《瞭望东方周刊》记者朱雨晨、实习记者郑焰/浙江台州、杭州报道
http://news.sina.com.cn/c/2004-04-07/15273105890.shtml 在浙江省行政体制改革的背景下，一个区域的最高权力机关通过合法的手段，反抗上级机关不符合他们利益的行政决定。经过8年争取，在一定程度上修正了上级的行政决定
2004年3月8日，浙江省台州市黄岩区“两会”顺利闭幕，这是整整10年来，黄岩区最正常的一次“两会”，整个台州好像都松了一口气。
但时至今日，谈起黄岩问题，台州市委、市政府仍然讳莫如深。浙江省委副秘书长王同元曾于2003年黄岩区人大休会期间率工作组赴黄岩调研。接受《瞭望东方周刊》采访时，王表示：“黄岩人大的事情，解决了就好了。你们要采访还是找当地。”
撤市设区初起纷争
“其实，现在的台州市区，就是当年的黄岩县。”一位离休干部对比着过去的黄岩县和现在的台州地图对《瞭望东方周刊》说。
台州市成立于1994年，由原来的台州地区改建而成，其辖区包括椒江、路桥、黄岩三区，以及周围的仙居、临海、温岭等六县(市)，行政中心所在地从临海迁至椒江。
台州市区的两个区椒江和路桥，上世纪80年代初都属于黄岩县。随后，海门镇从黄岩独立出来，成为县级椒江市。1989年，黄岩也升格为县级市。1994年，黄岩市最富裕的路桥镇被分割出来，成为台州市的路桥区，黄岩市也撤市设区。
撤市设区之前，黄岩市已跻身全国百强县(市)、浙江省十强，是台州地区经济最发达的一个县。黄岩一直以工业为支柱，发展势头极其强劲。
“当时的黄岩市正在向中等城市靠拢，掌握的是县一级的独立财政和事权，并有部分地级事权。”一位老干部回忆说。
1994年，台州地委行署上报撤销地委设立台州市，并且市中心从原地区行署所在地临海市搬到椒江区。消息传来，立即在黄岩激起强烈反弹。
报告刺激黄岩市最深的有三点，第一，“黄岩市”从此不复存在，成为“黄岩区”；第二，作为黄岩市一部分的路桥镇将升格为路桥区，与黄岩区并列，财政完全独立；第三，黄岩作为县级市的独立财权、事权将完全丧失。
黄岩区政协委员喻允堂回忆说：“按照法律，撤市设区这样的大事，必须由市人大审议通过，可是根本没有，连黄岩市政府、市长办公室都没有研究过。只在台州地委研究通过，然后就上报了。”
于是，在1994年4月，黄岩市人大会议期间，160名人大代表(占总数的70%)联名上书党中央、国务院和民政部，要求撤销台州地委撤地设市的报告。
此举使台州地委大惊。
黄岩市人大常委会主任郭海荣接到命令:一定要在黄岩人大通过一封信，以人大的名义说明，之前的上书只是少部分人大代表的无理取闹，不是民意的体现，以此保证台州建市的顺利进行。
但是这封信无法在人大常委会主任会议获得通过，人大常委会办公室主任也拒绝签字。
郭海荣以黄岩市人大常委会办公室的名义，在信上签字盖章。这封信否定了160位代表的决议，说：“少数人大代表……”
1994年8月，台州撤地设市，市中心从临海搬到椒江，黄岩撤市设区。
罢会、罢官、罢选
时隔一年，1995年3月，“黄岩市人民代表大会”已经顺延易名为“黄岩区人民代表大会”。由于台州建市之后的第一届市人代会将于4月召开，本次人大还要选举产生市人大代表，台州市有关部门已经多次在黄岩做工作，一定要把黄岩人大开成“胜利的大会，团结的大会，走向未来的大会”。
但是人代会开幕当天，全体代表站在会场门口拒绝进场，抗议一年前郭海荣强奸民意的做法。
罢会时间长达一天。区、市领导反复做工作，人大代表们回答可以开会，不过首先要罢免人大常委会主任郭海荣。省人大常委会一位副主任恳求道:“能不能先不罢免，由省委成立一个调查组调查一下？”
一位人大常委马上反驳说:“还有必要调查吗？去年的人大代表都在现场，是不是这样的情况大家很清楚。”
