[市制]从“乡土中国”到“城市中国”：传统“市管县”模式是否该说再见？ [复制链接]

前不久，浙江温州龙港镇“撤镇设市”，刷遍朋友圈。可以说，几乎每次区划调整的消息都会牵动多方神经、引起多方关注，背后究竟为何？

各地争抢撤县设区、撤县设市、省直管，所有问题都只是表象，本质上都指向“市管县”。

原创： 大鹏视野    作者：李俊鹏  

一“乡土中国”时代的成功密码

著名经济学家张五常曾说，中国经济奇迹的一个很重要秘诀就是“市管县”体制的确立。
中国市管县体制自50年代末达到第一次高潮，60年代初逐步回落，70年代又逐渐复苏。从1982年开始，在全国层面全面推行。目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。
[size=; font-size: inherit,inherit]中国的市县不同于西方。西方更多是公共事务型机构，而中国的市县政府更像似公司化的责任制企业,不仅有公共服务职能，还担负经济发展、招商引资等职能。各个市县主政者，不仅像是一个个尽职尽责的职业经理人，更要追求成为一个个极富社会责任感的企业家，既要发展经济，同时，也要确保社会和谐稳定、公平正义。不同市县之间存在更多竞合关系，正是一个个具有竞争性的地方政府兢兢业业发展地方经济，进而构筑了中国经济奇迹的重要基础。
回看1983年，经济总量较低，也恰好是三产比例首次超过一产，但一产仍占据较大比重，整体水平仍较低；城镇化水平也不足30%。[size=; font-size: inherit,inherit]“市管县”体制的确立是基于低工业化、低农业现代化、低城镇化、低信息化、弱市场化下的产物 。在此背景下，无论是自上而下来看，省级政府缺乏大体量、广域式、扁平化社会治理能力，还是自下而上来看，地方市县又都缺乏足够人力、物力、财力来组织大规模生产、基建能力；正是“市管县”体制的确立，极大调动当时各方资源要素和地方积极性，形成合力。正是得益于该体制，使得在短短四十年间成长起来一大批大中城市，集聚大量的人口、形成较为雄厚的产业基础，更为有力地参与了国际和区域竞争，在该体制下，更有力地整合了区域内要素禀赋，带动了整体发展，对于正处于转型期的我国来说，这种体制还具有很强的生命力和存在的必要。
[size=; font-size: inherit,inherit]从本质上说，“市管县”属于典型的垂直化管理模式，是传统农业文明时代的创新。
回看40年发展成就，除去价格、市场、房改、国企改革等之外，还有两大法宝就是，分税制改革和市管县体制的确立。正是这两项体制的确立，才真正从根本上调动起多方要素，尤其是地方全力发展经济的动力。尤其是开始之后的前10年，也恰恰是四十年来增速最快的十年。

