[地方财政][zz]从县财政困难看现行财政体制的缺陷 [复制链接]

来源：中国经济新闻网-中国经济时报  作者：刘尚希
任何问题一旦成为一种普遍现象，就会演变为一个公共性问题。县财政困难过去是、现在仍是社会各界关注的公共性问题。在这个问题的背后，实际隐藏的是社会利益结构失衡引致的公共风险与公共危机。



    ■刘尚希



    在当前的省以下体制改革中，“县”占有特殊的地位，许多改革都是以县为“轴心”而展开的，如“强县扩权”、“省直管县”、“乡财县管”等改革，其落脚点都是放在县这一级。中央财政针对省以下的不少政策也是直达到县，尤其是２００５年开始实施的“三奖一补”政策，就是以县为基本单位的。各地在经济发展的思路上，也提出了壮大“县域经济”的新概念。暂且不论其合理性如何，从上述这些提法中就不难看出，“县”已经成为我国当前发展与改革中的一个焦点。就中国的财政分权改革来看，县财政具有特殊意义。



    一、区分“县级财政”与“县财政”



    在具体讨论问题之前，有必要区分“县级财政”与“县财政”这两个有联系，但又有区别两个概念。从外延来说，县财政小于县级财政。按照新的统计资料，全国县级财政有２８６０个，而县财政只有１６３５个。县级市和市辖区１２２５个，都属于县级财政，却不是县财政。再从其内涵来看，县财政基本属于农村财政，以农业为财源基础，直接面向广大农民；而县级市财政和市辖区财政具有城市财政的属性，以工业为财源基础，直接面对的主要是市民。如果把工业化程度和市场化程度具有明显差别的县和县级市、市辖区混在“县级”这个概念里来讨论其财政问题，则会使我们的认识变得模糊，不利于省以下体制改革的深化。



    从县级政府这一个层级来看，省以下体制改革重心在“县”，而不是县级市和区，更不是笼统的县级财政。因为：



    １．县乡财政困难主要集中在县，而不是县级市和县级区。尽管其中有的撤县设市或区以后，其财政状况并不太好，甚至有的还相当困难，但终究是个别现象，整体而言，困难的主要是在县财政，而不是县级市财政和县级区财政。这样，从解困对象来说，明确“县财政”，解困对象就减少了４２％，政策的着力点就更加集中了。



    ２．虽然“县”这个名称本身并不说明什么，但从中国的实际情形来观察，县具有更多的农村成分。从经济来看，县的生产力水平要比同级别的县级市和区要低得多，产业以农业为主，居民以农民为主，整体上处于小规模农业经济阶段。从行政架构来看，县是我国直接面向农村、与广大农民直接打交道的最高行政主体，可以归类为“农村政府”，其财政自然也是农村财政。



    ３．从城乡关系的视角来观察，县是城市经济与农村经济、城市社会与农村社会、工业文明与农耕文明的一个连接点，中国的市场化、工业化和城镇化的进一步拓展主要体现在县域范围之内。而对于县级市和区而言，其面上的拓展已经基本完成，今后的任务是“三化”的程度如何加深。对于已经进入统筹发展阶段的我国来说，在统筹城乡发展的过程中，县具有“承城启农”的作用，城市支援农村，工业反哺农业都离不开“县”这个轴心。



    可见，虽然一字之差，“县财政”比“县级财政”更接近当前中国真实的现实和问题的实质。



    二、县财政困难至今仍是广为关注的公共性问题



    任何问题一旦成为一种普遍现象，就会演变为一个公共性问题。县财政困难过去是、现在仍是社会各界关注的公共性问题。在这个问题的背后，实际隐藏的是社会利益结构失衡引致的公共风险与公共危机。



    官方对财政困难县定义是：困难县＝政府可支配财力＜政府基本支出需求。按照这个定义，至２００５年，全国财政困难县达到７９１个，占县财政总数的４８．４％。这意味着，全国近半数的县难以正常运转，更不要说为农民提供公共服务了。相反地，在公权没有严格约束的条件下，政府财政困难势必会以各种方式和形式向大众伸手，或转嫁应由政府承担的支出，从而加重居民和企业的各种税外负担。对县域范围来说，这些负担多数都会落到并不富裕的农民身上。城乡差距的不断拉大，以及由此导致的城乡经济循环的断裂和城乡社会的断层，无疑地与县财政的普遍困难密切相关。 ２００６年乡村人口７．４亿，城镇人口５．８亿。县财政困难，说明多数人口没有得到公共财政的阳光。当社会成员的多数不在公共财政阳光照耀范围之内的时候，社会正义与公平也就同时丧失了，不言而喻，公共风险与公共危机也就来临了。