不得已，领导只得同意人大复会之后的第一项程序，就是无记名决议对郭海荣的罢免案。
投票结果为赞成169票，反对22票，弃权21票(当天会议应到代表228名，实到212名)，罢免案当即在一片掌声中通过。
根据《法制与新闻》杂志1995年的报道:“晚9时许，参加人代会的200多名代表列队走出了会场。尽管下着小雨，但仍有上千名群众聚集在区政府的大门口，冒雨欢迎人民代表，有的还放起了鞭炮。不少代表激动得热泪盈眶。”
当年的人大代表邱福生向《瞭望东方周刊》记者回忆说:“罢免郭海荣以后，我记得天已经很晚了，有饭店给我们免费送来馒头。老百姓的喊声此起彼伏:‘人民代表好’，‘人民代表万岁’……”
罢免郭海荣并没有解决问题，代表们出于对黄岩撤市设区的抵触心理，在选举出席台州市首届人大的54名代表时纷纷弃权，结果无一候选人超过半数。选举宣告失败。
相反，黄岩“两会”以绝对多数票分别通过了“要求恢复黄岩市”的人大决议案和政协建议案。
黄岩人大的“罢会、罢官、罢选”惊动了浙江省委。
1995年3月下旬。省委书记办公会议对黄岩问题进行了专题研究，并形成1995年3号会议纪要(以下简称《纪要》)。该纪要明确指示：“黄岩撤市设区后，财政体制相应改为区级财政体制，但考虑到该地实际情况，原县一级财政的利益格局基本维持不变，原则上保留县一级事权。”
虽然没能恢复黄岩市，但是财权、事权下放已经意味着黄岩的半独立。于是，在4月再次召开的黄岩区人大会议上，代表们一次性选足了台州市首届人大代表。
遗憾的是，浙江省委的《纪要》在台州并没有被执行。
财权事权争夺八年
新中国成立之初，中国只有中央、省、县三级行政机构，地区行署作为省政府的一个派出机构，管理本地区的县。1982年，经过在江苏省的“地改市”、“市管县”试点以后，“市管县”体制在中国迅速普及。台州就是在这样的背景下，于1994年撤地设市。
与全国大多数地区的省、地(市)、县(市)三级管理体系不同，浙江省大部分县和县级市的党政一把手以及财政都直接由省管理，实行省、县两级管理。中国只有浙江和海南实行这样的管理体制。
近10年来，浙江省的县权进一步下放。1992年，浙江先对省内13个经济强县下放了审批权;1997年，又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限;2002年8月，浙江省委办公厅下发文件，扩大绍兴等17个县(市)的经济管理权限，将313项本该属于地级市经济管理的权限下放到上述17个县，内容涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括省市两级政府经济管理权限的所有方面。这次权限的下放，后来被归结为四个字——“能放都放”。
在这样的背景下，县级财政直接上交到省，而地级市所能够获得的可支配财政收入，仅限于所辖各个城区。而对于并入市区的县级区而言，在按规定向省上缴一定比例的财政收入之外，还要再向市级财政上缴一定比例的财政收入。
当地的研究者分析说，这种管理体制使得地级市发展受到限制，但却让县域经济获得突飞猛进的发展。
作为原来财政独立的县级黄岩市，每年只需要向浙江省上缴基数已定的预算内财政(1994年划定基数为2058万元)，和超基数财政收入的20%。1994年台州建市方案甫定，黄岩一方面失去了财政收入大户——商业发达的路桥镇，另一方面还要多缴纳超基数财政收入的30%给台州市，一进一出，损失颇大。
而事权方面，究其实质也是利益。黄岩由市改区之后，丧失了绝大部分独立审批权、人事任免权。一个典型的例子是在银行业务中，外地汇入黄岩的款项，凡收款人地点填写台州市黄岩区的，均通过电子联行汇到台州(椒江)再转入黄岩区人民银行，时间上比直汇黄岩要迟2天。
