[省直管县]完善我国未来国家治理结构的理想模式与具体方案 [复制链接]

完善我国未来国家治理结构的理想模式与具体方案

                         张子阳

       郡县治，则天下安。这是中国从秦至清以来历代政权所推行的国家治理模式基本经验的总结。
       如果说在改革开放初期为了打破计划经济体制，实行有计划的商品经济向市场经济过渡尚有必要的话，那么在交通、通信发达，市场经济体制已基本建立的今天仍然实行市管县、乡镇独立为特征的五级国家治理模式，不仅无法适应国民经济与社会发展的需要，无异将助长“吃饭财政”的困境与庸懒政府的习气，也与建设精简、高效、便民的法治政府、廉洁政府、责任政治的目标背道而驰。而且，任何认为改革中国目前的五级政权结构条件不成熟的理由都是不成立的。中国自秦以来交通、通信要比今天的中国不知落后多少，尚能实行以中央——郡——县为基础的三级国家治理结构，现代中国大陆焉有不能改革五级政权结构，实行三级国家治理构之理？

       以郡县制为基本结构的三级政权结构国家治理模式，意味着目前的五级政权架构至少需要减掉两级。如前所述，目前的五级政权结构中地级市、乡镇政权层级如何处理是问题的难点，简单地撒销地级与乡镇两级政权并非易事，而且成本不菲，弄不好还会影响社会安定。因而，如何改造地级政权与乡镇政权课题是完善中国未来国家治理结构的关键。笔者认为，除了“省直管县”典型标本如海南省直管县（市）外，“市直管镇（乡、街区）”、“特大中心城市直辖”等方案是解决中国未来国家层级结构过多困境的钥匙。具体方案标本如下：

      （一）湖北省的仙桃、潜江等省直管县模式

       自中国内地领导人提出逐步推行省直管县，完善国家治理体系政策方针以来，内地浙江、湖北等地均有类似举措。如湖北的仙桃、潜江、天门市（县级）就是省直管县的典型代表，其特点是这些不设区的县级政权实行省直管后，享受除不设地级的中级人民法院、检察院以外类似于地级市一样的行政、经济管理权限与待遇，中级人民法院、检察院院长及法官、检察官实行由省高级人民法院、人民检察院提名由省级人大任免的体制（这有利于防止地方干预司法现象），这种省直管县（市）的模式具有明显的优点。但显然无法解决像武汉、宜昌、襄阳、恩施等地级市州的过多层级结构问题，以及新疆、内蒙等省级区域过大，省级政权难接地气等问题。
       全国经济实力与人口较多的县均可推行这种模式。

  （二）广东省的东莞、中山等市直管镇模式

   广东的东莞、中山市虽然是国务院试点的极少数地级市管镇的体制，但在十多年的实践中，已经有了成功的经验。可以说，东莞、中山的富裕，首先是他们所辖镇的富裕。正是如东莞虎门、长安、常平、厚街，中山古镇等一个个镇成为经济强镇、中国名镇，才有了东莞、中山两地级市的整体富裕。其特点是这两个地级市不设县级政权组织，其城区政府与镇的级别类同，镇级政府的机构设置与功能相对完善，有利于政府高效、便利地为民众提供公共管理与服务，但不足之处是这两个地级市设中级人民法院和基层人民法院、检察院，在中国两级终审诉讼模式下司法权易受地方限制或干预，另外仍然无法解决像武汉、广州、成都、西安等特大城市的政权层级过多的弊端，以及新疆、内蒙等省级区域过大，省级政权难接地气等问题。
         全国设区的较大城市均可采用这种模式。