    正是这种风险和危机推醒了决策者，围绕“三农”和新农村建设出台了一系列的改革措施和倾斜政策，其中以财政措施最具有影响力。在这些财政措施中，除了取消农业税这项直接惠及农民的改革措施之外，针对县财政困难，２００５年财政部出台了“三奖一补”的政策。只要属于困难县，当地的财政收入增长了，县所在的省、市两级财政，加大了对县乡的转移支付力度，就给予奖励；县乡机构改革、精简人员做得好的，也给予奖励；对产粮大县，也给予相应的奖励。“一补”就是对那些过去缓解县乡财政困难工作做得比较好的，给予相应补贴。这是一个综合性方案，主要是通过中央对农村的转移支付来解决发不出工资等运转性问题。这样，通过中央、省、市加大转移支付的力度，困难县的总数在减少。官方定义的困难县，当年就减少到４３７个，２００６年进一步减少，预计到２００７年，财政困难县的问题基本得以解决。



    不过要指出的是，这里的“解决”是指达到这样一种状态：政府可支配财力大体等于政府的基本支出需求。显然，若是考虑农村的各种公共服务欠账以及新农村建设应加强农村公共服务的要求，县政府的基本支出需求将会大大扩增。若作如此考虑，财政困难县就要重新定义。暂且不做更高要求的考虑，“三奖一补”的政策措施，从缓解的角度来说，有积极作用，短期效果非常明显。但这不是一个长远之计，只是一个短期治标的办法，而且方案本身也有待于进一步完善。



    与奖励挂钩的这个方案至少有如下不足：一是与当地财政收入挂钩，短期可以，长期看行不通，等到增长潜力用尽之后就难以增长了。而且与主体功能区规划有冲突，对于限制和禁止开发的地方，将不能以财政收入增长为条件来提供转移支付。对于缺乏发展条件的县而言，与财政收入增长挂钩，无异于被剔出到转移支付范围之外，而这样的县，可能恰恰是最需要上级转移支付的。二是精简机构和人员不能长期做下去，到位之后，与此挂钩的转移支付就失去了依据，今后怎么办？而且，一刀切地要求各个地方都精简机构和人员显然带有武断的嫌疑，靠这种办法来实现的机构和人员精简能有多大的长期效果，仍有待于进一步观察。以后会不会反弹？很难说。三是中央财政一竿子插到底是否合适？这样做的法律依据是什么？这也是需要研究的问题。



    总之，这个方案亟须调整和完善。与此同时，还需要解决根本的体制缺陷问题，只有这样，县乡财政困难这个公共性问题才不会加重，统筹城乡发展也才会收到实效。

三、县财政困难映射出现行财政体制存在内在缺陷

　　如果说县财政普遍困难是“果”，那么，财政体制的缺陷则是“因”。反思现行财政体制，至少有以下缺陷：

　　一是财政体制的要素组合处于不确定性状态，尤其是省以下。

　　财政体制涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权、财权、财力，各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。所谓事权，简单地说是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力(要注意的是，这是指单一制下的财权，与联邦制下的财权有质的不同)，包括税权和费权，形成自筹的财力。在我国分税制财政体制下，财权主要与税种划分相关。财力则是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹的和上级转移的。一般而言，事权、财权、财力三要素达到匹配，才能使一级政府运转正常。但在不同的情况下，其匹配方式是不同的。相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。但这两个手段之间无必然的连带关系，是彼此独立的，财权与财力之间无匹配关系。