一位企业家对《瞭望东方周刊》说:“这个事权问题对企业的影响有多大，其他的先别说，我几乎每天要到13公里外的椒江(台州市政府所在地)跑两趟，光是汽油就浪费了多少？”
人大代表、黄岩果品有限公司董事长柴建平告诉《瞭望东方周刊》:“黄岩撤市设区之后，大一点的土地审批都要经过台州市。黄岩现在68%是山区，发展的还是工业。要建一个39平方公里的开发区，上报到市里，台州市得把这个数字放到整个市区的用地指标里一起考虑，就是不能批。结果黄岩只能搞一个19平方公里的开发区，根本不够用。”
这位企业家在名片上把自己的公司地址写成“浙江省黄岩……”，而不是“浙江省台州市黄岩区……”。他告诉记者，好多黄岩企业家的名片上都没有“台州”二字。这一点也在记者后来的采访中得到证实。
台州市也有自己的难处，由于浙江实行的是省、县二级管理，地市一级相对虚弱。从表面上看，台州市下辖三区六县，事实上临海、玉环等六个县(含县级市)的财政收入只是虚账，直接上缴到浙江省，台州市掌握的财政只来自椒江、路桥和黄岩三区。
台州市财政局预算处的林处长告诉《瞭望东方周刊》：“台州市属的一些县财政都是不错的。我两年前在玉环县做财政局长的时候，日子过得不错。现在到了台州市就得过穷日子了。台州财政收入少，只有黄岩、椒江、路桥三个区。”
以2003年为例，根据台州市财政局提供的数据，台州市的财政收入为108.68亿元。但实际台州市可支配财政收入远远低于此数字。当年黄岩区上缴了1.45亿元，占整个台州市可支配财政13.4%。从中可以计算出，台州市真正可支配财政约为10亿元。
如果失去了黄岩的财政贡献，本来就不宽裕的台州财政将更为紧张。
尽管有省委的《纪要》，但台州市并未执行，而黄岩对于独立财权和事权的主张成为每年人大的重要内容。在一年一度的黄岩两会上，对于撤市设区的抗议，成为两会的主轴。结果黄岩“两会”被称为“年年难开年年开”，黄岩区历任区委书记、区长都把开好“两会”列为任内的头等任务。
从1996年开始，每年黄岩区“两会”上都会通过人大决议案和政协建议案，要求黄岩恢复县级市建制和落实省委1995年3号《纪要》，后来还通过决议案要求黄岩区政府向台州市政府申报。
1995年之后8年内，黄岩区委书记已经换了5个，平均任职时间不足两年。
8年内，关于落实财权事权的提案年年出现，而由于迟迟无法落实，多次出现“两会”休会，人民代表和政协委员屡屡上访。
从2001年开始，黄岩区政府在每年“两会”上，还必须向大会专项报告财权事权的落实情况，和区政府在过去一年中为落实黄岩县级财权事权所做的工作。
2000年“两会”期间，当时的区委书记曾指责人大代表搞“非组织活动”，并成立调查组进行调查。恰逢当年是台州市人大的换届选举，黄岩区仅有4位代表得到超过半数的选票，8位市下派的候选人和这位区委书记，全部落选。
一位人大代表总结这8年说：“一开始我们主要想把台州市搬回到临海去。因为撤销黄岩市是违背有关程序的，那时候椒江的台州市行政中心正在建造过程中，我们以为台州市搬回去的话，黄岩市就保住了。1997年以后，台州市搬回临海是不可能了，我们就退而要求黄岩撤区设市，并落实1995年的省委《纪要》收回财权事权。再到2000年，看到萧山、余杭成了杭州的区，鄞县成为宁波的区，但是财权事权独立，我们从现实考虑，就先要求落实财权事权了。”
“留守政府”以及最终妥协
截至2002年，黄岩区上缴台州市财政近8亿元，而且每年的数字都在增长。随之一同增长的是黄岩“两会”代表、委员的不满。
2003年黄岩区“两会”召开之前，人大代表和政协委员在会议之前都要求先落实黄岩财权事权再开会，使预备会一直无法顺利进行。僵持3天之后，3月19日，台州市委书记史久武与代表、委员对话，要求先把会开起来，在会中再与代表、委员协商。
3月20日区人大会议正式开幕，仅隔2天，即3月23日就因无法顺利进行而休会。