二“城市中国”时代的困惑与困局

客观来看，“市管县”确实带动经济的快速发展，但是随着工业化、城镇化、信息化以及农业现代化水平的提高，过往的生产、生活和空间组织方式都逐步表现出诸多难以为继。市县之间关系开始发生非常微妙的变化，不再是以往单纯的上下级隶属关系，由领导关系开始逐步向竞争关系转变的，但是市能够利用先天优势对县进行多方压制，包括人事权、财权，还包括各类政策倾斜、城市规模、用地指标、项目投资、设施配套等等诸多偏袒，大大限制县的发展。但是县作为一级独立机构，也可以利用自身权限，对市进行相应的抗衡，诸如项目落实、土地供应、资源补给、设施对接、产业配套等等诸多方面，如此的结果便是普遍存在的“零和博弈”。
普遍存在的“小马拉大车”现象，即使市域内，市区首位度也普遍偏低，市域内尚不能集聚辐射，更妄谈担负区域中心城市功能，在中西部地区大量存在；只得与县域利益博弈、暗自较劲，也限制县域活力，最明显的是土地指标、财政收入、工业围城、规划用地和人口规模的行政式偏差，自身也并无大的发展。
基于以上原因，才会看到诸如中心城市“小马拉大车”， 各类机构诸如示范区、统筹区、代管区、派出机构、办公室等层出不穷，各类开发区、园区遍地开花，尤其是工业园区重复建设、四面围城，大量投资项目无法实施，大量政策无法落地等等，表面看是空间分割和利用低效，实则是上下级之间事权、财权的利益之争，更是发展权之争，最为突出的表现则要数区划调整，包括撤县设市、撤县设区、代管、省直管等。
从历年区划调整就能够清晰看出如此轨迹，在最近十多年来表现尤为明显，其中2000年、2014年左右出现两轮区划调整高峰期。
从全国来看，2009年农业占比低于10%，2011年城镇化率超过50%， 2012年三产占比超过二产，表明农业现代化水平得到空前提高，逐步步入工业化中后期阶段。而今，经济总量更是接近百万亿元，城镇化率接近60%，三产占比超过50%，正是基于此，十九大报告指出，我国已进入新时代。也可以说，由过去低农业现代化、低工业化、低信息化、低城镇化、低市场化和低交通网络化向高农业现代化、高工业化、高信息化、高市场化和高交通网络化转变，一句话，已由“乡土中国”步入“城市中国”时代。
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正如当今及未来的企业治理模式类似，传统垂直化管理的大型企业都在向扁平化企业治理模式转型。对于国家和地方同样如此，也逐步由以往的管理向治理转型，而治理模式也逐步由以往垂直化管理向扁平化治理转型。
各地撤县设市、撤县设区、撤镇设市等区划调整呼声越来越高，尤其是在沿海发达地区，率先开始。[size=; font-size: inherit,inherit]轰轰烈烈的撤县设市、撤县设区固然有追求政绩诉求，当只有一个两个时是偶然，但是当全部都在追求时，则必有其必然，表明已到了新的历史拐点。
同时，所谓的撤县设市、撤县设区，表面看似有追求政绩成分，但实则是市县之间博弈结果，更深层则是协调地方与市场之间关系。地方只有获取更多事权和财权，才能有更多发展自主权，从而更好适应市场，在市场中掌握先机，从而在激烈的市场竞争中获胜。甚至很多地方在区划调整未获批情况下，通过代管或者乡镇或村一级的区划调整，从而实现目的。

三他山之石的启示回顾经济发展前五位省份广东、江苏、山东、浙江、河南数十年发展历程，除去其它因素之外，适时抢抓先机推进撤县设区和省直管，是其重要的成功经验，尤其是广东、江苏和浙江。在八九十年代、2000年和2014年几轮调整高峰期，这三个省都是最大获利者。
实际上，稍加梳理就会发现，与其说这几省是抢抓先机，倒不如说是客观形势使然。这几省无论是经济总量和发展水平，还是农业现代化、工业化和城镇化都远超其它省份，都提早步入工业化和城镇化中后期阶段，尤其是市场化程度更高于其它地区，所以，多方因素使得区划调整显得更为迫切。[size=; font-size: inherit,inherit]通过撤县设区增强地市实力和集聚辐射力，通过撤县设市和省直管增强县域发展自主权，从而形成扁平化管理，效率更高、资源配置更为合理、市场参与更强，最终形成省强、市强、县强的目的。通过历年百强市、百强县以及千强镇的排名都能够看到，也主要集中于这几个省份。

四未来之路在何方？


关于区划调整，去年曾写过一篇小文专门论述（县的未来在何方：“省直管”OR“撤县设区”？），重复的话在此不再赘述。这里最核心的只想强调一点：[size=; font-size: inherit,inherit]当由“乡土中国”迈向“城市中国”，已经推行30多年的传统垂直管理型的“市管县”应该向现代扁平化治理型的“市和县”模式转型。
2018年3月，时隔近20年，又迎来一次重大机构改革，引起举国关注。在这里其实更想说，[size=; font-size: inherit,inherit]部门改革只是解决部门之间博弈，尤其是省部级以上横向之间关系的再梳理和再均衡，但是，在中国特殊国情下，笔者认为上下之间各类纵向博弈更为激烈，纵向间尤其是市县和乡镇级的行政体制改革，同样，甚至更为迫切和事关全局。任何政策和工作最终都要靠基层地方来落实，参与市场更为直接和密切，所谓“上面千根线、下面一根针”，倘若纵向间关系未曾理顺，所有的顶层设计都犹如空中楼阁、无本之木、无源之水，尤其中西部地区更是如此。
打破以往“省—市—县—镇—村”垂直化模式，实行扁平化治理新模式。针对城市型和乡村型区域，实行分区分类策略；优先推进省会和中心城市地区的撤县设区，增强都市圈、中心城市和城市群的集聚辐射力；积极推进撤县设区，做大做强中心城市；全面推进省直管和、强县扩权，激发县域经济活力，并对过于弱小县可以考虑撤并；大力推进撤并乡镇，实行强镇扩权；增强村集体权限，促进乡村振兴；最终实现“中心极化，强市扩区，强县扩权，撤并乡镇，强村富民”。
如果能在横向部门机构改革的基础上，进行纵向间的全面改革，将释放巨大的活力和潜力，如果说“市管县”带来过往30年的辉煌，那么，“市和县”将极有可能创造未来30年更大的辉煌。