　　一般地讲，只要财力、或者财权与事权相匹配即可，不要求三要素一一匹配。

　　但在现行体制中，事权、财权与财力这体制三要素对于各级政府来说，具有双重不确定性：其一是各个体制要素不确定，即有什么样的事权、多大财权和多少财力都不确定；其二是体制三要素在各级政府如何组合不确定。表面看来，各级政府都有一定的事权、财权和财力，但在时间维度上是不断变化的，无法预期。而无论是哪一个体制要素变化，最终的结果都会体现在减收和增支两个方面。例如调整工资，全国性的政策一出台，哪怕是迈出一小步，但对县财政来说都是沉重的负担。全国约有4000万财政供养人口，而其中约有74%是由县一级来负担的。对已经纳入城市体系的县级市和区来说，其负担能力相对较强，而对尚处于农村状态的县而言，几乎无负担能力。加上各个部门经常出台各种各样的“达标”任务，使事权总是处于不断扩增的状态，使县财政的支出压力也随之不断增长。尽管有些政策的出台配套了相应的转移支付措施，如工资性转移支付、农村税费改革转移支付等等，但并非足额，县财政总是要承担一定的比例。这使县财政受到减收和增支的双重挤压而陷入困境。

　　照理说，事权变化，财权或财力要相应调整。或者相反，财权和财力变化了，事权应相应调整。可在现实生活中，事权多掌握在各个部门，财权和财力主要在财政部门，在部门林立，且其权力运作约束不严的情况下，事权、财权和财力三个体制要素在改革中要实现动态的匹配是非常困难的，现实的情况是经常处于不匹配的状态。由于各个体制要素及其组合极其不确定，纵向财政不平衡就成为一种常态。

　　而且这种不确定性程度，随着政府层级的降低而递增，在县级的不确定性程度要远远大于省一级。这就是说，层级越低，事权、财权与财力及其组合的不确定性程度就越大，到了基层，也就达到了最大。如县财政，既要受中央政策和改革措施的制约，也要受市一级、省一级的政策和改革措施的影响，多重影响叠加到县财政，其不确定性也就达到了顶峰。俗话说，“上面千根线，下面一根针”，无论上面那一根“线”稍微动一动，那下面就是“大动”，事权、财权或财力都会受到大影响，增支或者减收。在这种情况下，以农业为财源基础的县财政也就变得十分脆弱，上级部门的一根稻草也可以使之压得趴下。

　　二是在省以下实行了扭曲的分税制。

　　应该说，1994年推行分税制改革是一大进步，改变了地方财政包干制带来的区域封锁和市场分割，有利于全国统一市场体系的发育和形成。这主要是改变了按照企业行政隶属关系来划分各级财政收支范围，从而有助于全国经济的一体化。但我们却误读了西方国家的分税制，把“财权与事权相匹配”变成为中国分税制的基本原则，并套到每一个政府层级。这是强调各级财政自治的一种理念，从而扭曲了分税制，实质上仍回到了过去的“自求平衡”，各级政府各过各的日子。其实，即使在西方国家，省以下各级政府都没有做到“自求平衡”，都离不开转移支付。由于理论上的误导，在1994年开始的分税制改革过程中，强调省以下层层要“财权与事权相匹配”，要求每一级政府都有自己的财源、财权，认为只有这样分税制才是完整的。后来县财政的普遍困难，与此有极大的关系。

　　其道理十分简单。因为“财权与事权相匹配”的原则与中国区域发展条件存在巨大差异和差距的现实相悖。对于那些以农业为财源基础的县来说，即使赋予其一定的财权，那不过是“画饼充饥”，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。尤其是对那些发展条件不好，或者不具备发展条件的地方，更是如此。在这种原则下，只能是两种结局：要么造成许多县有财权而无财力，当地财政无法正常运转，甚至发不出工资；要么是为了财力而进行掠夺性开发和破坏性发展，导致生态、环境不断恶化。在现实中，这两种结局同时都出现了。

　　现在全国都在学“浙江经验”，推行省直管县。其实，浙江的真正经验不是省直管县，而是打一开始，就从本省实际出发，省以下财政体制没有照搬分税制。现在，不少省份已经开始意识到了这个问题，改变了以前机械地套用分税制的做法，而是采用了更适合本地实际的省以下体制。现实，修正了理论，准确地说，是修正了误导实践的理论。但在实践中要全面矫正扭曲的分税制带来的后果，则还需时日。

　　进一步考虑到主体功能区建设规划，国土空间开发分为四类：优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，不言而喻，省以下财政体制改革需要加快推进。这就要尽快改变“财权与事权相匹配”的观念，按照“财力与事权相匹配”的原则来推进省以下体制改革。