       （三）四川省的重庆直辖模式

        四川的重庆市在建国初期曾为直辖市，1954年西南大区撤销后曾为四川的省辖市即地级市，1983年，永川地区八个县并入重庆市，重庆成为中国第一个享有省级经济管理权限的计划单列市。1992年，重庆辟为沿江开放城市。1996年9月15日，中央批准重庆市代管四川省万县市、涪陵市和黔江地区。1997年3月14日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会第五次会议决定将原四川省重庆市、万县市、涪陵市、黔江地区合并，恢复重庆直辖市。同年6月18日，撤销涪陵市，设立重庆市涪陵区。涪陵区辖原涪陵市管辖的枳城和李渡两区，涪陵市管辖的南川市、垫江县、丰都县、武隆县由重庆市直辖；撤销黔江地区，设立重庆市黔江开发区。相应设置党政机构，代管石柱、秀山、酉阳、黔江、彭水5个民族自治县。其特点：地处西南区域中心地带，具有历史、地理优势，通过托管和合并周边地区（地级市）后批准成为直辖市，成为直辖市后辖区或托管的地级市均改为区级政权，辖区内高级人民法院、检察院和中级人民法院、检察院由均市人大任免并按地区设置，县级人民法院院长及法官仍由区、县人大任免。但这种模式仍无法解决新疆、内蒙等省区过大，省级政权的便民服务等问题。
        全国城区常住人口过千万人以上尚未直辖的超大城市可采用重庆模式。

       此外，西藏分拆设省如恢复西康省的建制，新疆分拆设北疆与南疆自治区，内蒙古分拆设省如恢复民国时的兴安、热河、绥远等省的建制也应在考虑之列。而乡、镇、街区政权实行县（市）政权（政府、法院、检察院）派出的模式，可以化解乡镇级政权无独立预算与税权保障、城乡发展不平衡、公服务不均等的弊端。

      上述方案推行后的结果，目前的五级政权结构将变成三级政权五个管理层次：中央——省、自治区、直辖市（含可能设置的行暑、中级人民法院、人民检察院延伸层次）——县、自治县、市、区（含改变管理方式的层次即委派的乡、民族乡、镇、街区人民政府、人民法庭、人民检察所延伸层次），直接撒销建制的只有民族自治州和地级市的区。未来中国内地的行政区域将如下划分：
    （一）全国分为省、自治区、直辖市、特别行政区；
    （二）省、自治区分为县、自治县、市；直辖市分为县、自治县、区；
    （三）县、自治县、市、区分为乡、民族乡、镇、街道。
      自治区、自治县都是民族自治地方；乡、民族乡、镇、街道为县、自治县、市、区直接管理区域。
      如此，则困绕中国大陆的五级政权结构难题将迎刃而解，未来中国的三级国家治理架构当然形成，完善和构建现代国家治理模式指日可待。

根据住房和城乡建设部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》，截至2021年末，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。

全国特大城市11个，分别为杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。

以我们的行政日常运行模式，省管理100个左右的县（不含港澳台，31个省直辖市自治区，3000个县、县级市、区），真管不过来。省级部门记住这么多地方都困难，更不用说管理了。省直管县在大多数省行不通，只有四个直辖市和宁夏海南可行，这几个就是个大地级市的规模。

电子政务+便捷的交通，不存在管不过来的问题。何况，超大城市直辖、大省区拆分后，省级政区可接近50个。

法村行者:电子政务+便捷的交通，不存在管不过来的问题。何况，超大城市直辖、大省区拆分后，省级政区可接近50个。 (2024-01-22 12:29) 

“电子政务+便捷的交通，不存在管不过来的问题”

如果你谈效率提高了，增加了行政区管理幅度还有点谱，但你讲“不存在管不过来”，那就没谱了。因为一切都有个度，效率可以提高，但效率不是无限的。

管理者始终是人，人的脑子有算力上限，管理能力提升速度并不等于科技手段提升速度。其次，社会越發展，社会越复杂，也催生了新的管理需求，即科技既提升了管理能力，也增加了管理工作。

行政区划的目的是“分级管理”而不是“减少级别”，分级管理本身就是一种科学，人类越进步，分工越细致，越是需要分级管理。

选了一堆负面典型。

“湖北省的仙桃、潜江等省直管县模式”

