关于新疆地级行政区划改革研究：喀什等5地区尽快撤地设地级市
原创2022-07-27 11:59·中国城镇规划君
新疆现有14个地州市，现状的新疆地州市区划为新疆经济社会发展做出了积极贡献。但是城镇规划君何方洪始终认为当前新疆的14个地州市结构是不够合理的，对新疆经济社会发展的推动作用并没有达到最高效值，甚至个别区划阻碍并限制了新疆经济能力的释放。今天，城镇规划君何方洪就来研究分析新疆最优化地州区划问题，并提出解决的措施和建议。
一、新疆地州市区划分现状
（一）现状地级区划
新疆维吾尔自治区目前共有14个地州市（不包括新疆兵团管辖的11个自治区直辖市），分别是4个地级市（乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番市、哈密市）、5个自治州（昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、伊犁哈萨克自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州）、5个地区（喀什地区、和田地区、阿克苏地区、阿勒泰地区、塔城地区）。
（二）历史上的新疆地级区划
1884年清朝建立了新疆省时，新疆总计下辖了6个府、10个厅、3个州、21个县，其中府、厅、州相当于现状的地级行政区，也就是说当时新疆可以算是19个地级行政区。
建国前的1949年，当地还叫作新疆省，新疆省总计下辖了10大专区。分别是迪化专区、伊犁专区、塔城专区、阿山专区、哈密专区、焉耆专区、阿克苏专区、喀什专区、莎车专区、和阗专区。专区就相当于现在的地级行政区，当时的迪化就是现在的乌鲁木齐（1953年迪化市更名为乌鲁木齐市，外围的迪化专区更名为乌鲁木齐专区），阿山就是现在的阿勒泰，和阗就是现在的和田。但是当时存在的焉耆专区被撤销了归属巴音郭楞蒙古自治州，莎车专区被撤销了归属现在的喀什地区。
1954年，经国家批准成立了南疆行政公署，南疆行政公署下辖喀什专区、莎车专区、阿克苏专区、和阗专区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，行署设立在喀什，当时的南疆行政公署相当于副省级。同一年，阿山专区更名为阿勒泰专区，焉耆专区更名为库尔勒专区。与此同时，建立了昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州。
1955年，经国家批准同意撤销新疆省，而正式设立了新疆维吾尔自治区。同年，喀什专区被撤销，原本下辖的各个县，由南疆行署直接管理。伊犁专区被撤销，原本下辖的各个县，由伊犁哈萨克自治州直接管理。
1956年，经国家批准新疆维吾尔自治区正式撤销了南疆行署和莎车专区，重新建立了喀什专区。1958年，乌鲁木齐专区撤销，原本下辖的各个县，一部分划入了乌鲁木齐市，另一部分划入了昌吉州。1959年，鉴于和阗专区的读法问题，和阗专区更名为和田专区，区划则没有变化。
1960年，经国家批准撤销了库尔勒专区原本下辖的各个县划入了巴音郭楞盟自治州，巴音郭楞蒙古自治州的州府由焉耆县搬迁到了原库尔勒专区的驻地库尔勒市。
1978年，石河子地区被撤销，原本下辖沙湾县（现在为沙湾市）划入了塔城地区，玛纳斯县划入了昌吉回族自治州。当时新疆兵团已经被撤销了，所以兵团的城市石河子市就归属了自治区管辖，自治区便成了石河子地区。后来新疆兵团恢复后，石河子市又回归新疆兵团管辖。
1982年，经国家批准同意将克拉玛依市由县级市提升为地级市。1984年，伊犁地区重新建立。同一年，石河子市被提升为地级市，但在1986年又降级为县级市。2015年，吐鲁番地区被撤销，建立了吐鲁番地级市。2016年，哈密地区被撤销，建立了哈密地级市。
