[市制]关于设计县级市标准的讨论 [复制链接]

十八届三中全会明确提出“完善设市标准”，“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出了“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。很明显，县级市的设置已经纳入全面深化改革与新型城镇化的战略部署。众所周知，县级市设置曾冻结了近20年，当前究竟如何重新启动这项工作，正成为备受关注的重要议题。

一、面向21世纪的中国：重启县级市设置的战略紧迫性

　　小城市作为连接大中城市和广大农村的重要环节,不仅已经成为提升城市化水平和带动农村发展的重要平台，也是县域产业集群与人口集聚的重要载体，担负着吸纳农村人口、落后地区工业化、统筹城乡发展、缓解大中城市环境与人口压力等重任，其战略重要性已无须赘言。就近期而言，新型城镇化规划提出到2020年再实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇；就中长期而言，据研究预测，我国城镇化在21世纪中叶就可能达到70％～75％的峰值，如此庞大规模的城市人口不可能全部集中在大中城市，小城市的健康发展将是21世纪中国城市发展的重要命题。有专家甚至认为，2l世纪是中小城市的世纪。

　　不仅如此，新型城镇化规划明确提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”的战略目标，这不仅要求确立以大城市为中心，中小城市与小（重点）城镇为支撑的城镇体系新格局，也要求形成与之相适应的行政区划新格局，其中尤为突出的正是小城市的行政区划建制。

　　20世纪80、90年代，一大批特色小城市在改革大潮中的迅速崛起，曾经是中国城镇化一道亮丽的风景线。改革开放以来的县级市设置，也曾有效地激发了小城市的快速发展。从县到县级市，行政级别并未改变，但为何能够带来重大转变？这种转变主要来自以下几个方面，一般说来，与县建制相比，县级市通常拥有更多的政府职权与更大的自主性，由省、自治区直辖或由自治州管辖，有的还拥有一些副地级市的审批权；职能重点也有所区别，县政府职能重点在乡村,县级市则要更加突出城市建设，统筹城区与乡村发展,在城市规划、基础设施、城区改造、社会治理等方面要求高起点规划,高效能管理。此外，衡量政府效能的标准也明显提高，一方面是省与地级市对县级市的要求更高,如“全国卫生城”主要验收县级市成果,而较少验收县的工作，机构改革的试点也往往放在县级市；另一方面是社会公众对县级市政府的要求也更高,对干部的思想观念、廉政勤政乃至言谈举止等方面的期待不断提高，同时也相对地更加注重规范自己，更加关心城市建设与国家发展。

　　放开来看，小城市作为地方行政区划建制也备受发达国家重视。英国早在1888年《地方政府法》就规定，在各郡中，人口稠密区可以划出成立郡级市，不受郡行政管理；在加拿大，当人口规模和人口密度达到一定标准，可以考虑成立城市型政区；在德国，如果县的人口超过一定数量且地位重要，就可以设为不属于县管辖的县级市；在日本，按《地方自治法》规定，人口、街市居民与从事工商业等户数达到一定比例要求，且具备相应城市设施等可以考虑专门建市。

　　然而，改革以来，尽管我国推动小城市和重点小城镇发展的政策支持力度从未减弱，但1997年冻结县改市实际上是将小城市挤出我国行政区划的建制系列，客观上助推了大城市的快速扩张，致使资源、产业、人才等进一步向大城市高度集聚。不容忽视的是，这易于导致我国城市发展的“双重断层”：在空间维度上，小城市自身行政区划建制的缺失，使得大城市的扩张往往容易忽略与周边小城市的协调发展，难以很好地辐射和带动小城市，甚至直接兼并小城市，在城镇规模等级体系相互衔接的合理布局上出现“空间断层”；在时间维度上，且不说大中城市本身就是小城市发展壮大而来的，在城市群的发育过程中，大中城市与小城市及众多小城镇之间从人口集中、产业集聚到质量提升，从职能特性的初步分工到职能配置的全面优化，犹如相互协调、相互滋养的不断演化的生态过程，需要经历循序渐进、前后续起的阶段性时序发展，其中，小城市成长作为时序链的重要一环显得尤为重要，但小城市角色的阶段性作用一旦缺失，无疑将会使城市群的发育过程上出现“时序断层”。