　　三是辖区财政责任的缺失。

　　这与前一个问题有密切的关联。按照“财权与事权相匹配”的思维逻辑，每一级政府都应该是各过各的日子，自求平衡，追求各级财政自治这样一种理想状态。如此一来，每一级政府就都要有自己的财源、税源、财权，以与其事权相匹配。这使每一级政府都把焦点对准了本级财政，而不是辖区财政，导致各级政府的辖区财政责任缺失，尤其是省级政府。

　　这种重视本级财政，而轻视辖区财政的格局，使较低层级的政府财政处于十分不利的地位。在现行政治框架下，上级控制下级，下级服从上级。延伸到财权划分上，层级高的政府占有优势，而层级低的政府处于劣势。上级政府出于本级财政利益的考虑，自然会把较大税种、有增长潜力的税种划归本级政府，而把小税种或增长潜力不大的税种划归下一级政府。这样一来，基层政府剩下的就只有“骨头”了。“省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹喊娘，乡级财政没爹没娘”。这首广为流传的民谣形象地反映了这种状况。

　　财权上移，这本身不是错，尤其是区域发展差距较为悬殊的情况下，更是有必要，也只有这样才能平衡各地的公共服务水平。但有一个前提条件：上级政府重视辖区财政，也就是一级政府必须对所辖区域的财政负有纵向平衡和横向平衡的责任。例如，省级政府，对于省、市、县、乡之间的纵向财政平衡和各个地市州之间的横向财政平衡负有明确的责任；到市一级也应是如此。只有在这个前提条件下，财权上移的同时，财力才会下移，基层财政才不会“哭爹喊娘”。可问题恰恰就出在这里，省市的辖区财政责任缺失。

　　县乡财政困难，许多县、乡陷入困境，甚至一度有上千个县发不出工资。这种情况不是突然产生的，省市政府不知情吗？不大可能。完全没有财政能力吗？似乎也不是。那为什么直到社会关注、总理多次批示、中央政府三令五申，并给予财政激励的时候，各省市才动真格的呢？在中国的公共治理中，有一种奇特的现象：一些问题早已存在且相当严重，明明是政府的辖区责任，但往往要等到总书记、总理作了批示，地方政府才会去重视、并着手解决。这只能是说明，省以下体制缺乏明晰的辖区责任，尤其是财政责任。

　　照理说，一级政府应当是既强调本级财政，又重视辖区财政，也就是既要本级财政平衡，也要实现辖区内的纵向和横向财政平衡，二者不可偏废。尤其是在当上下级财政利益出现矛盾而又缺乏第三者来当裁判的情况下，这种“双重财政平衡”责任就更加重要。但我们的分税制理论却对此视而不见，而是用传统的“分灶吃饭”思维生吞了西方市场经济国家的分税制，结果变成了一个扭曲的而不是中国化了的分税制。当问题变得相当严重的时候，我们没有反思分税制推行中的误区，而是把目光再次投向了西方，通过减少政府层级来解决问题。可以这样说，如果省市政府的辖区财政责任依旧缺失，政府层级无论扁平到什么程度，都将是无效的。只要是依旧只看重本级财政，以本级财政为中心，哪怕是简化到只有两级政府，基层政府的财政困难将是“涛声依旧”。即使在中央政府的督促下，一时得以缓解，在辖区财政责任机制没有建立起来以前，也会再次反弹成为社会关注的公共性问题。

　　在中国这样一个发展中大国，仅仅依靠中央政府来行使纵向和横向财政平衡的责任是远远不够的。由中央政府直接去解决县乡财政困难，这表明我国的省以下体制出现了严重的功能性障碍，长期这样下去，其后果不只是行政效率的低下，而是会导致进一步的集权和公共治理的复归。作为大国，省一级的重要性是不言而喻的。我国的一个省相当于国际社会中一个国家的规模(人口、面积)，应当在法律上赋予其明晰的辖区财政平衡责任。对于这一条，至少应当写入《预算法》，以改变省级政府仅强调本级财政平衡的传统观念和认识。

　　(作者单位：财政部科研所)

你讲得很有道理。但是中国的县与县级市、区究竟有多大的区别你还是没有搞清楚。也可能你曾经到过县、县级市、区，但是你还是没有深入下去。真正要搞清楚，建议你下去调研两年。到时你可能又要重新改写你的大作。