二、新疆地级行政区划存在的问题
（一）行政区划层级过多，影响了行政管理效率
城镇规划君何方洪多次在文章里说过，行政区划体制是国家行政体制的根本组成部分，在某种程度上是治国安邦的重要手段。行政区划结构怎么样，设置得怎么样，关系到一个国家的边防巩固、中央能否有效的统治地方、地方能否高效率的进行管理和建设。行政区划的层次不宜过多，层次多了，必然会影响社会发展的合理，影响行政管理的效率。
行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，管理层次的数目以及划分的方法直接影响和决定着国家管理的有效性和有序性。行政区划的管理幅度指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。管理层次和管理幅度存在着互相制约的关系:管理层级越多，管理幅度就越小；反之，管理层次越少，管理幅度就越大。
行政区划层级一多，极易造成行政机构臃肿，开支加大，各级政府间的信息传输和反馈环节增加，严重影响上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行，大大降低了行政管理的工作效率，助长和加剧了“诸侯经济”倾向，不利于加强整个新疆维吾尔自治区的统一领导和管理。
虽然行政区划管理层级越多、管理幅度越小，越有利于社会稳定治理和疫情的管控，但是在发展经济时却反而不利了。因为管理幅度偏小，客观上造成各级地方政府的权力过于集中，人浮于事，职责不清，政府职能泛化，政企不分，该管的没有管好，不该管的却管起来，既束缚了企业的活力，也影响了政府行使自身的职能，非常不利于市场经济的发展。这也是为什么新疆经济在追赶沿海地区时，只能期盼不要被拉开太大的距离，却始终追不上的原因。很多新疆老百姓和官员把原因归咎于思想不够解放，城镇规划君何方洪认为归根结底的原因是行政区划层级过多却无力改变所致。
目前新疆的行政区划，就存在着全国最多的行政区划管理层级，比如新疆维吾尔自治区——伊犁哈萨克自治州——塔城地区（或阿勒泰地区）——沙湾市——乌兰乌苏镇——乌兰乌苏村，总共有6级之多，比如我国省份行政区划管理层级的5级多了一级，比广东省东莞市等不辖区的直筒子地级市（广东省——东莞市——虎门镇——社区）和浙江省龙港市不辖乡镇的县级市（浙江省——温州市——龙港市——社区）的4级多了2级，显然在市场经济大潮中，新疆的行政管理模式在服务经济发展方面要差太多，建设一个项目需要的审批环节和程序更多。即便跟随全国步伐推行“放管服”改革，新疆把自治区级审批权下放一级，还是比沿海地区多一级。
又比如新疆伊犁哈萨克自治州是中国唯一的副省级自治州，伊犁州管辖塔城地区和阿勒泰地区，直辖3个县级市、7个县、1个自治县。简单一点就是伊犁下辖两个地级行政区（塔城地区、阿勒泰地区）和11个县级行政区，其中塔城地区又下辖7个县级行政区，阿勒泰地区下辖也下辖7个县级行政区。很多人都知道省级行政区、地级行政区、县级行政区都是依次之间的隶属关系，而伊犁哈萨克自治州不仅是地级行政区，而且它还下辖两个地级行政区，这在全国绝无仅有。尽管目前伊犁州只是名义上管辖塔城地区和阿勒泰地区，在很多行政方面塔城地区和阿勒泰地区由自治区人民政府直接管辖，但实际上在法定程序上，塔城地区和阿勒泰地区根本无法绕开伊犁州，还是有所限制和掣肘的。
（二）需要合力发展的城市受行政区划限制无力发展
