[区划改革动向]从新中国行政区划变革谈当前行政区划调整 [复制链接]

导读
行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的，但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。
行政区划，一个听起来熟悉，但又不很明了的词汇。
按专业书籍的解释，行政区划就是国家对行政区域的划分。国家根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分和调整，将国家划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关。

由此可见，行政区划是具有历史性的，也是在不断变化的。但它又是相对稳定的，因此有时让人觉得它从来就是目前这个样子。譬如，我们自己的国家，行政区划似乎自古没变一般。其实不然，这种变动一直在进行，有时还是很大规模的。
曾经撤掉了10个省
新中国成立时，全国一共有52个省级行政区，包括29个省、12个直辖市、9个行署区、l个自治区（内蒙古）、1个地方（西藏）。现在看来让人有点诧异的是，那时东北地区划为9个省，直辖市不光南京、武汉、广州、重庆、沈阳这样的大城市，还包括抚顺、鞍山、本溪等中小城市。后3个市成直辖市，可能与它们是煤炭钢铁基地有关。
新中国成立后的四五年里，对省级区划进行了大刀阔斧的裁撤，一共撤掉10个省、9个行署区、9个直辖市、一个地方；新成立了4个自治区，省级行政单位变为30个。
这种裁撤，和内蒙古自治区的成立有很大关系。
内蒙古自治区是1947年5月成立的，这是我们党维护国家疆土完整、民族团结的一件大事。
1945年9月，日本刚刚投降，伪蒙疆政府法院院长补英达赖纠集一些王公贵族、民族上层和蒙古族青年知识分子，在苏尼特右旗成立了一个“内蒙古共和国临时政府”，并派出外交使团，寻求外援。此事引起中共中央的严重关注，指派乌兰夫去处理。10月间，乌兰夫只带了少数随员，来到了这个“临时政府”的所在地，在十分困难而危险的条件下展开工作。他积极宣传党的民族政策，做争取青年的工作，很快便收到了明显效果，成功地解决了这一事件。
几乎是在同一时间，内蒙古东部地区一些伪满官吏、封建上层和具有分离倾向的人也在进行分裂活动，公开搞“内外蒙合并”。
中共中央电示：“在目前我们控制热察、发展东北、取得华北优势的方针下，内蒙古在战略上具有极重要的地位。适当的解决内蒙古民族问题，不仅关系内蒙古民族本身的解放，而且能够建立我党我军巩固的后方。”

乌兰夫根据中共中央的指示，经过认真筹备，于1945年11月25日，在张家口召开了内蒙古盟旗代表会议，成立了内蒙古自治运动联合会。这是一个广泛的统一战线组织，任务是统一领导内蒙古自治运动。同年11月，开始同东蒙代表接触，12月派出工作团去东蒙开展工作。1946年4月3日，由自治运动联合会与东蒙自治政府各派7名代表参加的研究东西蒙自治运动统一的会议在承德召开了，这就是内蒙古历史上有名的“四三会议”。经过乌兰夫多方努力，双方终于统一了思想，达成共识：内蒙古地区在中国共产党领导下，实行民族区域自治。
1947年4月3日至5月3日，内蒙古人民代表会议在王爷庙（今乌兰浩特市）召开，会议决定，内蒙古自治政府5月1日正式成立，乌兰夫当选为自治政府主席。
民族自治是中国共产党的一贯主张，在中共二大时就确定了。1949年3月5日至13日，中共七届二中全会在河北西柏坡举行。在会议期间，中共中央有关负责人对内蒙古的行政区划和自治形式等问题进行了讨论。初步形成了一种意向：撤销热河、察哈尔和绥远三个省，为内蒙古形成东、西部统一的自治区域创造条件。
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领明确规定，新中国以民族区域自治解决国内的民族问题。

1952年10月，经中央人民政府政务院批准，察哈尔省撤销，该省的察哈尔盟和锡林郭勒盟被划回内蒙古自治区。

1954年3月6日，内蒙古与绥远省合并。1954年8月，撤销宁夏省，将其行政区域并入甘肃省和内蒙古。
1956年1月1日，热河省撤销。热河省的6旗县划归了内蒙古自治区。到这一年的6月初，内蒙古基本上恢复了历史地域。
这期间，中央政府还撤销了辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安6省，重新划分为现在的东北三省；将西康省一分为二，西部划入西藏，东部划入四川。
1955年10月1日，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区；
1958年3月5日，撤销广西省，设立广西僮族自治区（后改为广西壮族自治区）；
1958年10月25日，从甘肃省划出部分区域，成立宁夏回族自治区；
1965年9月9日，西藏自治区成立；
1967年1月2日，天津市重新升为中央直辖市；

