<P> 对于中国的行政区划，似乎没有必要作一些介绍。这里的人应该都有了解。比较值得一提的是，虽然中国的行政区划在名称上层级上有省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、设区的市、市、市辖区、乡、镇等，但是可以这么说，非常遗憾的是，事实上它们本质上没有分别。因为层级间职能没有划清，机构上下对口，财政没有厘清；同级间县市不分，乡镇不分，省直辖市不分。既然如此，这些名称上的分别就不显得有意义了。尤其令人惊讶的是市的现状。因为市是西方的舶来品，它一开始就是一种不同于农村的治理，它是自治的，即使抛开自治，它和农村政府在职能上也是不同的，这一点，只要考察一下清末民初最早时候的市组织法律就可以明白了。本文试从契约的角度来讨论行政区划的模式和作用。
首先，市的设立就是一个契约
从根本上说，市是一种契约的产物。市在起源地欧洲是市民和王权的斗争下产生的。在英国，资产阶级革命之前就已经存在市宪章，这些市宪章的产生都是起源于商人或者是地方的贵族用捐献的方式作为代价从英王那儿获得某种特权，最后在经过国会通过成为宪章，并成为地方自治的法律依据。早在1215年的英国《大宪章》就规定了城市自治与自由。“伦敦城，无论水上或陆上，应享有其旧有之自由与自由习惯。其他城市、州、市镇、港口，余等亦承认或赐予彼等以保有自由与自由习惯之权。”在11世纪的法国，城市以各种方式摆脱领主的封建统治， 获得不同程度的独立地位和自治权利。包括金钱赎买、起义暴动等。还有些领主看到有利可图，把领地上的衰败市镇或乡村组织成为自治或半自治的城市， 以吸引定居人口，繁荣贸易。城市自治权利和城市自治机构的法律基础有两种。 一种是城市居民联合起来，共同订立一个互助的誓约，根据这种誓约组成一个自治团体。这种城市叫“宣誓的自治市”或“公社”。另一种是城市的领主与城市全体居民之间订立的一种契约，它以领主向城市颁发“特许状”的方式，解放城市居民。 特许状对领主的专断权力进行了限制，它往往给城市居民以人身自由， 对市民应缴纳的租税及各项义务作出了明确规定。 无论哪一种，市都是一种自治，和最高统治者保持了一定的距离。从政治学角度看，市民就是公民。“公民”(citizen)概念表明它与城市有关。不仅英文，自罗马帝国灭亡后，公民这种身份在西方已消声匿迹，随着城市的复兴，公民又重现于政治舞台。城市的政治制度和政治关系，在许多方面仿佛是古典城邦的复活，也是近代国家制度的雏形。城市生活中培育出来的市民精神，是近代政治思想的重要的直接来源。这在后来的社会契约理论上可以看到。</P>
<P> 其次，地方与国家，地方与地方之间的权利义务是通过法律来确定和平衡的
契约就是一种合意，此外，还体现在合意的产生过程是否公正以及合意后对各方的约束。发达国家普遍清楚地划分国家和地方的权限，划分政府间的权限。日本战后“地方自治法”采用“限制列举”方式划分政府间事权；现行的“地方自治法”则采用法式大陆体系国家通用的“概括授权”方式，对政府间事务进行了原则性划分，并通过个别法对政府间事权进行具体界定。比如大学的支出是由中央负责的，高中的支出是由都道府县负责的，中小学校的支出是由市町村负责的。再如中央负责外交、防卫和司法，都道府县负责警察，市町村负责消防、户籍等。可以看出各层区划都有适合各层性质和能力的职能，而不是从中央到基层机构层层对应。
美国的县是州成立的时候就已经确定的州之内的区域划分。随着人口的增加和经济的发展，新的市镇不断在县的地域内出现。虽然各州具体法律不同，但市的设立都是通过州的授权，比如普通宪章制、特别宪章制、分类宪章制、选择宪章制、自治宪章制等。市的权限和职能都由宪章确定，市设立在县的地域内，和县的职能相分离。市有自己的税源，而县税来自州税。在有些因为城市建成区充满整个县域而实行县市合一的体制下，联合政府（unigov）在县域内行使县的职能和市的职能，但在仍然存在未合并的市镇区域内只能行使县的职能。未合并市镇在县的职能内参与联合政府的管理，如参加一些县的机构的选举。
此外，顺便说一下联邦和州。联邦和州的关系无须重点阐述，这里只从契约的谈谈。一般来说，联邦和州的关系是宪法定的，具体来说至少有两种情况，差别就在宪法例举的权限范围之外的剩余权限归属问题，一种是归属州，如美国，一种是归属联邦，如德国。美国的情况在于州先于联邦而存在，联邦是各州为了共同利益让渡一部分自己的权利而产生的。美国宪法第十条修正案（1804年）中：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使”。这一点可以参照社会契约论，各人让渡自己的权利成立政府。从西方的传统看，小国寡民有利于落实自治和民主，大国有着无法克服的障碍，联邦主义的产生就在于嫁接大国的优点于小国自治民主之上。在托克维尔看来，为把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。因而“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”。联邦实现了自由与力量的统一。
至于契约产生的过程，那完全是一个国家政治制度的问题了。 </P>
<P> 在我国今后的改革中，必定会涉及到地方和国家，地方和地方之间的权利划分，从行政权力划分到分税制度的确立，都离不开法治的手段。而确定和平衡的契约精神是体现法律的权利和义务的公平和可执行水平。只有通过以这种契约精神为指导的地方与国家，地方与地方之间的权利义务划分，才可能有效的避免地方保护主义，地方割据以及地方与地方间不平等的竞争等有害于国家平稳健康发展和长治久安的负面影响，进而建立民主法治的社会。
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