　　当初冻结县改市的起因之一是土地问题，为了防止因为县改市而导致城镇建设热致使大量耕地被占用。但始料未及的是，这却助长了大中城市一些非正常现象的滋生。返观近20年来的城镇化进程，一方面，不少地区更加青睐大城市的发展，热衷于规划新城新区，并赋予高层次的行政级别与管理职权，反倒造成了更严重土地的浪费乃至“空城”、“鬼城”的出现。近期一项有关12个省会城市和144个地级市的调查显示，平均每个省会城市规划4.6个新城新区，而平均每个地级城市规划建设约1.5个新城新区，某省会城市提出要建3个新区和5个新城，总面积是现有建成区面积的7.8倍，而全国新城新区规划人口加总则高达34亿；但另一方面，为数众多的密集着数十万人口的城镇已经出现，有的甚至接近中等城市规模，但依然是建制镇的设置，被戏称为“大人穿小衣”，有的已经成为连片发展的城市区域，却依然被分割为若干个建制镇。在新的历史时期重启县级市设置，引导人口产业向中小城市集聚，解决大城市发展面临的问题，同时也应当按照集约节约的原则对新设立县级市的城镇建设用地规模提出严格要求，以法制化的手段约束、规范新城市的建设，这才是解决城镇建设热导致土地问题的根本途径所在。

　　现行设市标准是1993年批准试行的（以下简称“93标准”），从当前设立县级市工作实践看，93标准指标体系不尽合理、具体指标明显滞后、操作过程审核难度大等问题逐渐凸显，已难以适应新形势下设立县级市工作要求，难以起到对我国城市发展的宏观调控作用。重新启动县级市设置的首要任务在于重新确立县级市的设置标准。

　　二、价值追求与尺度要求：新标准的总体框架及指标优选

　　设置县级市新标准的确立并不仅是为了解决小城市的行政建制问题，更是要引领和指导今后我国小城市的发展。

　　（一）新标准的价值追求
　　当前，新型城镇化战略是对以往城镇化发展模式的根本性变革，突显以人为核心，从以往“物”的城镇化向“人”的城镇化实现根本性转变，这正是县级市新标准的核心价值追求；以人的城镇化作为立足点和出发点，确立相应的体系科学完备、指标规范合理、操作简便易行的尺度要求，这既是设立城市的基本遵循，又是稳妥有序开展设市工作的基础和前提。

　　为此，新标准确立应当遵循以下基本原则：一是坚持以人为本，注重集约高效。注重人口规模和城镇人口集聚，促进城镇人口增长与城镇建设用地增长相协调，突出非农产业对城镇化的拉动和促进作用；二是坚持绿色低碳，体现生态文明。倡导走环境友好型的发展道路，促进城镇发展与生态文明建设深度融合；三是坚持因地制宜，体现合理布局。充分考虑区域差异，因地制宜设置不同的指标值，既要从现实人口状况和经济基础出发，更多采用前位性指标体现好中选优，又要注重优化城镇体系结构、完善区域城镇格局，促进县级城市合理布局；四是坚持区域统筹，体现城乡一体。统筹考虑拟设市区域和拟设市城区的发展实际，按照城乡一体化发展新要求，定性与定量相结合、点上与面上相结合，对拟设城市进行全面、系统地考察。