目前新疆有一些地方还存在“过小的”行政单元设置，直接导致了统一的市场被割裂，各行政区内产业结构趋同，以及基础设施外部性功能不能正常发挥。比如“奎独乌”的“金三角”区域（伊犁州直奎屯市、克拉玛依市独山子区、塔城地区乌苏市、兵团第七师天北新区）、乌昌一体化区域（乌鲁木齐市、昌吉市、兵团第十二师五一新区、第六师五家渠市）、“大喀什”区域（喀什市、疏附县、疏勒县）、石沙玛一体化区域（兵团第八师石河子市、塔城地区沙湾市、昌吉州玛纳斯县）等出现行政权力和行政边界严重妨碍统一市场的情况，地区行政割据现象比较严重，存在行政管理体制不畅、城市发展空间严重不足的问题。
虽然这些地区都在积极寻求区域一体化发展，探索建设区域一体化发展的协调机制，比如乌鲁木齐市与昌吉州共同建立了“乌昌党委”，兵团第八师石河子市与昌吉州玛纳斯县“石玛同城化”区域构建了石玛兵地融合示范区，也形成了良好的沟通协调机制。但是一体化和同城化、融城效果都不够理想，行政区划障碍仍旧存在。这也很好理解，毕竟亲兄弟分家后都根本无法做到“同心协力”，更何况是两个不同的行政区划呢？
（三）一些陈旧的行政区划体制仍旧存在，区划调整改革滞后于全国平均水平，严重限制了区域的经济社会发展
每当城镇规划君何方洪提到全国比较特殊的行政区划时，我们在全国很多地方已经见不到了，特别是沿海发达地区早把这些陈旧的行政区划写入了历史书中，但是我们总会在新疆找到最后的遗存。比如全国绝大多数省份已经不存在的“地区”，全国目前仅存7个“地区”，其中新疆就占了5个，分别是喀什地区、和田地区、阿克苏地区、塔城地区、阿勒泰地区。即便城镇化水平不如新疆的西藏自治区，也只有一个阿里地区了。还比如介于县级行政区与乡镇区划之间的“县辖区”及其“区公所”，目前在国家民政部的行政区划序列表中只有两个省还存在两个“县辖区”，其中一个就在新疆，这就是喀什地区泽普县奎依巴格区公所。以及目前仅存的一个行政级别介于省级与地级之间的相当于行署一级的伊犁哈萨克自治州。
关于这些陈旧的行政区划，在中东地区尤其在沿海地区，早就优化调整并撤销了。沿海地区的年轻一代很多人根本就不知道有“地区”“县辖区（区公所）”“行署”这一类行政区。但是在新疆却长期存在，其实已经影响到了这些地区的经济社会发展。城镇规划君何方洪就以新疆五个地区中的喀什地区为例，如果喀什地区撤地设市了，那么已经基本融城一体化的县级喀什市、疏附县和疏勒县肯定撤县（市）设市辖区了，“大喀什”早就形成了，现在的新疆第二大城市也轮不上库尔勒市。
二、关于新疆行政区划改革调整的意义
作为治国安邦的重要手段，行政区划调整从来都不只是“限于一域”的分分合合，更是“站位全局”的布局落子、“与时俱进”的应变求变。《全国“十四五”规划和2035年远景目标纲要》为我国今后一个时期的发展明确了任务书、路线图。《规划纲要》指出，在中西部有条件的地区，以中心城市为引领，提升城市群功能，加快工业化城镇化进程，形成高质量发展的重要区域，强调要“破除资源流动障碍，优化行政区划设置，提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用”。
可以说，从总书记的重要论述，到党和国家的重大部署和《全国十四五规划》，优化区域经济布局和优化行政区划设置一再被提及，方向直指“强化辐射带动”，“促进区域协调发展”。因为行政区划的调整是中国区域经济新一轮产业结构调整和城镇体系建设的启动器，实际上是体制改革中的突破生产关系和制度关系的一种重大的变革。不仅仅是为了经济问题和产业定位问题，它的意义更宏大。实际上是今后如何突破行政区划、进一步解放生产力的问题。因此，城镇规划君何方洪认为，新疆的各项改革必须先以行政区划改革为龙头，实施新疆行政区划改革和调整就是推动新疆经济社会发展的“牵牛鼻子”，“纲举目张”，才能实现新疆各项改革取得突破性的成效。
