体制依然保持着1983年时的模样但是其实质内容已经不同演变为一种辖而难管的状态具体表现如下
经济计划管理体制上从八十年代末开始各种计划指标先后被取消虽然市县政府间经济沟通的渠道依然存在但是由于形式单一手续复杂效率低下等弊端它们逐渐被民间自建的流通渠道所取代市县之间民间自发的商品流通越来越频繁因此经济计划管理上市对县在微观经济层面已不具有实际的管理意义
宏观层面在制定的每个阶段的社会发展计划以及每年的具体计划时县的计划都会包括在市的计划内但是在这一点上市对县影响其实并不大一般只要县的计划不脱离市制定的大目标大原则基本上市对县是不会多加干涉的
财政体制上从1983年实行市管县体制开始浙江省实行的就是市县分别对省负责分灶吃饭的财政体制所以财政上湖州市对其下辖的三个县一直是不具有任何管辖权的
社会事务上俗话说管不了它的钱袋子就管不到它的手脚市管不到县的财政也就管不到县的各项社会事务据市有关部门介绍市对县在科教文卫等社会事务方面的管理基本都是指导性质即只能给它出主意具体事项上听与不听全由县自己决定
干部人事制度上依然是省管正职市管副职但是市对县的干部配备的影响力似乎反而有所增强省在任命县的正职时相当重视市的推荐意见另外值得注意的一个现象是随着公务员制度和干部交流制度的实行市县干部之间有了越来越多的交流与往来近三年长兴县的发展势头强劲而该届领导班子中正副书记正副县长常务副县长纪检法公安的领导班子国税局局长商业银行行长等重要干部都是通过人才交流从湖州或其他地方调过来的总的说来从八十年代末开始市县关系的实质已悄悄发生了变化所谓市管县体制其实基本上只剩下一个空架子即辖而不管因此我们可以说市管县体制在湖州已经衰落了
二体制演变的逻辑
从七十年代末的酝酿到八十年代初的建立再到八十年代末的衰落整个市管县体制在湖州经历了一个从兴起到嬗变的过程那么为什么会这样发展变化呢接下来我们就要重点考察体制演变的逻辑和原因
一体制确立的内在逻辑
对此我认为可以从宏观背景到微观因素一步步地来分析
宏观层面上当时中央在全国范围内推行市管县体制是湖州市实行市管县体制的历史背景
在1983年以前市管县体制在中国大地上已经存在了将近半个世纪1926年口(武汉的一部分)就辖汉阳县开了市领导县之先河共和国成立之初虽然该体制仍处于自生自灭状态但天津无锡常州北京上海等大城市为了保证城市的蔬菜副食品供应纷纷先后自发地领导起周围的县到1958年底全国已有29个市管辖120个县级行政单位看到这一情况全国人大常委会于1959年底通过了关于直辖市和较大的市可以领导县自治县的决定从而以法律的形式肯定了市管县体制虽然三年自然灾害时期这一体制的发展一度停滞1965年之后它又开始缓慢复苏到1982年共有58个市领导171个县1982年中共中央以[1982]51号文件发出了改革地区体制试行市领导县体制的通知年末首先在江苏省试点在肯定其经验的基础上1983年开始在全国试行从此市管县体制的发展有如汹涌的洪潮势不可挡1983年一年之间全国就增加了68个领导县的市被领导的县数增加了363个一下子超过1949年以来的总和(12)见附录图2市管县体制在中国整个发展态势
逻辑上时代要求政治经济环境的改变则是中央在八十年代初在全国范围内推行市管县体制改革的内在原因众所周知七十年代末八十年代初是中华人民共和国历史上伟大的转折时期十一届三中全会引导整个中国的发展重心从以阶级斗争为中心转移到以经济建设为中心上来顺应这一时代要求各级政府就把如何发展经济作为一切活动的指导思想从而提出发展商品经济提高经济效率加快工农业现代化建设等目标这就要为工农业生产的进一步发展寻找道路由于建国以来一直实行的是市县分割的城乡管理体制工农业的发展也基本被局限在城市和农村各自的领域内现在一方面要为城市工业的发展寻找更广阔的原材料和商品市场另一方面农村家庭联产承包责任制的实行使得农村原本隐性的富余劳动力被显性化从而促使了乡镇工业的发展然而乡镇工业扎根于工业基础薄弱的农村地区急需得到来自城市的技术人才资金和设备方面的支持综合这两种需要就自然地产生了打破城乡分割的要求只有这样才能为城乡工农业的发展提供更广阔的天地然而当时的中国实行的仍是计划经济体制整个社会经济的运行强烈依赖政府计划手段受此束缚城乡之间如果要架起沟通的桥梁必须首先在城乡政府间建立联系于是市管县体制就作为满足这一系列需要和解决体制矛盾的产物应运而生在以上的历史条件下中央就号召条件具备的市县实行这一体制全国上下兴起一片市管县的热潮