　　（二）新标准的总体框架
　　设置县级市的新标准应该确保新设城市与国家和省（自治区）主体功能区规划、新型城镇化规划、城镇体系规划和环境功能区划相衔接，优化城镇空间布局和城镇规模结构，保障生态安全，促进大中小城市和小城镇协调发展。在这一总体要求下，设立城市的标准首先要反映的是城镇作为人口规模集聚和非农产业集聚区域的本质特征，这是城市科学的基础共识，故而人口与经济构成新标准主导指标的两个方面；但这仅仅是从地域形态上对城市与农村作出的基本识别，更需要多层面、全方位评价拟设城市当前的发展状态与未来的发展潜力，而新型城镇化更加突出城镇化质量的全面提升，资源环境、基础设施、公共服务正是其中重要的方面，新标准更要着力于城市发展质量的提升，确立相应的科学指标，引导与推动拟设市地方以集约集聚、绿色低碳为城镇化发展导向，提升吸纳农业转移人口和提供基本公共服务的能力和水平，构建生态、生产、生活兼顾的城乡发展共同体，努力使之真正成为宜居创业、充满活力的中国新型小城市。

县级市设置新标准总体框架示意图

　　（三）新标准的指标优选
　　根据新标准的总体框架，具体指标的优选应当涵盖凸显城市发展的本质、尊重资源环境的承载、注重基础设施的完善、促进公共服务均等化等主要内容，并着力体现区域发展的差异化。

　　一是凸显城市发展的本质。
　　人口规模集聚和非农产业集聚是城市的基本特征，因而新标准应当以人口和经济两方面为主导指标。

　　在人口方面，93标准中主要选取“从事非农产业人口”、“具有非农业户口的从事非农产业人口”等指标，现在看来，这些指标难以全面反映拟设市地区城镇化的真实水平。建议新标准至少从以下两项指标进行考察：一是常住人口城镇化率，指居住在城镇地域上的常住人口数占全域常住人口数的比例，该指标体现的是全域城镇化水平，且城镇化率应该达到本省（区）所辖县前列；二是城区常住人口，指居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人，居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人，户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人，该指标反映的是人口集聚程度。

　　在经济方面，经济发展水平往往被作为评判城市区域发展程度的主导指标之一。93标准主要选取“国内生产总值”、“第三产业占GDP比重”等绝对数量指标进行评估，但近年我国县域追求经济发展质量已渐成共识，新标准的考量也应当实现从经济规模向经济质量的转变。基于此，建议至少从以下两项指标进行考察：一是人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入，主要反映县域经济发展水平和自我发展能力，以往此类指标多以特定时间截面数据为准，易于诱发突击投入项目开发以拉高相关经济数值等行为，故而建议采用周期时段的考察方式，综合考察3年比重情况，同时，改绝对标准为相对标准，即连续3年达到本省、自治区所辖县前列，这既提高门槛，优中择优，也充分兼顾区域差异；二是第二、三产业增加值占地区生产总值比重，主要体现以非农产业为支撑、有利于城镇化健康和可持续发展。

　　二是尊重资源环境的承载。
　　资源环境承载力是新型城镇化建设必须面对的基础问题，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》明确提出“必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调”等要求。我国适宜城镇化的实际国土空间极为有限，县级市的设置应当充分考量资源环境承载力，故而县级市设置要与环境功能等区划相衔接，建议采取定性与定量相结合的形式进行考察，确保具备与人口聚集和产业发展相适应的资源环境承载力。

　　在具体指标设计中，考虑到资源环境承载力、地质地理条件等指标应当是城市发展的基础性资源及长远发展的硬性约束，且地域差异极大。因此，建议对这类指标的考察不简单设置机械统一标准，而是由权威部门或单位根据国家法律法规进行有针对性的考核，并出具综合评估意见报告，例如，“地质地理条件”需具有甲级工程勘察专业资质的单位提供勘察报告，确保地质地理条件适宜城市建设；强调人均城镇建设用地规模符合土地利用总体规划和城乡规划要求，体现集约节约利用土地，防止借建城之名违规占用耕地。此外，“十一五”以来就高度重视污水集中处理和生活垃圾无害化处理两类处理设施的建设，并制定了专项规划，作为重大环保民生工程和建设资源节约型环境友好型社会的重要任务，在资源环境和基础设施指标方面，应当新增污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率及绿地率等指标，更好地体现集约高效、绿色低碳的城市建设要求。