三、关于新疆行政区划改革调整的建议
（一）减少行政区划层级，提高行政管理效率
政府层级过多，不仅大大增加了运行成本，降低了行政运行效率，也抑制了新疆各层级政府能动性的发挥。随着政府职能的转变，统一市场的逐步推进，经济一体化的深入发展以及交通、通讯等基础设施的显著改善，有必要从新疆的实际出发适当减少行政层级。
一是明确伊犁哈萨克自治州不再管辖塔城地区和阿勒泰地区（已经有名无实了），伊犁哈萨克自治州只管辖目前的州直的3个市8个县，分别是伊宁市、奎屯市、霍尔果斯市、伊宁县、霍城县、巩留县、新源县、昭苏县、特克斯县、尼勒克县、察布查尔锡伯自治县。
二是试点自治区直管县市。目前新疆的11个自治区直辖县级市都是新疆兵团管理的城市。因此，建议将区位重要、城市规模较大、人口较多的县级市或县实行“自治区直管县”，比如奇台县、莎车县、库车市、若羌县、新源县。
（二）一体化区域应打破行政区划障碍，加快区划合并调整步伐
观大势、把方向、谋全局，拿出对历史负责、对人民负责的态度，打破壁垒、整合资源、优化空间，塑造发展新优势，我们定能以区划调整的“一子落”带动新疆发展的“满盘活”，打开区域跨越的“新天地”。因此，城镇规划君何方洪认为，应尽快完成乌鲁木齐市与昌吉市的合并、奎屯市与乌苏市和独山子区的合并，打破行政区划，突破现有的社会生产关系是解放生产力，在更大的空间范围内，有效整合乌昌、奎独乌的资源，统一规划、统一建设，推动区域一体化进程。
（三）尽快完成5个地区撤地设地级市
1、阿勒泰地区撤地设地级市设想方案：阿勒泰地区撤地后，设立地级阿尔泰市，原县级阿勒泰市改为阿勒泰区(或设立地级阿勒泰市，原县级阿勒泰市改设阿尔泰区)，虽然以前阿勒泰市叫作承化寺，但时间较短，现当地保留阿勒泰或阿尔泰地名，设置阿勒泰区或阿尔泰区。地级阿尔泰市或地级阿勒泰市下辖阿勒泰区或阿尔泰区、福海县、布尔津县、哈巴河县、吉木乃县、富蕴县、青河县和喀纳斯管委会。
2、塔城地区撤地设地级市设想方案：塔城地区撤地后，设立地级塔城市，原县级塔城市改为塔尔巴哈台区。地级塔城市下辖塔尔巴哈台区、乌苏市、沙湾市、额敏县、和布克赛尔蒙古自治县、裕民县、托里县。
3、阿克苏地区撤地设地级市设想方案：阿克苏地区撤地后，设立地级阿克苏市，原县级阿克苏市改设为姑墨区，因为有多浪街道办，不宜再设立多浪区。撤地后，原温宿县辖区改设为温宿区或维持温宿县不变。地级阿克苏市下辖姑墨区、温宿区（或维持温宿县不变）、阿瓦提县、乌什县、库车市、拜城县、新和县、沙雅县。
4、喀什地区撤地设地级市设想方案：喀什地区撤地后，设立地级喀什市，原县级喀什市改设为噶尔区，原疏附县改设为疏附区，原疏勒县改设为疏勒区。地级喀什市下辖噶尔区、疏附区、疏勒区、伽师县、岳普湖县、英吉沙县、莎车县（若可以设立县级莎车市）、巴楚县（若可以设立县级巴楚市）、麦盖提县、叶城县、泽普县、塔什库尔干塔吉克自治县。
5、和田地区撤地设地级市设想方案：和田地区撤地后，设立地级和田市，原和田市改为昆仑区，和田县撤县设玉龙区或继续保留和田县行政区。地级和田市下辖昆仑区、玉龙区（或继续保留和田县）、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、民丰县、于田县。
（四）积极申报乌昌国家级新区
建议在乌鲁木齐市与昌吉市中间的新疆兵团第十二师规划建设乌昌新区，并积极申报为国家级新区。目前中国国家级新区总数共有19个 ，其中8个在东部，2个在中部，6个在西部，3个在东北。城镇规划君何方洪认为，实力比乌鲁木齐弱的兰州都有国家级兰州新区，乌鲁木齐市应该积极申报国家级乌昌新区，承担国家重大发展和改革开放战略任务，最终推动乌昌一体化和乌鲁木齐都市圈融城发展。