引用第1楼hbmc于2007-11-21 15:20发表的  :
你讲得很有道理。但是中国的县与县级市、区究竟有多大的区别你还是没有搞清楚。也可能你曾经到过县、县级市、区，但是你还是没有深入下去。真正要搞清楚，建议你下去调研两年。到时你可能又要重新改写你的大作。

我只是转载而已，这个观点似乎没有怎么被提到过。

县财政是独立财政，省、市不管你的死活
县级市财权仅次于地级市
市辖区是半独立财政，地极市管理区，联系紧密

我想，其实本文说的上级财政对本辖区的责任问题，关键是上级财政是否以本辖区的全部居民的财政还是仅仅是部分居民的财政。

省市的辖区财政责任缺失

没办法，现在的体制就是这样啊，省城就是有“优势”啊！

不知道苏南、浙北的县财政困不困难？

关键是财权的问题！

财权和事权不统一也是个问题，常常是中央出政策，要求地方买单。这样情况下，地方政府疲于应付中央一些对本地并不迫切的事务，也使财政捉襟见肘。

像最典型的公民义务教育，本来应该由中央财政负担的（既然中央财政占了国家财政那么大的比重）。但实际上长期由地方财政负担，这样，本来量小的地方财政，不得不为中央买单，不穷也穷。

如果省市政府的辖区财政责任依旧缺失，政府层级无论扁平到什么程度，都将是无效的。

改革市制,强化省辖,真正解决县财政体制缺陷!

上面请客，基层买单。这个问题其实很严重。上貌似赚取了民意，下面却叫苦不迭。时间一长，都知道上面的只说不做是怎么回事了。
这个问题近一段时间来没有解决，反而却强化了。

    不少人认为由于存在“地刮县”，才应该撤消地级市。
  我想质问一下那些“只见树木，不见森林”的SB们，你们见过县刮镇、镇刮村、村官刮普通村民没有？！
    无非是法律忘记了给“地刮县”合法的保护，否则你们叫嚣的不应该只是撤消地级市。
    省直管县无非是把“小地主”地级市换成“大地主”省，真正的剥削体系根本没有撼动！

看看中央富裕得钱都没去处了，成立国外投资公司了,国企利润成倍的惊人增长,动辄可以收购国际巨头公司了,这些钱哪里来的?还不是一层一层剥削得来的,但愿不要走老路.国家富强最主要在人民富裕,人民穷困国家富裕只能说明腐败而已!

都在刮，取消了县辖区，乡难道就富裕了？仍然被县刮！就算地镇直辖、省镇直辖、省村直辖都解决不了！

引用第25楼赤天亢帝于2008-02-16 15:34发表的  :
都在刮，取消了县辖区，乡难道就富裕了？仍然被县刮！就算地镇直辖、省镇直辖、省村直辖都解决不了！

这个你错了,级别越多盘剥越多,正如传销一样,你上线越多当然盘剥越多.少一级当然好一点,而不是说没有.

地镇直辖、省镇直辖、省村直辖都解决不了！
自治吧!!1

中国把这些搞得太复杂了。。。

引用第22楼在水一方于2008-01-22 13:11发表的  :
    不少人认为由于存在“地刮县”，才应该撤消地级市。
  我想质问一下那些“只见树木，不见森林”的SB们，你们见过县刮镇、镇刮村、村官刮普通村民没有？！
    无非是法律忘记了给“地刮县”合法的保护，否则你们叫嚣的不应该只是撤消地级市。
    省直管县无非是把“小地主”地级市换成“大地主”省，真正的剥削体系根本没有撼动！

讲得不错。。
以所谓的“地刮县”为由来要求撤消地级市无疑是非常荒唐可笑的。
“刮”是由专1制的集1权体制引起的，而不是由哪级行政区划引起的。

钱都到哪去了呢

“省管县”改革线路图凸显 专家建议分三步进行
http://news.xinhuanet.com/politics/2008-07/30/content_8845762.htm
这项改革主要是就是对县财政体制进行改革

财政已经省直管了,结果条线资金还按照老路拨到市级再下县,结果市级说,你都省直管了，所以不下拨了,这是真事.刚听人抱怨.

回到统收统支的体制就没有这些问题了，但是能回去吗？

养的人太多，那么多人吃财政，都不够发工资的。