　　三是注重基础设施的完善。
　　基础设施作为公共服务的物质工程设施，城镇化水平越高，对基础设施的要求越高，完善的基础设施是城市长期持续发展的重要基础，对城市经济社会生活的重要性自不待言。近20年来，我国城乡基础设施建设取得长足进展。良好的基础设施已经成为城市建设与发展的基础物质条件，在一些城市化程度较高的县，基础设施建设水平甚至优于不少城市的区。但与此同时，基础设施却经常成为我国城市建设的“软肋”，近年不少城市频频出现的“看海”、“堵城”等现象与基础设施布局不合理、不达标等与之密切相关，今后新兴的小城市不能重走弯路。

　　因此，有必要对拟设市地区的基础设施建设提出更加严格的要求，一方面，市政公用设施应全面对接国家相关政策标准要求，包括公共交通、道路桥梁、地下管网、防老防洪、公共消防等，尤其是应具有布局合理的应急避难场所和良好的交通运输网络支撑条件；另一方面，应当定量考察部分保障性基础设施建设情况，如公共供水普及率、污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、社区综合服务设施覆盖率和建成区绿地率等等是根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》、《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《社区服务体系建设规划》、《城市园林绿化评价标准》确立相应的标准。

　　四是促进公共服务均等化。县级市设置不仅是为了增强经济发展的自主性，还要增强保障民生和公共服务能级。《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》直面以往城镇化进程中的突出矛盾，指出必须高度重视并着力解决诸如公共服务供给能力不足等问题。完善城镇基本公共服务体系，提高基本公共服务质量，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。实际上，促进公共服务均等化既是以人为核心的新型城镇化的内在要求，也是促进农民市民化和外来人口城镇化等的关键举措。近年，围绕基本公共服务已形成较为完善的标准体系，县级市设置标准应当体现国家有关城市公共服务的相关要求。

　　教育、就业、医疗卫生、社会保障、公共服务等等，是广大城乡居民最关心的方面，应该成新标准的重要内容。农业转移人口市民化是新型城镇化的关键，其中包括就业问题、住房问题和农民工子女的教育问题等。为此，新标准应着重加以考量，确立基本公共就业服务全覆盖、低收入保障全覆盖、高中阶段毛入学率等指标。

　　五是体现区域发展的差异化。
　　我国东中西部县域发展水平差异极大，倘若设置标准“一刀切”，不仅中西部的不少地方可能失去加快发展的机会，也不利于国家新型城镇化战略的区域统筹推进。显然，标准设置必须充分统筹兼顾我国东中西部的差异化特点。首要的问题是指标体系的分类分级方式，为此，针对不同区域、不同人口密度地区设定具有针对性的指标。建议在继承发展93标准分类方法的基础上，依据东中西区域和拟设市区域人口密度相结合的方法对拟设市地方进行三级分类考察，以县（包括自治县、旗、自治旗）为单位进行划分的初步测算表明，一类县(东部地区人口密度每平方公里400人以上的)接近100个，二类县（中部地区人口密度每平方公里100人以上的、东部地区人口密度每平方公里100-400人的）超过600个，三类县（西部地区所有地方，东部地区、中部地区人口密度每平方公里低于100人的）超过800个。

　　在此基础上，建议大部分定量评估指标应当分别明确东中西部地区、不同等级拟设市区域的具体数值，充分考虑区域差异，因地制宜设置不同的指标值。此外，建议在适当放宽设立县级市的条件中，其标准设定也应注重特殊县的县级市设置，如自治州人民政府驻地县、重要边境口岸所在县以及达到相关要求的以旅游业为主导或支柱产业的县，既反映我国现阶段城镇化发展的实际需要，也符合中央推进中西部地区城镇化的战略部署。