湖北省的很多省直机关都在仙桃设立派出机构，分管仙桃、潜江、天门三市的业务。早晚要走向设“地区行政公署”。这三市省直辖本身就是当年设地级市烂尾的结果，是不是办法的办法，没什么可吹的。

“广东省的东莞、中山等市直管镇模式”

东莞市和中山市能發达重点靠的是区位优势，靠近港澳，并且赶上了改革开放和全球产业链转移红利，跟所谓“直筒子市体制优势”没有很大关系。。反而是不设区导致其市政建设不好调度，镇编制不足以应付常住人口需求，镇长镇委书记高配导致冗官等问题。

“四川省的重庆直辖模式”

重庆市直辖是三峡省上马失败的产物。照样不是什么官方有意为之的制度创新，省管县派不要自作多情了。重庆模式导致“市不像市，省不像省”，实际上是靠重庆体量在往核心城区输血，是从统计口径上制造经济奇迹。这种体制反而压制了涪陵、万州的自主性，他们在经济概念上就是独立的城市了，却被迫当重庆的一个区。

“ 此外，西藏分拆设省如恢复西康省的建制，新疆分拆设北疆与南疆自治区，内蒙古分拆设省如恢复民国时的兴安、热河、绥远等省的建制也应在考虑之列”

新疆确实应该二分，但怎么还要设自治区，闲得吗？西藏人口够少了，怎么还要设西康？兴安、热河、绥远体量都太小，内蒙应该彻底拆散，并入周边省份而不是分省。

“  上述方案推行后的结果，目前的五级政权结构将变成三级政权五个管理层次：中央——省、自治区、直辖市（含可能设置的行暑、中级人民法院、人民检察院延伸层次）”

还是要设行政公署吧，省管县派就是嘴硬，屡战屡败不承认失败。

“国家治理”是个复杂的系统工程，除了行政区划，还涉及经济、文化等方方面面，要讨论“国家治理”必须先弄清楚当今中国主要矛盾，尤其是社会阶层矛盾，只有找出问题所在，才会开出“国家治理”的有效处方。当今中国的主要矛盾有：大城市（包括地级市）与县级间的矛盾、区域不均衡矛盾、城农矛盾、资本家与劳工间的矛盾、统治阶层与被统治阶层间的矛盾、奴役文化与平等文化间的矛盾、毒文化侵略与传统文化捍卫间的矛盾、三六九等式的民生待遇福利分配不公平矛盾、既得利益者与受剥削者间的矛盾等，这些矛盾中有些还相当尖锐，极待需要解决，考验着顶层的智慧，倘若视而不见或者处理不当，三观被乱，尔虞我诈，国乱难免。
中国的社会学家们应该深入下去，静心思考，及时出台一篇高质量的《论当今中国几大主要矛盾》的论文，为政治家们治疗国家提供依据。当年伟人那篇《论十大关系》的论文，对当今中国的治理依然具有指导意义。

目前的政权架构为中央－省级－市州－县市区－乡镇，怎么看也觉得机构臃肿、叠被架屋、人浮于事、效率低下。就拿《立法法》赋给予地级市、州人大、州政府立法权而言，巨量的地级市州法规规章和规范性文件，足以让下级政权陷入文山会海，让百姓无所适从。

在我看来，地级市州作过渡的产物，最好的归属是取消；乡镇政府作为县级政府的延伸，最好的归属是县派。中央－省级－县市区之三级政权架构，才是精简、高效、便民的国家治理结构。

直辖市人口及地域不能过小，因为直辖市拥有更多更大更优的资源及财源优势，只有惠及更多的区域及人口符合直辖的目的及意义。

县撤销，地级直接管乡镇，乡镇适当合并扩大，比你这个好得多

实级政府必须有作为实级对应的客观要素。现在地级市就是城市经济区，县算什么呢？
城市经济区可以做到城市和农村整体统筹，什么也不是的县能干嘛呢？
别盯着一些发达的县来看，要普遍的看，一些发达的县可以承担起地级市的责任，可以提升为地级市没有问题。但是普遍的县并不能承担实体责任。

