关于把伊犁州升格为法定副省级市或降格为地厅级自治州的设想研究
原创2023-01-15 09:38·中国城镇规划君
新疆的行政区划可能是全国最复杂的省级行政区，一是新疆范围内“插花式”分布了特殊的省级行政区——新疆生产建设兵团（新疆兵团是由中央和新疆维吾尔自治区双重管理的省级行政区）；二是新疆下辖的伊犁哈萨克自治州（以下简称“伊犁州”）是全国唯一即直管县市，又管辖地级行政区地区的自治州。关于伊犁州的行政级别，很多自媒体和网友根据伊犁州管辖阿勒泰地区和塔城地区的这一特殊现象，便认为伊犁州为副省级行政区。但是实际情况是国家从来没有明确过伊犁州是副省级，从来没有哪个官方文件和官方场合明确过伊犁州是副省级规格。而且伊犁州也不具备副省级的条件。全国人大常委会曾经针对全国人大新疆代表团关于明确伊犁州的行政级别为行署一级。
一、关于伊犁哈萨克自治州的行政区划演变历史
公元1888年时，清政府在新疆省设立伊塔道，伊塔道下设伊犁府、塔城直隶厅和精河直隶厅即“一府两厅”。民国元年也就是公元1912年，伊犁成立了中华民国新伊大都督府，伊犁军政府改设伊犁镇边使，塔城改设参赞，阿尔泰改设办事长官，均直属中央直管，就相当于现在的副省级市或计划单列市的级别。后来在1919年时，阿尔泰办事长官划归新疆省管辖，设置为阿山道。1928年伊犁道改为新疆第二行政区，也就是后来的伊犁专区。
1944年9月，在新疆的伊犁、塔城、阿山(今阿勒泰)三个地区发生了一场大规模的反对国民党政权的“三区革命”。这场革命斗争一直坚持到1949年新疆和平解放。新疆和平解放后，在1954年11月29日，以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区为基础成立伊犁哈萨克自治州，首府驻伊宁市。伊犁哈萨克自治州就包括了以上的三个专区，所以伊犁州就形成了下辖伊犁专区、塔城专区、阿勒泰专区三区的局面。这就是伊犁州为什么管辖三区的原因，因为三区革命作为一个整体，而且阿勒泰地区和塔城地区人口稀少而比较弱，也需要三区共同管理。
1955年12月，经中央批准撤销了伊犁专区，伊犁专区所属的市、县由伊犁州直辖。州辖塔城、阿勒泰两个专区和直属1市9县，共辖1市23县（1966年撤销水定县并入了霍城县）。但是在1969年5月，新疆维吾尔自治区成立了伊犁州革命委员会，只管辖伊犁1市8县。这个时候的伊犁州不管辖塔城地区和阿勒泰地区。
1975年8月，经国家批准同意，新疆维吾尔自治区恢复了伊犁哈萨克自治州管理塔城地区和阿勒泰地区的权限，伊犁哈萨克自治州首府由伊宁迁至奎屯市，同时恢复伊犁地区党政建制，伊犁州直辖奎屯市，原则管理伊犁地区、塔城地区、阿勒泰地区这三个地区。
1979年，经国家批准，新疆维吾尔自治区再次撤销了伊犁地区建制，伊犁州的首府又从奎屯市迁回了原来的驻地伊宁市。但是伊犁哈萨克自治州仍旧管理塔城地区和阿勒泰地区，同时直辖奎屯市和伊宁市2个市和8个县。
1985年1月，经国家批准新疆维吾尔自治区再次恢复伊犁地区建制，伊犁州直辖奎屯市，同时管辖伊犁地区、塔城地区和阿勒泰地区三个地区一个直辖县级市。2001年3月，国家批准同意新疆维吾尔自治区第三次撤销了伊犁地区建制，伊犁哈萨克自治州辖塔城地区、阿勒泰地区，直辖伊宁、奎屯等2个市和7个县及1个自治县。
伊犁哈萨克自治州成立于1954年11月，辖塔城、阿勒泰两个地区和11个直属县市，首府设在伊宁市，是全国唯一既辖地区、又辖县市的自治州。通常所讲的“伊犁”，是指伊犁州直区域（不含塔城、阿勒泰地区），面积5.65万平方公里。
二、全国人大答复伊犁州的行政级别为行署一级
关于伊犁哈萨克自治州的行政级别，新疆官方也搞不清楚，也想请全国人大给予明确。因此，在1988年3月28日召开的第七届全国人民代表大会上，新疆代表团的努尔莫合买提·热衣斯等31名代表联名提出在法律中明确规定伊犁州的行政地位。而七届全国人大民委对该建议给出的答复，明确伊犁哈萨克自治州为行署一级。
这次新疆的31名全国人大代表提出的议案（议案第221号），源于新疆当地也搞不清伊犁州究竟是什么行政级别，因为从来没有任何官方明确过伊犁州的行政地位。然而伊犁州又实实在在地管辖着塔城地区和阿勒泰地区，而且三次成立又三次撤销了伊犁地区。官方没有明确伊犁州的行政级别，导致现实中会遇到很多困难和矛盾。因此，这次人大建议中请求全国人大在地方组织法和民族区域自治法等法律中明确规定新疆伊犁哈萨克自治州的行政地位。
全国人大常委会也十分重视这个问题，立即委派了副主任委员李贵前往新疆开展调查研究，并召开了座谈会，与当时的新疆维吾尔自治区和伊犁哈萨克自治州党政机关领导同志进行深入地研究协商。同时，又前往国家民委、民政部以及中共中央统战部、组织部和全国人大法律委员会等单位的有关同志进行座谈研究。最终得出结论为:建国后为了新疆的政治稳定考虑，将伊犁、塔城和阿勒泰这三个地方融合，将原三区作为（伊犁、塔城、阿勒泰）一个整体，不做分开。因此，中共中央新疆分局和新疆省人民政府经中央批准，准备在“伊犁、塔城、阿勒泰”三区建立相当于行署一级的伊犁哈萨克自治区。