1969年，中央缩减了内蒙古的区域，将其东部划归黑龙江、吉林、辽宁三省，西部划归甘肃省和宁夏回族自治区，内蒙古的区域因此缩小了近一半；
1979年，内蒙古又恢复了历史版图。1984年，建海南省。1997年，重庆变直辖市
新中国建立初期，还设立过东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区。这种行政区基本上是党、政、军一体的政权体制。1953年高饶事件的发生，直接导致了大区制的撤销。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关，六大区撤销。

目前，中国有34个省级行政区，即23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。
一个省该管多少个县
2004年，一家媒体载文说，中国的行政区划改革将在当年内正式启动，两年内完成。基本内容是，全国将划分成50个省。报道说，这一消息是民政部某官员在香港接受媒体采访时透露的。
在此前后，有关区划改革的传言不绝于耳。有说全国将划为50省的，有说划为60省的，还有给出详细的区划方案的。这种方案基本原则是把大的省区切分，在几个省相邻区取一较大城市作省会，组成新的省，有点类似解放前区划的样子。还提出改革的整体思路：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。
然而主管国家行政区划事务的民政部却对此予以坚决否认。一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议，这都是媒体自己在炒作。”
专家也指出，虽然行政区划改革之说中民政部居于核心地位，但是要将中国现行行政区划重新划拨一遍，影响之大，事情之复杂，又岂是民政部这样一个部所能决定得了的？予以否定理所当然。
尽管如此，不少专家依然看好“行政区划改革”的说法。而现实是，不管会不会有大的动作，地方上已经开始就行政区划进行改动是不争的事实。比如撤并乡镇。据民政部发布的资料，自1999年起推动撤并乡镇工作，已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。而且省辖市的试点也在一些省份展开，例如浙江省的义乌市就是试点之一。
研究中国行政区划历史的专家指出，从历史的角度来看，中国将各省行政区划范围缩小，并回归到省、县两级管理应当是一种合理趋势。
中国行政区划研究会理事、复旦大学博导周振鹤教授著有《体国经野之道——新角度下的中国行政区划史》，在历史行政区划研究领域影响很广。
周振鹤说：“从秦朝开始，中央和地方之间的行政管理就是两级的，历经2000多年，其间经历了两级到多级的3次循环。”
秦开始郡、县两级制度。汉朝在郡上设立了州，为三级管理。魏晋南北朝州的作用名存实亡，应看作二级管理。明朝为三四级混合结构。清朝取销州，为省、府、县三级结构。民国政府取销了府，又成了省、县两级结构。这是第二次循环。
“层级多了领导起来不太方便，两级是最好的，但是如果省面积大了也不方便。中国现有2000多个县，最好的设置就是一个省直接管50个县，而中央管理40至50个省。”周振鹤说。
我国现有2062个县级单位，很多省都管理上百个县。如河北省有138个县，河南有110个县，云南省有119个县，四川省分出重庆市后还有140个县。
北京大学历史系教授、博导兼《历史地理》副主编李孝聪认为，历史上，行政区划的划分主要根据自然环境，比如河流流域、山谷盆地等，这是为了方便管理。
“我认为秦岭以南归陕西省就不合理，因为管理起来不方便，归四川省比较合适。”李孝聪说，“但是四川省本身已经很大，也需要划分。”
李孝聪主张，省作为最大的行政单位，一是面积不要太大，二是民族文化差异不要太大；太大就分开，不要按照过去的理念在经济上搞肥瘦搭配。
中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究室陈瑞莲教授从法律层面对现行区划模式提出质疑。她说：“地市级的管理根本没有宪法依据。”
她认为，目前行政区划改革主要矛头是向地市一级的改革。我国1982年在江浙地区开始设立地级市，上世纪80年代末和90年代初迅速蔓延，至今有超过70%的省区设立了地级市。但是随后就发现这种体制矛盾很大，主要表现在地级市向县争权、争夺资源和人力，而市的经济辐射作用并不强。关键是设立地级市于法无据。