（1）除个别副省级以上的特大城市可带少量（1-3个）县外，一般地级市不再代管县级市和县，可将城市周边改区，留出一定的发展空间。同时减小区的规模，区直接管理社区，不设街道办事处；
（2）小县合并，大县和县级市改为省直管，县和县级市下设乡镇，乡镇下设社区；
（3）每个省管辖30-50个县市，每个县市下辖20个左右区或乡镇。

市管县体制是中国行政区划改革的产物。

suncy:（1）除个别副省级以上的特大城市可带少量（1-3个）县外，一般地级市不再代管县级市和县，可将城市周边改区，留出一定的发展空间。同时减小区的规模，区直接管理社区，不设街道办事处；
（2）小县合并，大县和县级市改为省直管，县和县级市下设乡镇，乡镇下设社区；
（3）每个省管 .. (2019-09-13 10:50) 

市管县，不是地级市想管，而是县的数目太多，省里管不了也管不好。如果市县不相统属，显而易见一般县绝不可能与地级以上城市竞争，县与市特别是省会城市、直辖市的差距只会越来越大。比如说大家认为省管县的典范——浙江，最近一直在撤县设区，做大中心城市，特别是杭州，以致于有杭母的说法。
按照省县派的逻辑是不是县城和乡镇也不相统属，乡镇从县里独立出去，在落后地区市区与县城的差距往往没有县城与乡镇的差距大，乡镇充其量就是大村。

其实就一句话:县要么升要么死。

县和大城市差距越来越大，再想和大城市平起平坐难了。省管县只是特殊时期的特殊产物，从辛亥革命到现在喊了一百余年，而且真正落实省管也没几年。

燕山雪:市管县，不是地级市想管，而是县的数目太多，省里管不了也管不好。如果市县不想统属，显而易见一般县绝不可能与地级以上城市竞争，县与市特别是省会城市、直辖市的差距只会越来越大。比如说大家认为省管县的典范——浙江，最近一直在撤县设区，做大中心城市，特别是杭州，以致于 .. (2019-09-13 11:42) 

不是数目太多，而是规模太小。
难道吉林、宁夏  县也多得管不过来吗？
其他省就算全部省管的话 管不过来，部分县由省管不行吗？不这样搞是因为根本不想省管县。天仙潜也不是故意省管的，而是想设地级市矛盾没有摆平的产物。

zhaohz:不是数目太多，而是规模太小。
难道吉林、宁夏  县也多得管不过来吗？
其他省就算全部省管的话 管不过来，部分县由省管不行吗？不这样搞是因为根本不想省管县。天仙潜也不是故意省管的，而是想设地级市矛盾没有摆平的产物。 (2019-09-13 14:17) 