1953年4月，中共中央批准的《新疆省民族区域自治实施计划草案》确定：以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区建立以哈萨克为主的自治区，其行政地位相当于行政公署一级。而这个行政公署就是1952年国家撤销的相当于省级的行政公署区。这里的“相当”一词，并不是指相等，而是略低于省级的行政公署区。
三、关于我国短暂存在的相当于省级的行政公署区
现在还有少部分人知道地区行署，比如新疆人因为新疆目前还存在喀什地区、和田地区、阿克苏地区、阿勒泰地区和塔城地区，所以知道我国存在地区行政公署。但是很少有人知道在新中国成立之初设立过相当于省级的行政公署区。1950年6月，国家要求全国各大行政区、各省可根据各地的具体实际条件，决定设置或取消专区。省以下设有行署和专署两层机构者，必须取消其中之一层机构，一律改称专署，以符合全国统一的行政体制。于是，根据各地实际情况，国家允许苏南、苏北、皖南、皖北及四川之川东、川西、川南、川北等八个行政公署区仍可继续称行署，其编制可相当于省的一级。
此外，凡辖县不超过三十个以上的省，可考虑取消专署一级，省直接管理县。同时，国家对专署的设置作了原则性规定:专署在老区平均以十个县或十个县以上设置一个专区为原则，在新区、半老区可沿用国民党时期的标准设置之，平均管辖亦不应小于十个县，小于十个县者，应逐渐向十个县或十个县以上整编之。
城镇规划君何方洪查找到的我国公署区大概有以下十个，分别是旅大行政公署区（驻地在今大连市）、苏北行政公署区（驻地先在泰州市，后在扬州市）、苏南行政公署区（驻地在无锡市）、皖北行政公署区（驻地在合肥市）、皖南行政公署区（驻地在芜湖市）、川东行政公署区（驻地在北碚市，今重庆市北碚区）、川西行政公署区（驻地在成都市）、川南行政公署区（驻地在泸州市）、川北行政公署区（驻地在南充市）、甘肃行政公署区（驻地在兰州市）。
行政公署区在1952年就被撤销了。因此，行政公署区虽然是省级的行政区，但是按照现在的级别来套，其实相当于省级与地级之间。但是后来国家明确了我国的15个副省级行政区（10个副省级省会城市和5个国家计划单列市），但是没有伊犁哈萨克自治州。所以，全国人大认为伊犁州为行署一级，这里所说的行署一级目前已经不存在了，但伊犁州的级别其实相当于副省正厅级，也就是高于地级（塔城地区和阿勒泰地区），但低于副省级，毕竟伊犁州四套班子都是标配正厅级，都是由新疆维吾尔自治区任命。目前的伊犁州党委书记蒲雪梅也只是正厅级，此前担任新疆维吾尔自治区党委统战部常务副部长，也是正厅级。而我国15个副省级市的四套班子一把手均由中央任命，包括新疆兵团的政委、司令员、副政委、副司令员都是由党中央和国务院分别任命。
四、解决伊犁州行政级别不上不下问题的建议
鉴于伊犁州目前行政级别不上不下（既不是副省级，但又高于地级）问题，也为了理顺伊犁州与阿勒泰地区、塔城地区的关系（目前伊犁州实际上只管辖了伊犁州直的县市，对塔城地区和阿勒泰地区只是名义上的管辖关系），减少管理层级（如果从名义上看，目前伊犁州是全国全力层级最多的地区，总共有伊犁州—塔城或阿勒泰地区—县市—乡镇四级，而全国其他地区都只有三级或二级），提高行政管理效率，让伊犁州在新时代也能实现治理能力与治理体系的现代化，所以可以考虑改革伊犁州行政管理体制，具体有两个方案可供选择。
第一个方式是推荐方案，也就是将塔城地区和阿勒泰地区分布撤地设地级市，当阿勒泰地区和塔城地区撤销成为阿勒泰地级市和塔城地级市后，塔城地级市和阿勒泰地级市自然就不再是伊犁州的派出机关了，从法律意义上伊犁州与塔城地级市、阿勒泰地级市就没有了管辖与被管辖的关系。伊犁州今后就只有州直县市范围了，这样便理顺了伊犁州的行政管理体制，伊犁州自然就是跟巴音郭楞蒙古自治州、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州一样的地级行政区了。
第二个方案是备选方案，即将伊犁哈萨克自治州升格为法定的副省级自治州，由全国人大明确伊犁州为副省级行政区，副省级的伊犁州管辖塔城地级市、阿勒泰地级市、伊宁地级市和金三角地级市四个地级市。州直县市除奎屯市外全部合并为伊宁地级市，奎屯市与乌苏市和独山子区合并为地级奎独乌市或金三角市。州府可以考虑迁移到金三角地级市，便于管辖整个副省级伊犁州。好处就是伊犁州直也可以成为地级市。
但是第二个方案肯定是不可能的，因为我国法律上根本不存在副省级的自治州，也不存在自治州管辖地级市的情况，更不可能增加行政管理层级。因此，城镇规划君何方洪认为，最终的方案肯定是第一方案。而且新疆也是这么做的，塔城地区和阿勒泰地区撤地设市工作已经在很多年前就跟喀什地区、和田地区和阿克苏地区撤地设市同步启动了，唯一的难度就是塔城地区和阿勒泰地区撤地设市的行政区划调整因涉及到民族自治州的问题，程序比较复杂一些。