“无论是1982年的宪法还是以后进行的修改，都没有把地级这种行政单位写进去。”陈瑞莲说。

区划调整应谨慎从事
云南省玉溪市民政局干部肖慧才写了一篇题为《浅析我国行政区划调整改革的基本思路》的文章，2008年7月在民政部政策研究中心网上发布，其观点应该看作是得到民政官方基本肯定的。
肖慧才也认为，我国行政区划现状及存在的主要弊端主要是：一、行政区划层次过多，管理层次复杂。二、行政区划规模大小差异悬殊。从人口数量来看，大省近亿，小省不足300万；大县（县级市、市辖区）过百万甚至200万，小县不足1万。从面积来看，有3万多平方公里的省，有20万平方公里的县。就地幅跨度而言，像新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省，地幅跨度很大，南北跨度或东西相距均在1000多公里以上。内蒙古自治区更为突出，东西距离2400多公里、南北跨距1700多公里。这些情况的存在，既不利于地方的经济建设，也不利于国家的行政管理和社会稳定，对国家的长治久安和经济社会发展都有潜在的消极影响。改革调整行政区划势在必行。
然而，行政区划事关国家政治、经济、社会发展全局，是重大战略性问题。行政区划改革调整须根据政治、经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下谨慎进行。
在具体实施过程中一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是要从实际出发，充分综合各方面因素。要本着科学规划、依法行政、分步实施、确保稳定的原则，按照“有利于区域经济的形成和发展，有利于城镇的合理布局和健康发展，有利于增进民族团结和维护社会稳定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的总体思路进行工作。
肖慧才在文章中建议，可以先将地幅跨度较大的新疆、西藏、内蒙古、甘肃和黑龙江五省区作一定调整，将远离省区中心的偏远地方就近划归邻省份。这样不会增设省级机构，也不会增加财政开支。
其次就是撤销地级行政区划，实行省直管县的体制。继续实行撤乡并镇，并实行乡镇自治。
农村税费改革以来，乡镇政府所剩政务已经不多，而农村拆迁、征用土地补偿纠纷层出不穷，如果变乡镇为自治这些问题会大幅减少。
总之，行政区划改革目的应该是精简行政机构，减少中间环节，减少官员职数，减轻财政负担，提高行政效率，真正实现“小政府、大社会”的格局。
来源：综合中国新闻网、央视新闻、人民日报、新华社等

我就想问一下新疆、西藏、内蒙古、黑龙江、青海、甘肃这些面积大省在不增加省份的前提下就近划给谁？

行政区划二级制到三级制3次轮回：

1、郡县制（2级制，秦汉）-州郡县制（3级制，汉到隋）

2、州（郡）县制（2级制，隋唐）-路州县制（虚3级制，宋）-省府（州）县制（实3级制，元到清）

3、省（道）县制（2级制，北洋政府）-省（区）县（2级制，国民政府）-省（地）县（虚3级制，80年代以前）-省市县制（实3级制，80年代至今）

古代历史上二级制时间很少，而且也是相当于地县二级制，缺失的是省级。汉朝100郡，唐朝300州，不可能对应省级。
民国才搞省县，结果很是呵呵。

历史上每次强制改成两级管理体制都会逐渐演变为三级，说明三级才是历史的必然。

试想一下哪些省有可以和省会分庭抗礼的“第二省会”，特别是在高教和医疗卫生方面，搞一个一穷二白的新省，有什么意义？

今三級和毛主席時期以前舊三級是两回事。

现在又不是吃饭用粮票的时代，毛时代的区划层级可是，大区――省――专区――县――区公所――乡――村。就算去掉时间不久的大区，也还是层级太多，有啥好？

比現在好就行。

南天國士:比現在好就行。 (2018-03-16 14:26) 

这是本大人见过的南天最有含金量的论点。
也是本坛少有的高含金量回贴。

宰相:这是本大人见过的南天最有含金量的论点。
也是本坛少有的高含金量回贴。
....... (2018-03-16 15:47) 

看来你支持重庆回四川了？还要把永川地区画出来？不像你的风格啊
对重庆来说，现在肯定比原来好吧

从79年以后，大的区划变动只有海南建省和重庆直辖。但算起来，重庆直辖至今是我国省级区划没有变动的最长时期，21年了，应该有新的省区市问世了。

一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议

——这……

“我认为秦岭以南归陕西省就不合理，因为管理起来不方便，归四川省比较合适。”李孝聪说——管理起来怎么就不方便了？难道人需要徒步爬秦岭么？

李清:一位不愿透露姓名的民政部官员说：“民政部从来没有就行政区划改革问题举行过会议
——这…… (2018-03-16 17:39) 

不一定是真的

扬歌海上:从79年以后，大的区划变动只有海南建省和重庆直辖。但算起来，重庆直辖至今是我国省级区划没有变动的最长时期，21年了，应该有新的省区市问世了。 (2018-03-16 16:14) 

以当今圣上的风格，肯定会有变动。

我们拭目以待，上面决定未来！

a-gi:历史上每次强制改成两级管理体制都会逐渐演变为三级，说明三级才是历史的必然。 (2018-03-16 10:11) 

