标 题: 苏南的“城市离心运动”（来自8月4日《经济观察报》）
发信站: 一塌糊涂 BBS (Sat Aug 2 13:03:43 2003), 本站(ytht.net)
本报首席记者 仲伟志 苏州报道
一场由经济发达的县级市带动的“城市离心运动”正在苏南酝酿。
你在昆山可以看到它。在那里，县级编制的警察和公安消防人员，越来越难以应对一个即将突破百万人口的新兴城市，以及城市里每天１０００多平方米的开工面积。
你在张家港可以听到它。他们说，张家港有长江深水岸线和一流港口等特殊优势，它理应要做大、做强，但在目前的行政格局下却永远也长不大。
你在江阴、常熟、太仓、吴江，同样可以不同程度地感受到它。在这些各项经济指标都已经各自超过中国许多省份的县级市，升格扩权的呼声由来已久。
昆山
在周边建筑施工机械的轰鸣声中，昆山市计委主任王文元手中的圆珠笔在空中划了一道弧线——这道弧线代表上海的嘉定、青浦、松江降低商务成本试点园区１７３平方公里的总面积。从地图上看，嘉定、青浦毗邻江苏昆山，松江接壤浙江嘉兴。按照王文元等昆山官员的说法，这是上海试图挡住国际资本西进南下的背水一战，是蜗角之争。
自从台商日商啸聚苏南，殖产兴业，原本靠贴牌生产上海金星电视和凤凰自行车的昆山一再看涨，十年内迅速成为海内外著名制造中心，“小上海”变成了“小台北”。２００２年，昆山国内生产总值为３１４．３亿元，增长幅度高达３６．２％；人均ＧＤＰ按现价汇率计算达６２９０美元。在最近一次全国县级市经济社会发展指数综合测评中，名列第三位。
但王文元划出的那道弧线是一道可能的资本屏障，它使昆山由来已久的隐忧一下子浮出水面。当时，在“弧线”的另一边，昆山市的主要领导正在上海主持昆山配套上海恳谈会。只是，“配套”式的错位发展正逐渐演变成同质化的正面竞争——上海毕竟不是自家人，彼此交浅；昆山的行政上级是苏州市，却有些貌合神离。
两年来苏州的光芒直逼上海——２００２年的国内生产总值、财政收入、进出口总额均位居全省第一，其中进出口总额占到江苏省的５１．８％，各项经济指标均在全国名列前茅。一座崭新的亚太城市似乎格外值得幻想，于是苏州迅速成为一个阶段的镜像，“全国学苏州”——首先是学习招商经验——也成为地方政府治政心态的一种投射。
但是且慢——拥有这些令人称羡的经济指标的苏州，实际上是包括昆山、张家港、吴江、常熟、太仓等５个县级市在内的“大苏州”。统计资料表明，苏州市２００２年２０８０亿元的ＧＤＰ有６７％是由５个县级市创造的。中国特有的市管县体制带来了中国特有的统计方法，也制造了一个强大的苏州概念。而在这个强大的苏州概念背后，却是地级苏州市与它代管的５个县级市之间激烈的竞争关系。
另一位要求匿名的官员说，苏州与５个县级市不像上下级关系，倒更像兄弟关系。而苏州市对此似乎很是为难。既要做大市区，又要发展县级市，但发展县级市，苏州就要放权，放权就意味着失去一定的索取权。
在这种有些莫名其妙的利益格局中左右支绌的昆山，危机已然浮现，往昔那些可以暂时回避的行政体制矛盾一下子被放大。谈到行政区划建制，王文元说，“这对昆山真是个很痛苦的事情，就像一个小孩子长大了，却还穿着童装。”
比如昆山现在要同时面对南京海关与上海海关——在南京报关备案，在上海办理具体手续，南京上海两头跑，“一仆两主”，半明半昧；比如３０００万美元以上的营业执照，也要跑到南京去申请；再比如，县级市本不能设立新闻出版局，昆山争取到了“全国第一”，但虽有机构，却无权限，所有证照还要到苏州市办理，工作人员疲于奔命。
昆山市市委书记和市长据说每天工作１５个小时以上。工作当然包括迎来送往，按照惯例，上面来一个处长，都得由市委书记或市长去陪。昆山是县级市，它的书记、市长要面对来自苏州市、江苏省乃至方方面面的无数处长和处长以上的领导，铁打的人也会累成泥。
有趣的是，昆山经济技术开发区在被批准为国家级开发区之后，行政级别升格为副地级。这就是说开发区管委会主任的级别反而比市委书记和市长高半格。有人说这又是一个历史遗留问题，当年有关领导力主昆山升格为地级市，但苏州坚不同意，于是先把昆山开发区升了半级。
记者发现，昆山官员私下普遍认为行政上隶属苏州已经多有不便，增加了环节而降低了效率，而昆山市政府本身的公共管理权力和服务能力也确已不能适应迅速扩张的经济与社会体系。他们认为，具体行政区划建制应该服务于经济形势的发展变化；他们更强调，昆山其实不想争更多的行政权，而只是想争取到更多的事权。
张家港
中国有张家港、张家口、张家界，后两者皆为地级市，但它们６区１５县的ＧＤＰ之和才勉强３００多亿，只与张家港一个县级市相当。不过，若论行政级别，张家口、张家界是“老张”，张家港可就是小字辈了，尽管它的经济与精神文明发展水准均得到了中央政府的高度认可。