3月25日，70余名人大代表、政协委员赴杭州上访，向省委、省政府报告，要求督促台州市尽快落实黄岩县一级财权事权。恰逢此后SARS肆虐，一切工作停顿。SARS之后，浙江省委省政府下派工作组专项调查。但是由于没有实质性进展，黄岩两会持续休会长达8个月。这一届人代会恰逢换届选举，按照法理，新一届人大常委会未成立，又未选举产生新政府和任命法院、检察院领导，因此在去年的大部分时间内，黄岩区出现了全国罕见的“留守”政府。
2003年9月4日上午9点半，130多位黄岩区人大代表、政协委员分乘58辆轿车开赴台州市委市政府，要求与市委市政府领导对话。记者从当时的录像片中看到，近60辆轿车排成一列，每辆轿车前窗上贴有红色号码，打着双黄灯缓缓前进，秩序井然。
到达市府大楼后，代表委员们列队进入会场，然后顺序发言，没有出现争抢话筒的混乱场面。除了少数人略有激动，大部分发言都很克制。发言内容主要还是集中于吁请财权事权的尽快落实。
市委书记史久武发言时，会场内非常安静。略有些不和谐的是会场内烟雾缭绕，并且时有手机铃响。
当天的对话没有形成决议，下午1点代表委员们离开会场。
2003年10月10日，台州市委召开常委扩大会议，终于讨论通过了调整市与黄岩区收入分配及事权的决定。在收入分配上，黄岩的区级财政体制维持不变，但是上缴市级财政数目调整为年地方财政收入的5%(原为30%)，黄岩区原则上保留县一级事权。
根据目前的预算，妥协方案使2004年台州市财政可支配收入减少了1个多亿。“台州的财政一直都不宽裕。除掉2004年财政收入的正常增长，预计2004年可支配收入与2003年基本持平。”台州市财政局的王局长告诉《瞭望东方周刊》。
休会8个月之后，黄岩区“两会”分别于2003年11月3日(人大)和6日(政协)复会，顺利选出新一届区人大、区政府和区政协三套班子，结束了中华人民共和国历史上最长的地方留守政府。
黄岩问题终以双方的妥协告一段落。
事权的解释和落实
“黄岩叫好，我们肯定叫穷。”台州市财政局预算处的林处长苦笑着对《瞭望东方周刊》说，“台州的财政是吃饭财政。公职人员有8000多，每个人一年就要五六万。台州市开发区是行政中心搬过来之后才兴建的，没有什么工业基础。所以台州市自己没有钱，靠儿子养。何况儿子也不多，只有三个，现在还少了一个。除了自己节省之外，我们只能打报告向父亲(浙江省)要钱，也不知道能要多少钱。”
对于妥协方案，黄岩方面也并不只是“叫好”。
记者问道：“黄岩的财权、事权解决，能不能说黄岩问题就解决了呢？”
政协委员喻允堂回答道:“还差得远，即使是财权事权完全落实，黄岩的损失也非常大。1300多年的知名度没有了，还丧失了路桥等乡镇。财权上有一个5%的尾巴，大概每年还要上缴3000万到5000万元给台州市。黄岩从1993年开始向中等城市发展，如果没有撤市设区这么一折腾，现在很有可能已经是一个中等城市了。本来是整个台州地区的龙头，现在的经济发展已经明显落后。”
《瞭望东方周刊》得到的资料显示，2003年黄岩GDP增长13.2%，而椒江和路桥则分别为15%和15.1%，黄岩也低于整个台州市平均的14.9%。
另外，1994年撤市设区前，黄岩(含未划分的路桥)市的GDP远高于台州地区的温岭，而2003年，现在的黄岩区加上路桥区还比不上温岭。
台州市经济委员会政策调研处、法规处副处长王若嘉也承认:“当然由于种种原因，黄岩这几年发展是不如以前了。”
人大代表邱福生则强调：“黄岩的事权落实情况具体如何，今年只是一个开始。黄岩人大已经成立了一个专门的调研小组负责监督落实。”
今年两会开始，黄岩区人大的注意力已经转移到铁路设站问题和水资源使用问题。
正在确定设计方案的甬台温(宁波-台州-温州)铁路究竟如何经过台州，能否在黄岩设立一个车站，是今年黄岩两会上的热门议题。和此前的财权、事权问题一样，黄岩两会代表委员又通过合法途径表达了自己的意见，163名人大代表和120名政协委员已经正式向铁道部、浙江省政府提出了自己的建议。
