成都实验的改革逻辑
2015年05月23日 07:39 中国经营报
访农村问题专家、成都市社会科学院原副院长陈家泽
刘向南
《中国经营报》：成都市的农村产权改革已经进行了多年，其现状如何？
陈家泽：成都市的确权颁证是从2008年1月份开始的，到2010年底就基本上全部搞完了，后面这几年做的就是完善的问题。比如原来有些死角，如集体资产的量化，就花了不少时间。原来的集体经济组织有很多集体资产，如池塘、道路、学校、乡镇企业的用地等，在确权颁证时，它们没有像承包地、宅基地、农用地那样进行实测与确权，这些集体资产还是用原来那种大锅饭的形式，搁在那里，后来全部进行了量化。我记得在这两年的中央一号文件中就曾提到过这个问题，即集体资产需要进行量化。
当然还做了其他一些与它相关的工作，比如对于确权后农地承包的“长久不变”。“长久不变”要做的话，始终面临着一个土地调整的问题。人口是一个变量，土地是一个常量。人口的变动会冲击这个常量，怎么办？如果不做“长久不变”，原来的确权颁证的法律基础就会被摧毁。成都确权颁证的一个很重要的创新就是它在做这个。
《中国经营报》：在某种意义上讲，成都与重庆两市的农村产权改革的起点都是统筹城乡综合配套改革试验区的成立，但是后来它们却又各自往不同的方向进行了探索，它们是怎么“分家”的呢？
陈家泽：重庆的地票交易和成都的确权颁证改革是几乎同时开始的。成都市在十七届三中全会闭幕的第二天，就成立了农村产权交易所，其交易方式类似于重庆地票交易，但是成都不叫“地票”，而是“集体建设用地指标交易”。成都与重庆两地在指标交易这个问题上走的路子是一样的，但是有一个非常关键的不同，就是重庆在进行地票交易的时候，并没有在全市推进确权颁证，所以说，两地指标交易的基础是不一样的。成都的基础则是确了权的。
《中国经营报》：成都的农村产权制度的一个最大亮点应该就是它的确权颁证，当时是怎么走向这个方向的呢？
陈家泽：统筹城乡实验区批准以后，国务院要求有一个整体实施方案，这就要首先想清楚，国家为什么委托重庆和成都来做这个事。它是一个委托代理关系，是中央政府委托地方政府来就某一个领域的综合改革进行试验。在拿到这个试验区后，重庆与成都从一开始就对它的认识有差异。重庆给国务院拿出的整体方案的第一稿，我是评审专家，我到重庆参加过评审，他们当时考虑的是关于“一区两翼”、农民工等问题，我当时在会上就说这是你们发展中的问题，我说统筹城乡综合实验区的核心问题是要解决“三农”问题，应该要抓住这个“牛鼻子”。它是需要你在“三农”领域里边走出一条综合配套改革、解决“三农”问题的普适性道路，然后再引领全国来做。
为什么要进行确权改革？这里有一个改革的逻辑。为什么会有“三农”难题？“三农”难题的表现形式是什么？很简单，它的一个表现形式是农业生产的效率没有可能在家庭承包制30年改革的基础上再上新台阶了，要再提高，没有这个冲动了，因为农民没有激励了。因此，就必须找到能够产生更大激励的一种政策工具，要找到激励工具来刺激农民，从而提高它的生产效率，实现现代农业。
这个激励工具在哪里呢？从制度经济学的角度讲，终极的激励来自于产权。这和后来十八大与十八届三中全会讲的“赋予农民更多财产权利”是一脉相承的，但是2008年那个时候我们提出的是“还权赋能”。还什么权？就是财产权。赋什么能？就是农民自我发展自我管理的“自治”的能力。这就需要通过产权改革来有效地推进综合配套改革，从此发端，去探索“三农”问题解决。
《中国经营报》：经过这几年的改革，成都市的农村产权制度改革的范本意义已经形成。你认为在这个改革中，目前还有哪些地方是需要攻坚和突破的？
陈家泽：第一个是关于宅基地问题。在中央这几年的几个一号文件和十八届三中全会公报里面，关于农村建设用地，有一些提法，如“同地同权同价”“建设用地直接入市”，这已经讲得很清楚了。这当中最重要的就是宅基地问题。现在要在全国范围进行“新型城镇化试点”，成都的郫县是其中的一个，这个试点改革是四大模块，第二大模块非常明确，就是宅基地改革。其实关于这一块的改革，成都在之前的产权制度改革中，在做试验区的时候，就已经触及到了，也有一些实践的经验。但在我看来，这个问题的解决，不是自下而上能解决的，因为它动一下，就和成文法相抵触。
还有一个，就是关于集体经济组织的成员权问题。农村土地由集体经济组织所有，使用权归农民，农民可以通过承包取得土地、林地或宅基地。农民之所以能取得这个使用权，是因为他是农村集体经济组织成员。现在就必须明确成员权取得的方式，在法律上要有所规定。2010年前后，成都在双流县和大邑县做过试点，就是固化成员权，推出“长久不变”。“长久不变”的前提是要厘清成员权，它要有一个时间节点，比如把2015年12月31日作为时间节点，户籍上在册的集体经济组织成员是普通成员，这个时间节点之后新增的成员是特殊成员，两者的权利是不一样的。普通成员权可以在既有的土地调整、确权改革过程当中按法律相关规定取得物权，此后，如嫁进来的媳妇、新出生的孩子，是特殊成员，是不能“匀”出一部分土地给他们的。
目前，就集体经济组织成员权，在全国范围有两个模式，一是广东省，广东省人大常委会有关于集体经济组织成员权取得、消灭的规定，它是自上而下的立法。还有一种，就是成都的试验，是自下而上的，通过村民议事会来议定，但在试了一段时间以后，就没有下文了。这个如果不立法，“三农”改革特别是确权改革有可能就会走不动。因为不固化成员权，就不能做到“长久不变”。解决“三农”问题需要做的事情很多，成员权是个基础。