现在的省直接管理的县也没一个在经济上取得成功的。
湖北的三个县都没有成为规模城市，一个林区本身就不看重经济发展的。河南的经济实力是比较强劲，但是也没有规模化起不到什么带动作用。重庆的，万州市基本上算是这种体制的牺牲品了，其他的县该怎么样还怎么样，并没有什么特殊的进步，海南省的各个县则是比较失败的了

相反的有市代管的县级市，也没有因为市代管就失败，全国县市排名靠前的都是市代管的

很简单的道理，综合竞争力百强，投资潜力百强县里面都见不到直管县的身影，这本身还不足以说明问题么？
省直管=省不管；县直管=县不会管

靠自身，规模小实力弱，靠上级，到省里拉赞助拉不到，爷爷管孙子，带管带不管的，没一个成材的

乡镇人民政府县派后，实行县级政权可按乡镇设置政务中心和行政执法队、公安派出所、法庭和检察室，发挥县级政府精简、高效、便民、接地气的优势。

法村行者:乡镇人民政府县派后，实行县级政权可按乡镇设置政务中心和行政执法队、公安派出所、法庭和检察室，发挥县级政府精简、高效、便民、接地气的优势。 (2024-01-24 10:32) 

乡镇的各种管理机构一直就是县级各个衙门的爬出机构。

法村行者:乡镇人民政府县派后，实行县级政权可按乡镇设置政务中心和行政执法队、公安派出所、法庭和检察室，发挥县级政府精简、高效、便民、接地气的优势。 (2024-01-24 10:32) 

也不管交通情况，现在就说警察吧，出警，你觉得几个小时到现场比较合适？一个小时到不了现场，黄花菜都凉了

到最后还是像现在一样一大堆乡镇，还是要乡镇发挥其应有的功能，只能名义上派出，有何意义？

根据一小时到现场的合理交通便捷条件，现在的乡镇完全可以扩大到600平方公里。在这个尺度上，一个县又能管得了几个乡镇？

县管不了几个乡镇的情况下，以县为基础政权不就是浪费么，而且以县为基础政权，省管的县太多，根本管不过来。上下级是有数量限制的，不是一个上级管几百个下级随便管的好吧

最终无论怎么分析，也应该是撤销县级，保留地级。现在一个省管的地级单位还是比较少的，适当拆分也完全没有问题。

这个从国外也能看出来好吧，日本的县就相当于我国较小的地级市的规模，日本县下只有振兴局这样的派出单位，然后就直接管理市町村了

省直管县的最终目的，是实行“中央－省级－县市”三级政权架构，实现精简、高效、便民的政治结构。革除五级政权所形成的机构臃肿、叠被架屋、人浮于事、效率低下的怪圈，以及给人民带来的沉重负担。

法村行者:省直管县的最终目的，是实行“中央－省级－县市”三级政权架构，实现精简、高效、便民的政治结构。革除五级政权所形成的机构臃肿、叠被架屋、人浮于事、效率低下的怪圈，以及给人民带来的沉重负担。 (2024-01-24 10:54) 

你撤销县级不一样吗。而且包含中央在内的五级你要变三级，搞笑呢吧。五级变四级差不多

乡镇就采用现在简化后的治理模式，但是乡镇进一步扩大，扩大到至少600平方公里，县全部撤销，地级市适当拆分。形成国-省-地-乡四级才是合适的

国家管34个省，不松不紧
省管20多个地级，适当紧一些
地级管20多个乡镇级，也适当紧一些
乡镇以下，农村正面临着解构，人口进一步集中，农村农场化才是合适的办法。

现在房屋的建造成本很低的，真正的成本其实是所谓的地，在农村地又不值钱，将留守老人和留守儿童相对集中起来养老和教育才是合适的方法。

按照600平方公里一个镇，半径大约15公里左右，将人口逐渐集中到7.5公里半径内，外围的村民全部向内集中。自留地保留，大田全部流转，让专业的农业工人用专业的农机种地，老人就吃喝等死不好么