这首先是一个历史遗留问题。张家港原名沙洲，由江中沙丘积涨而成，历史上曾由南通、江阴、常熟三地共管。民国之时，沙洲绅士曾联名申请沙洲自治。１９６２年成立沙洲县，大部分土地由常熟划来。１９８３年，为改变“小马拉大车”的局面，江苏撤销苏州地区行署，实行“市管县”体制。尽管沙洲县距离无锡更近，但由于历史沿革等原因，沙洲县划归苏州市管辖。但这样的格局导致张家港在区域发展中越来越尴尬。
作为一个县级市，张家港的城建、教育、交通等公共事业发展深受掣肘，一座本可跨江负海、水有所去的大城市，到达目标的道路总是迂回起伏。
江苏户籍制度正在彻底改革，大量人口正在向城市集中，但许多城市的城区非农产业相对滞后，不能提供更多就业机会，必然延缓城市化进程。与此相反，一些经济发达城市却既无法摆脱行政共同体的束缚、又失去了行政共同体的荫庇，体用背离。据悉，２００５年张家港城区人口可达到５０万人以上，城区面积亦将大为拓展，现有公共管理能力显然难以维持城市运转，难免会产生自我发展的离心倾向。
２００１年，受张家港市委领导委托，在张家港市委党校任教的经济学者新望撰写张家港城市化课题报告，率先提出张家港升格为副地级市的建议，响应者众。这份报告认为张家港面临问题有二：一方面，张家港行政上受苏州管辖，但经济上很少接受到苏州辐射；另一方面，由于行政管理体制等问题，张家港原先有的竞争优势渐渐在弱化——如张家港港原先是苏南惟一的对外开放港口，以苏南大部分地区作为经济腹地，现由于各地重复投资建港口，张家港港的腹地已被分割得七零八落，江苏省１９８６年提出的“苏锡常联合开发张家港”，成了一句空话。
张家港方面认为，如果张家港市升格为地级市或副地级市，城市内部管理体制问题就会迎刃而解。他们举广东中山、东莞为例。这两个城市原来都是县级体制，之所以城市建设与经济发展迅速，与提高其城市级别大大有关；顺德、南海尽管没有升格为地级市，但一直享有副地级市的管理权限——而且，张家港与中山在其所在都市圈中的位置十分相似，张家港目前的城市建设和经济实力也要比中山、东莞强，那么，何以广东能而江苏不能？
与昆山不同，作为卫星城市的张家港远离上海与苏锡常都市圈，处于都市圈的边缘位置，接受辐射有限，必须依靠自身实力把城市做大。有人认为，从方方面面来看，张家港的升格压力及其合理性远远大于毗邻上海的昆山市。
另一个理由是“庙小容不下方丈”——在全国，不管是保税区，还是年吞吐量超过千万吨级的港口，均位于地级以上城市，惟独张家港港务局（副厅级）和张家港保税区（副厅级）坐落于县级市。而国务院港口体制改革精神是港务局下放属地城市，这不仅在管理体制上非常尴尬，也导致“港”、“城”、“区”（保税区）相互分离，港区、保税区发展受到严重制约。
据新望说，报告完成之后，当时的张家港市委书记蒋宏坤——蒋现任南京市代市长——希望他以学者身份大量发表，争取舆论支持。据蒋宏坤说，他支持张家港升格并非为本人提高行政级别着想，因为当时蒋就是副地级待遇，而且仕途远大，大可安之若素。他们反对以单纯的行政手段和行政层级来推进城市化，但他们又认为行政体制不应成为城市化的障碍。
省县（级市）直辖？
昆山与张家港同属苏州，但这种县级市“离心”倾向在苏南其它地区同样存在。不过，满足这些城市的“离心”冲动并不一定要在行政上升格。苏南一位官员说，省县（级市）直辖或许是一种简单易行的解决方案。
实际上，我国宪法规定，行政区划分为省、县、乡三级，市管县体制没有足够的法律依据。按照宪法规定，在直辖市和较大的市之外，市和县是两个平行的行政区域主体，有各自的辖区，它们都受省和自治区或其派出机构（比如地区行政公署）的管辖。但是现在，中国２００多个普通的地级市都在“市管县”，这种做法明显逾越了宪法条款。
苏州是中国１８个“较大的市”之一，宪法第３０条第二款规定“直辖市和较大的市分区、县，自治州分为县、市”，它本可以依法市管县。但是，当昆山、张家港、吴江、常熟、太仓等完成县改市之后，苏州对它们的管辖权又变得虚拟起来。宪法并没有规定较大的市可以“市管市”，而较大的市主要是一个立法权限上的概念，行政级别依然还是地级市。
对此或许可以解释说，这是由地级市受省级政府委托对县级市进行代管，是市管县体制的延续。而在现实当中，缺乏宪法授权的地级市显然已经成为实际上的一级行政区划，并把县级市作为下属行政单位来对待，对县级市的控制能力和汲取能力大大增强，社会资源以权力配置为主，这样的市管县也被人称做“市吃县”。
但是，当市场经济使地方政府充分意识到自身在原有区域集团关系中的利益和要求、机遇与风险、权利与责任，随着城市独立身份意识的觉醒，它们与“上级城市”的关系必然会由统治与服从关系发展到契约和交换关系，这也是从计划指令型经济到市场经济转型的一个必然现象。——当此经济社会转型时期，一切应该皆有可能。
[此贴子已经被作者于2004-6-2 14:19:45编辑过]