由此可见在这一时期实行市管县体制是有一定的历史合理性的但是从湖州自身来看是不是同样具有内在的合理性呢
首先在以上历史背景下浙江省政府积极响应中央号召筹划省内的市管县体制改革与湖州同时进行改革的还有嘉兴和绍兴在省政府下达到这些市的公文里对这项改革的目的是这样写的党的十二大提出把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来这是一切经济工作的指导思想也是我们进行市领导县经济体制改革的指导思想实行市领导县的目的就是要更好地按客观经济规律办事合理组织社会生产和流通打破条块分割城乡分割的局面以城市为中心建立起城乡一体的生产网络流通网络交通运输网络科技文化和信息网络为城乡经济的发展开拓更广阔的道路(13)
虽然如此对湖州自己来说却多少有跟风的性质全国上下都在搞我们也要积极投入这项活动市领导谈起当初搞这一体制的原因都是众口一辞地说这是全国性的行为嘛湖州没有理由不参与呀况且对湖州市而言市领导县提高了市的行政地位扩大了它的管辖范围何乐而不为而对德清长兴安吉三县来说据县有关同志介绍当时的认识是由地区来管还是由市来管都无所谓反正都一样要管对此我认为响应号召是有道理的但是仅仅响应却不加入自己因地制宜的思考却会因理解不了体制改革的精髓而使改革流于形式据原嘉兴地委老主任介绍当时的湖州虽然位于长江三角洲经济开放区却是经济发达地区中欠发达的地区与同时改革的嘉兴和绍兴相比经济实力是最差的(14)湖州的知名度甚至不及南浔可见当时湖州的实际情况并不非常适合搞市管县所以地委老主任对当时的状况这样评价在湖州地区实行市管县体制不是因地制宜的而是一种跟风行为
总的说来在湖州地区实行市管县虽然自身有一定的经济原因但更重要的是当时的历史大背景全国各地在同期大张旗鼓地搞市管县深深地影响了湖州当地各级政府的行为使得他们在没有深刻思考本地的实际需要而匆忙行事跟风搞起了市管县体制这为以后市管县体制在该地区的嬗变埋下了种子
综上所述正是由于体制自身发展的日渐成熟和中国社会发展的时代需要也正是因为发展城乡经济的目标方式和现有的总的经济管理手段之间存在着制度缺口市管县体制就作为一项解决发展与现有体制矛盾的唯一办法而被中央大力推广在这种大环境大形势下浙江省根据中央的精神和号召结合实际发展的需要积极推动市管县体制市县则依据惯性积极响应于是该体制就在湖州地区兴起了
二体制转变和衰落的内在逻辑
与它的兴起一样市管县体制不出十年就逐渐衰退的原因同样要从全国的大气候和湖州自身来看前者是根源所在给这种转变提供了可能性后者则是直接原因导致这种转变在该地区现实地发生了
首先市管县体制的衰落根源于中国经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型这一根本性转变带来了整个社会经济的一系列转变导致了市县关系各个方面的转变在计划经济体制下市管县对城乡间的经济联系来说是桥梁但是在市场经济时代由于经济运行主体运行方式和商品流通渠道的改变市管县这座桥梁逐渐被架空有时甚至成了城乡间实现正常经济联系的壁垒具体请看下表
总之在市场经济条件下市管县作为一种沟通城乡经济的体制桥梁的作用已告终结
除此以外由于市场经济条件下市与县成了经济上平等的主体经济运行靠的也不是计划而是市场规律中心城市要吸引周围县的资源来发展自己就更依赖于市自身的经济实力和在科技管理信息金融方面的优势这就对市本身提出了更高的要求如果市的实力不足以带动县的发展市对县就没有吸引力市管县体制就必然会成为一个空壳子这就是市管县体制会衰落的根源所在
计划经济体制下 市场经济体制下 前后对比 市管县存在的问题
经济运行主体 政府 企业 主体更贴近生产第一线积极性主动性增强主体数目增加类型更丰富 壁垒企业必须通过政府才能进行城乡间经济活动效率低成本高效益差
经济运行方式 各种指令性计划 根据市场规律自动运行 资源得到合理配置资源配置的成本降低效率提高 架空各种指令性计划逐渐被市场手段所取代市县之间失去了直接的经济往来
商品流通渠道 计划渠道政府渠道 市场渠道民间渠道 渠道的数量更多层次更丰富立体的网状结构使得流通更迅速更方便 架空市县之间经济联系日益通过民间渠道进行政府渠道由于其低效自然淘汰
宏观环境给市管县体制的衰落提供了可能性除此以外湖州自身则为其提供了必然性