分配制度也要改革，要由以前的生产拉动，改为消费拉动。老人的养老金采用有期限的券的形式发放，然后通过税收回笼。

现在国家发放资金是怎么发放的：国家印钱，然后以贷款的形式发放给企业，企业生产，钱变成工人的工资，工人拿工资买东西，企业收回资金，还贷款，形成循环。
现在要变过来，国家印钱，然后一半贷款给企业，企业进行生产，转变为工人的工资，一半给老人，工人和老人消费，企业收拢资金，这里就是加税，税收掉一半，企业回笼的资金就和原来一样了。企业还贷也一样。这样就能形成新的循环了。

也就是企业以正常价格出厂，但是销售的时候增加一倍的消费税，新的循环就可以建立了。为了强制老人消费，不能通过货币贬值的形式，而是通过消费券的形式，有期限的，不用就作废了。

这个可以通过缓慢的方式，逐年增加消费税。最后零售的含税价格翻倍就可以了，其他税都不用变

如果要购买大件商品，则通过消费贷款实现，先贷款，然后用消费券还贷

这样玩，才能体现真正的社会主义优越性

扩充现有直辖市的规模，在现有超大城市、特大城市的基础上增设直辖市，是减少行政层级，降低政务成本，提高行政效率，推进区划改革的突破点。
具体而言，扩充北京、天津、上海的城市面积，将周边不发达区域划入直辖市范围；将武汉、成都、广州、深圳、哈尔滨等特大以上城市增设为直辖市。

法村行者:扩充现有直辖市的规模，在现有超大城市、特大城市的基础上增设直辖市，是减少行政层级，降低政务成本，提高行政效率，推进区划改革的突破点。
具体而言，扩充北京、天津、上海的城市面积，将周边不发达区域划入直辖市范围；将武汉、成都、广州、深圳、哈尔滨等特大以上城市增设为 .. (2024-01-25 10:00) 

你知道一个省多少官员，一个直辖市多少官员，一个地级市多少官员，一个县多少官员？

现在的编制情况，乡镇街道大约100人，县一般2000人，区是半实级一般1000人，地级市则差异比较大，一般2000-5000人，直辖市的公务员只会比省多不会比省少一般4000到10000人

大地级是只要管的县级规模的区够多，成本根本增加不了多少。另外乡镇公务员可不是小头。

全国只有31个省市，每个省平均管10余个地级市，每个地级市管几个县市区，但是每个县市区大部分都是管十几个甚至几十个乡镇的。现在乡镇的规模远没到乡镇能管理得了的幅度。江苏是实行过大规模乡镇合并的，其他很多省还没有呢。就算江苏还有相当的能力再一次合并乡镇街道。估计总数再降一半没问题。江苏现在还有1200个左右乡镇街道，如果再降一半，也就是减少600个乡镇街道，可减少公务员和其他雇员6万人。这个相当于十几个地级市的公务员数了好吧

目前情况下地级市采用精简配置，并且管辖三个县规模的区的，行政成本和省直接管理县差不多。不采用精简配置的则要更多一些区，一般管5个县规模的区的地级市无论如何行政成本上和省直接管理县相比都是不亏的

如果是光从成本角度来说的话，现在最合适的改进其实：
1.省级不变。2.地级统一化，所有地区全部改市，州实行市制，也就是可以州直接辖区。地级市调优。3.撤销小规模的区，近郊区改区，每个地级单位尽可能3个以上县级区。4.大规模的撤并乡镇街道和行政村、社区。进一步推行县管街道体制。5.县级调整，两种办法一种是适当合并，这个没什么好说的，小的就撤并掉。一种是不合并，可以按规模分等，ABC三等，A等行县级市架构，编制规格在2000人左右，B等实行大部制编制规模在1000人左右，C等实行和乡镇相同的大部制，编制规模在200-300人左右。县呢，我个人觉得是合并为好，因为不合并就是缩小编制，群众机构呢也没法搞好吧，只有合并一步到位最简单直接