而水资源问题则是黄岩区和台州市之间一直未能解决的问题。整个台州市区的生活和工业用水来自黄岩境内的长潭水库。随着整个台州市的经济发展，用水需求日益高涨。今年，长潭水库的二期供水工程将开始动工。
1月28日，黄岩两会代表、委员通过一封致市委、市政府领导的信，认为二期工程立项不符合法律程序。根据代表们的解释，水库的管理和监督权是标准的“县一级”事权。但是二期工程立项时，却避开了黄岩区水利行政主管部门，由台州市确定了方案。更加重要的是，黄岩区本身用水就非常困难，能否大规模支持整个台州市区还有待商榷。
代表们认为，事权的解释和落实的确只是刚刚开始。
行政争议应该通过行政诉讼解决
事实上，当黄岩的十年之痒尘埃落定的时候，人们意识到，争论背后是两种利益、两种发展思路的分歧。
“从目前的整体情况来看，台州撤地设市是有好处的。台州从当年一个分散的地区变成一个地级市，不论城市建设还是区域竞争力，都有惊人的改观。”王若嘉对《瞭望东方周刊》表示。
根据台州市统计局提供的数据显示，1993-2003年间，台州地区国内生产总值从183.51亿元增至922.78亿元，年均增长率为15.3%；人均国民生产总值从3524元增至18000元，年均增长率为14.3%。
作为中国股份合作制经济的摇篮，台州已经成为中国重要的医药化工、汽摩配件、服装机械、塑料模具、水泵阀门、家用电器、工艺礼品、服装鞋帽以及水产水果食品生产出口基地，2002年工业总产值达到2178亿元。2002年城镇居民人均可支配收入11817元，农民人均纯收入4970元。其中市区人均GDP超过3000美元。
王若嘉指出：“省管县的体制，对于县域经济的发展有好处。但是对于大城市，对于城市化的建设是有弊端的。特别是像台州这样刚刚升格的地级市。”
“关于行政体制的问题，目前还存在争论。但是既然台州市已经存在，就要好好搞下去。”台州市财政局王局长告诉《瞭望东方周刊》。
“黄岩人大的这种情况，全国没有第二家。”曾就此事到当地调研的浙江大学政治学教授余逊达告诉《瞭望东方周刊》，“这与黄岩人大代表的构成状况有关。”
从2003年黄岩区第十三届人民代表大会名单中，《瞭望东方周刊》记者发现:人大代表总人数260人，其中企业家超过了35%，公职人员近51%。农民身份的代表3人，以教师和医生等独立身份参加的代表9人。
“公职人员中相当一部分也是经济独立的。这样党政的约束力就小了。这首先是一群经济上独立的团体。他们有着相当的地位与意识。”余逊达表示。
“黄岩人大之争有一个正当和民主的载体。但是我认为对于行政争议，应该通过行政诉讼来解决。如果人大不开会的话，就不能保证政府机构正常运行，像出现留守政府，这不是个正常现象。”余逊达表示。
但问题在于，黄岩区普通百姓对这长达8年的争议究竟有多少热情？
黄岩区第十三届人大代表、台州教师进修学院教师童宁江对《瞭望东方周刊》表示：“从我平时接触的人来看，我感觉黄岩的百姓对于这个问题是赞成的。”
一位出租车司机对《瞭望东方周刊》说：“这个事情闹了很久。我们一直在告。是老百姓告政府。但是渐渐地没有以前那么激烈了。现在想通了，那是官员的事情。”
离开黄岩之前，记者曾和某报亭报贩闲聊。关于财权和事权，他说：“能有多少用到老百姓身上是关键。我觉得政府不是没钱，而是浪费得太厉害。往往一个市政工程刚开工没多久，就因为领导变更而完全推翻重来。”
总结8年历程后，原黄岩区政协副主席邬烈恩对《瞭望东方周刊》强调说:“8年来，黄岩的意见一直是通过正当的合法途径向上反应，有今天的结果，应该说是民主的进步，也是台州市委领导顺应民意的结果。都说发展是硬道理，我还感觉‘民主也是硬道理’。”