这种思路误导了很多人。
三级变两级主要是疆域变小，同时又切出了更多的单位；二级变三级是由于疆域扩大，原来划小的区域在交通不便的情况下太多又管不过来。
同时，古代府一级在古代一般有城防，而县一级大多无城防，结果是原来的府一级强于县一级，所以给人的印象是三级不可避免。
而现代的交通条件下，二级就变得可行了。

shingwood:这种思路误导了很多人。
三级变两级主要是疆域变小，同时又切出了更多的单位；二级变三级是由于疆域扩大，原来划小的区域在交通不便的情况下太多又管不过来。
同时，古代府一级在古代一般有城防，而县一级大多无城防，结果是原来的府一级强于县一级，所以给人的印象是三级不可避 .. (2018-03-17 22:40) 

你这说法本身就不成立，一会儿说出现三级体制，是因为疆域扩大，一会又说现在科技可以支持二级区划体系。
现在的疆域面积比大部分历史时期的三级区划疆域都要大，历史上绝大部分大疆域大部分情况都是边区设置基靡州，土司，都护府之类的地方政府，这和内地郡州府不是一完全相同的一回事，而且数量不多，而“疆域”超大。占据区划体系绝对数量的还是内地十八省一带，这个区域对如今也是如此。并且在内地十八省之外，东北也成为了区划数量多而密的区域，如果按疆域来说，今天的疆域绝对更适合三级区划体系，而不是二级区划体系。
另外，你说的二级区划体系，也就是说省管县，暂且不论省能不能直管县，那你的县能不能直接管地方呢？显然不行！除了地级市，还有乡镇也被你华丽丽地忽视了！如今的县本身就是上管不了天，下管不了地的中间层，对基层亲民业务根本没办法亲力亲为，黄石铜陵等等纯建成区尝试区直管社区都步履艰辛，何况是县？何况还是省管县派提倡的超级大县，直接对接省府，接管地级权限，事务更繁忙的超级大县？

如果科技能实现省管县，县管地方，那不是更容易实现中央管地市，地市管乡镇吗？那

古代行政区划层级一直在二级、三级制来回折腾，但其实郡县两级相对比较稳定的，尤其是县，不稳定的是高级政区，从汉州、唐道、宋路，到元省，发展规律是每每有大规模战乱，监察区坐实，接着藩镇化，然后在重新统一过程中，藩镇越来越多，面积越来越小，慢慢与下级政区重叠，新朝统一后创立新的高级监察区，汉朝的州到清朝，很多竟然与县同级。如果不是战乱，行政区划制度都很稳定的，只会小幅度改进。

炎黄剑:行政区划二级制到三级制3次轮回：
1、郡县制（2级制，秦汉）-州郡县制（3级制，汉到隋）
2、州（郡）县制（2级制，隋唐）-路州县制（虚3级制，宋）-省府（州）县制（实3级制，元到清）
....... (2018-03-16 09:32) 

从汉代以来，中国一直都是三级制，隋唐的州县上有道，后期节度使辖区实际上也变成了一级行政区域！

南岭孤侠:从汉代以来，中国一直都是三级制，隋唐的州县上有道，后期节度使辖区实际上也变成了一级行政区域！ (2020-02-27 14:13) 

道是唐朝开始设立的，之前的道是临时机构～比如李世民的陕东道大行台。隋唐初期有都督府、总管府、都护府这种管辖多个州的军事建制，但是这是等同于军区的建制，不是正式区划，后期的节度使也是军事区划，因此我没有把唐道列入

1967年天津恢复了直辖市，但并不是中央直辖市，而是国家直辖市。认识不清这个区别给天津的发展带来了不可避免的意识差距，使得经济发展不仅上不去还会跌以来。
1966年撤销天津中央直辖市在于要在南方当时认为是广州设计中央直辖市，这触动了一大批官员的利益加上当时都是终身制所以引发了文化大革命，天津在当时仓促恢复直辖市，导致南方设立直辖市搁浅，推动中国行政区划与政权相结合的林彪同志被贴上不轨的标签。时至今日，东上海021,南022,西重庆023，北天津020非常明显，这恰好说明四人帮在出轨而觉非林彪同志。

所以1967年开始天津虽然自称直辖市，国家层面都是按照计划单列市政策来对待天津，也就是国家直辖市待遇。这个待遇暂时性地成为深圳官员镀金地，而不会给天津带来实质政策。这50多年来虽然给出了滨海新区政策，而国家投入到这个政策的资源几乎没有，甚至这几年天津地位问题一直按副省级城市来对待，经济直接下跌到该系列水平。

所以天津并不是中央直辖市，而暂时是国家直辖市，未来进一步降格为省会副省级城市。