这一套组合拳下来，行政系统雇员减半还是能做到的。至于教师、医护这些都是一线工作人员，就别多想了，该多少人还是多少人，最多干掉人浮于事的少数多余人员。其余的就别想了

电子商务---售货员职业会消失？
电子医务---医生职业会消失？
电子政务---公务员职业会消失？

乡、镇、街道实行县设政务中心、综合行政执法大队、公安派出所、法庭和检察室，可以减掉冗余人员；地级政权虽然人员编制负担并不算重，但地级政权对人员之外的财政公共支出相比乡镇人员经费支出却是天量的、无效的，并不一定给辖区人民带来实惠。县级政权贴近百姓，更知道什么公共支出能惠及百姓，但由于市级政权的存在具有对县级财力吸虹效应，反而会大大削弱县级政权的财力。

youyuan:也不管交通情况，现在就说警察吧，出警，你觉得几个小时到现场比较合适？一个小时到不了现场，黄花菜都凉了
到最后还是像现在一样一大堆乡镇，还是要乡镇发挥其应有的功能，只能名义上派出，有何意义？
....... (2024-01-24 10:44) 

县级政权按乡镇设政务中心、综合执法队、公安派出所、法庭与检察室，这样乡级行政区为县行政区划分区，乡级政权为县级政权的组成部分，不存在一个小时到不了现场的问题，也解决了乡级政权无独立财政预算问题。

比起内地行政区划及行政层级，香港、澳门可谓精简、高效、便民。内地省级以下行政区域包括较大的市与自治州－县（市）－乡镇－非政权性村（居）民委员会。香港和澳门特别行政区作为省级行政区域，其以下并无下级行政区，特别行政区只有街区设立的非政权性的区域组织。

香港特别行政区基本法：
第五节 区域组织
　　第九十七条 香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。
　　第九十八条 区域组织的职权和组成方法由法律规定。

澳门特别行政区基本法：
第五节　市政机构
　　第九十五条　澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。
　　第九十六条　市政机构的职权和组成由法律规定。

youyuan:县撤销，地级直接管乡镇，乡镇适当合并扩大，比你这个好得多
实级政府必须有作为实级对应的客观要素。现在地级市就是城市经济区，县算什么呢？
城市经济区可以做到城市和农村整体统筹，什么也不是的县能干嘛呢？
别盯着一些发达的县来看，要普遍的看，一些发达的县可以承担起地级 .. (2024-01-23 14:57) 

你有点搞笑哦，倒果为因。县级市本就是发展得好的离县，发展好才改市代管，而不是代管才发展得好。

jshliu:以我们的行政日常运行模式，省管理100个左右的县（不含港澳台，31个省直辖市自治区，3000个县、县级市、区），真管不过来。省级部门记住这么多地方都困难，更不用说管理了。省直管县在大多数省行不通，只有四个直辖市和宁夏海南可行，这几个就是个大地级市的规模。 (2024-01-22 12:24) 

许多县（市、区）也是可以合并的，3000个县可以减至2000个县(市、区），超大城市和一些符合条件的特大城市可以直辖，这样省级政区至少可以增加至40个。每个省级政权所辖的县（市、区）平均为50个县（市、区），甚至更少。在交通、通信发达，电子政务普及的今天，不存在管不过来的问题。

法村行者:许多县（市、区）也是可以合并的，3000个县可以减至2000个县(市、区），超大城市和一些符合条件的特大城市可以直辖，这样省级政区至少可以增加至40个。每个省级政权所辖的县（市、区）平均为50个县（市、区），甚至更少。在交通、通信发达，电子政务普及的今天，不存在管不过来的 .. (2024-02-02 14:13) 

那些怕省直管县的，肯定是地级市的子民，怕所在的地级市的既得利益受损，再也剥削不到县，更怕实施省直管县后，县异军突起，超越自己，自己裸奔后原形毕露，一落千丈。

县要么三合一，要么地级市一分为三。河南就是54个市。台湾16个，黑龙江25个足矣。

如：黑龙江省大兴安岭市下面的县全部改区