一个省管50个左右的县与市绝对没有问题。超过50个也没有关系，只要不懒政，完全可以分级分类管。他说的县太多管不过，完全是既得利益者的嘴脸。

中国的市从北洋时期开始就和西方的市就有差别，当时想要模仿西方的市，但是由于既有城市规模，把市分为特别市与普通市，特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督（京都则受国务院内务总长监督）。普通市隶属于县，受县知事的直接监督。也就是现在通称的县级市和县辖市。国民政府把特别市改为院辖市（即直辖市）升格为省级，把普通市改为省辖市升格为县级；抗战胜利后因为台湾经济发达，特别设置了县辖市，因此中华民国实际是院辖市（省级）、省辖市（县级）、县辖市（乡镇级）三级城市体制，根据民国所设三级城市，可以看出基本都是以城区带部分近郊设置的切块设市，比较特殊的是厦门、汉口这两个整县改市以及收回的租借地设市。解放后，省辖市被分为二级，省直辖称为省辖市（80年代以后改称地级市），专区管辖称为专辖市（80年代以后改称县级市），由于计划经济体制，为了保障城市居民的农产品供应，从50年代后期开始在部分大城市实行了市管县体制。83年，市管县体制全面推开，试点时是大城市带大农村，中等城市带小农村，效果较好；但是从90年代开始由于地改市的推行，一大批不符合条件的小马拖大车地级市的出现，市管县体制已经变化成了传统的省府（市）县（区县市）体制，真正符合西方欧美市这一含义的城市基本没有了。现在的市——直辖市其实是以省政府兼市政府（北京、上海、天津、重庆的市政府实际上说是省政府比较合适，然后在城区、近郊区范围设置一个小市政府与远郊区县平级比较合适）；副省级市、地级市其实是以府政府兼市政府（市政府其实是府政府，多区市的城区、近郊区范围设置一个小市政府与远郊区县平级比较合适，单区市市辖区其实是以县政府兼市政府）；县级市（含单区市市辖区、远郊区）其实是以县政府兼市政府（城区、近郊区设置一个小市政府与乡镇平级比较合适）。

省县派死亡前最后的反扑。

历史与现实已经证明，省管县是行不通的。

由于是历史与现实证明的，不接受辩论与批评。

晦象先生:省县派死亡前最后的反扑。
历史与现实已经证明，省管县是行不通的。
由于是历史与现实证明的，不接受辩论与批评。 (2019-09-13 22:23) 

省直管县之所以执行不通，不是历史的产物，而是制度的限制，是思想的桎梏，是封建官僚体制势力的顽固反扑！

破除官本位:省直管县之所以执行不通，不是历史的产物，而是制度的限制，是思想的桎梏，是封建官僚体制势力的顽固反扑！ (2019-09-14 11:20) 

火车跑得快全靠车头带，小马拉大车，对一个地区还有一定的带动作用，把马宰掉，车自己能走，老少边穷地区的山区县，先天就没办法和地级以上城市，特别是省会与直辖市竞争。所谓省县派实际上也是省会本位派。比如固原到银川最快也要三四个小时，如果从山沟沟里算起，得多半天了。如果固原不是地级市，宁夏南部山区的居民有啥高点的需求都去银川，这真的对县民、乡民好吗？

炎黄剑:中国的市从北洋时期开始就和西方的市就有差别，当时想要模仿西方的市，但是由于既有城市规模，把市分为特别市与普通市，特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督（京都则受国务院内务总长监督）。普通市隶属于县，受县知事的直接监督。也就是现在通称的县级市和县辖市 .. (2019-09-13 19:18) 

其實縣轄市就可以了啊 核心城區和副中心城區設立市與其他城市化率低的鄉鎮地區一起受縣政府領導

市管县体制的特点是城市领导农村，就像县的意义也是城市（县城）领导农村一样。城市密集的地方小马拉小车在所难免。地级市替代不了省，因为大部分地级市都没有像样的大学和三甲医院。但是县城更不可能有像样的大学和三甲医院和某些高级服务业，比如不能实现县县都有高铁站和机场。所以，地级市不管县就是资源浪费啊！但是，地方三级预算，地市级最缺乏存在感，而县级支出最多，大部分民生农林水生态环保支出都是县本级层面

http://xzqh.info/lt/post.php?fid=3

http://xzqh.info/lt/read.php?tid=178951&ds=1

对于绝大多数地级市而言，不论是发展水平，还是区域地位，都要高出其周围的县一大截。因此，市县完全分开的话，县显然无法与市竞争。

我们可以看得到，对于单区市或双黄蛋市辖区，区委书记一般都是市委常委兼任。但是市区规模达到一定程度后，就要分区，以免周围县和市区差距过大，而且常委兼任的书记一般不在市区里，而是县级市、县里。

如果把市不领导县，那么原先整个地区的公共资源就留给市区了，凭什么县里得不到什么？所以省县派不是真傻就是装傻。

就像如果把县城切出设成独立的市一样，那些县中学、县医院、县体育馆……难道都是你县城的资源吗？为啥把全县的资源留给县城，下面乡镇什么资源也得不到。

但是如果地级市太小的话，就不会有太多的资源，大县也是也一样。像早年切块的鄂州、鹰潭市，现在连本科高校都没有。

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