关于我国地级市这一行政区划存在的问题及解决的措施研究分析
2022-02-18 07:35·中国城镇规划君
和国际上通行的三级政府不同，我国实行的是五级政府架构，即“中央—省—地级市—县、区—乡镇”。随着社会主义市场经济体系的逐步完善，投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中已日渐显露其弊病。目前，湖北、浙江、河南等省，正在根据各自的情况，将部分属于地级市的经济管辖权和社会管辖权交给辖下的经济强县。地级市，正处于一个尴尬的境地。不少专家、学者对其继续存在提出了质疑。
一、我国地级市的由来
从整个体制背景看，当代中国政府体制有八个层次，也就是中央、省（直辖市、自治区、特别行政区、新疆生产建设兵团）、计划单列市（副省级市）、地（地级市、地区、自治州、盟、兵团的师）、县（县级市、市辖区、旗、自治县、自治旗、林区、特区、兵团的团场、县级特殊行政区）、区（县辖区）、乡（镇、街道、苏木）、村（社区、嘎查）。其中计划单列市为副省级。
1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，北京、上海和天津等大城市自发地领导起周围的县。到1958年年底，全国已有29个市管辖120个县级单位。1959年12月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国已有52个市领导243个县。
改革开放以后，市管县体制又逐渐兴起。1982年，全国有58个市领导171个县。同年，中共中央发出了关于改革地区体制试行市领导县体制的通知，年末即在江苏省试点，第二年开始在全国广泛推行。到2022年2月，全国333个地级单位中，已有293个地区改为地级市，全国只剩下7个地区（喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区、阿里地区、大兴安岭地区）和3个盟（兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟）还没有完成撤地（盟）设地级市，但有希望在5-10年内完成所有地区和盟设地级市的愿景。
二、我国地级市的三大漏斗问题
位居中国五级政府架构中第三层级的地级市，正处于一个尴尬的境地：宏观问题管不上，微观问题够不着，可谓“上不着天，下不着地”。而同时，投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，被概括为三大“漏斗效应”。一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济总量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒而不敢言。广西的东兴市是防城港市“代管”的县级市，由于防城港市本级的财政收人难以维持其自身的运转，财政收入较好的东兴市就被防城港市“抽血”。 浙江省湖州市现有三县两区，但是其管辖的长兴县却不愿意被撤县设区，原因是湖州市的财政收入中，有近四分之一是来自长兴县。
二是“权力漏斗”。争权和争利的事情在一些地级市和县级市之间不断发生。福建省晋江市港口投资发展有限公司一位人士透露，晋江市很多年前在深沪镇建一个化工储罐区，工程建好了，营业证却迟迟办不下来。泉州市港务局帮助协调让这个化工储罐区“试运行”，条件之一是晋江市每年要向泉州市港务局上交50万元的“货物港务费”。
三是“效率漏斗”。福建晋江市有进出口业务的企业达700多家，企业进口商品要到省里面办理“自动进口许可证”，晋江市外经部门审核完后，企业还要经过泉州市外经部门审核才能报到省里。
三、解决我国地级市问题的三步走措施
目前实行的五级政府架构，仍未能摆脱计划经济时代“大而全”的影子。为降低行政成本，提高管理效率、壮大区域经济实力，有必要在转变政府职能的同时，压缩管理层级。有关专家认为，鉴于地级市这一层级的现状，可考虑从裁撤地级市人手，推进中国行政管理层级的压缩和改革。专家建议这一改革可分三步走。
第一步是“放权”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前东部和中部很多省份在这方面已先行一步。除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外，其余的省、市政府审批权均授予县（市）政府行使，由县（市）自行审批；省直各部门对县（市）的各类专项补助直接下达到县（市），抄送各地级市主管部门备案。这样在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级关系变成了一定程度上的“兄弟关系”。财政体制上的“省管县”模式也在很多省推开。第二步是“脱钩”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市`“脱钩”。实现这一改革后地级市怎么办？国家行政学院教授竹立家认为，从减少人员分流压力和保持稳定的角度出发，可继续保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于所在城市的中心城市建设上。
第三步是“分省”，即划小省的管辖范围。方式之一是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖、用增设直辖市的办法划小省的范围。“重庆模式”对这一步改革具有借鉴意义。重庆市实现直辖以后，通过两次行政管理体制的调整，撤销了原涪陵市、万县市、黔江地区三个地市级中间管理层次，构建起“两级政府三级管理”的新体制，实现了重庆市对40个区市县的直接管理。重庆市现有的行政管理模式，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。
四、解决我国地级市问题应处理好三个关系
专家认为，“三步走”改革方式较少涉及到人员分流和大幅度调整，可以避免引发不稳定因素。但一些专家和官员们认为，要处理好以下几种关系，相关配套改革宜同步推进。
一是不宜搞“一刀切”。从生产关系一定要适应生产力发展要求这一规律出发，对已形成市场经济内在联系的区域，不宜再进行人为分割，可将地级中心城市做大，发挥中心城市的辐射和带动作用，这一点可参照“东莞模式”，由市直管乡镇，不再设区一级行政机构。对县域经济发展仍然相对落后、经济内在联系不大的地区，不宜搞行政“拉郎配”将县与县组合成“大县”，仍可保留较小的行政单元。在行政级别上，省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅局级、处级三种层次。二是应和行政管理与审批制度改革同步推进。减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出更高的要求，目前中国以“简政放权”为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进。在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度“削权”，真正建立起“有限政府”和服务型政府架构。
三是应和县乡体制改革与事业单位改革协调推进。目前中国很多省如湖南省、四川省都已经完成了撤乡并镇工作，一些地方的力度还相当大。很多年前的税费改革乡镇政府的负担大大减轻，为乡镇职能转变创造了有利条件，如果进行减少地级市的改革，实现省直管县后，可进行将乡镇改为县派出机构的改革，进一步精简乡镇机构。同时，我国各类事业单位的改革已经接近尾声，减少行政层级以后，对应相应层级的事业单位可加快走向社会的步伐，如果协调推进，可起到事半功倍的效果。
四是可以考虑将部分面积较小和人口较少的地级市撤销（除了战略地位重要的地级市外），比如安徽省铜陵市（辖3区1县，人口131万，市域面积3008平方公里）、浙江省舟山市（辖2区2县，人口115万，面积1440平方公里，海域2.08万平方公里）、湖北省鄂州市（辖3区，人口107万，面积1594平方公里）、内蒙古自治区乌海市（辖3区，人口55万，面积1754平方公里）、河南省鹤壁市（辖3区2县，人口156万，面积2182平方公里）、甘肃省嘉峪关市（不辖县市区，只管3镇3街道，人口31万，面积2935平方公里）、江西省新余市（辖1区1县，人口120万，面积3178平方公里）、广西自治区北海市（辖3区1县，人口185万，面积3337平方公里）、江西鹰潭市（辖2区1县，人口115万，面积3556平方公里）、江西省萍乡市（辖2区3县，人口180万，面积3831平方公里）、陕西省铜川市（辖3区1县，人口69万，面积3882平方公里）、海南省儋州市（不辖县市区，人口95万，面积3398平方公里）等面积和人口双小地级市。这12个地级市都具备撤销的条件，应研究并入周边的地级市。