　　（四）新标准与93标准的比较
　　新标准不能停留于对93标准的修修补补，而要从多方面实现结构性的根本转变。主要体现在：

　　考察对象从建制型向实体型转变。一方面，93标准考察对象主要为县或县城，将镇作为特殊类型单独考察，以整建制县级行政区作为考察对象，设市方式较为单一，大多是整县改市，难以适应不同地区的多样化需求和复杂情况；另一方面，93标准还单独将县人民政府驻地所在镇作为考察对象，考察其人口、经济等相关指标，但当前不少城区建成区已经连片发展，不再局限于县级人民政府驻地所在的乡镇等基层政区。显然，93标准已经不适应当前实际发展需求，考察对象不能框定在县级政区建置所在的地域，而应该关注城镇化实体地域的客观现实，建议在表述上以“拟设市地区”或“拟设市城区”为宜。

　　分类方式从线性化向矩阵化转变。93标准按照人口密度每平方公里大于400人、100-400人、小于100人将全国的县统一分成三类并设定指标，遗憾的是，当时这一以人口密度为分层系列的线性化分类方式使东部地区成为主要的受益者。事实上，设市标准向中西部地区适当倾斜是新型城镇化发展的实际需求。考虑到东部地区城镇密集，中西部地区城镇化发展潜力尚未充分挖掘的实际，建议新标准分类方式应该从线性化向兼顾人口密度与区域差异的矩阵化转变：在东部，按照人口密度每平方公里大于400人、100-400人、小于100人将该地区的县划分为第一类、第二类、第三类；在中部，按照人口密度每平方公里大于100人、小于100人将该地区县划分为第二类、第三类；在西部，所有的县都归为第三类。在确定指标过程中，指标值应当依次降低，这一分类方式更有利于促进区域统筹协调发展。

　　定量指标从二元型向复合型转变。93标准中的人口和经济方面的指标偏重于城乡二元间的本质区分，如以“非农产业人口”、“乡镇以上工业产值”等相关指标的标准值作为设市与否的划分依据，这类指标占93标准所有定量指标12项中的8项。尽管这体现了城市的基本特征，但仅仅强调城乡基本要素的区分，原本是出于促进区域发展的良好初衷，却在设市标准定量指标的硬约束上有城乡二元分割之嫌，93标准更未涉及公共服务等重要内容。为此，建议新标准的指标遴选应依据国家城镇化规划目标任务，定量指标应从二元型向复合型转变：一方面，城镇作为人口和非农产业集聚区的特征，新标准将人口和经济作为主导指标。在人口方面，为体现全域城镇化发展水平和反映城区人口集聚程度，宜用常住人口代替非农产业人口；在经济方面，为有利于城镇化健康可持续发展，在指标遴选上宜反映第二产业对城镇化拉动作用。另一方面，新型城镇化是人的城镇化，注重城镇化质量的提升，对城镇资源环境、基础设施建设和公共服务等提出了更高的要求。建议新标准对拟设市地区资源环境和基础设施建设提出更加严格的要求，就公众最关心的教育、医疗卫生、社会保障、公共就业服务，依据相关文件和发展实际，制定科学的标准值。

　　定性指标从单向度向多向度转变。93标准中，定性指标少且取向比较单一，仅仅作为某种补充，如基础设施方面，93标准规定要“有较好的排水系统”，是作为对自来水供给率和道路铺装率2项定量指标的补充。为了实际操作的便捷，减少定性指标，本无可厚非。但应该高度重视的是，新型城镇化对城镇提出了更高的要求，需要考量的向度也更为复杂，为此，建议新标准的定性指标应着力体现多向度要求，尊重城市资源环境承载，突出城市发展的质量水平，满足城市基本公共服务需求等等，同时，还注重对民族地区、边境口岸、旅游城市等特殊地区的区别对待。

　　指标值从绝对型向相对型转变。93标准对国内生产总值的考察采取定量绝对值的办法，难以反映拟设市地方的向度发展水平，难以体现经济社会长远发展趋势。建议新标准采取前位性指标，兼顾了区域发展差异，比绝对指标更具可操作性，更能体现分类指导的要求，有利于引导各地向县级市标准看齐，促进县域经济社会发展质量的整体提升。此外，93标准中“自来水普及率”、“乡镇以上工业产值”、“乡镇以上工业产值占工农业总产值比重”等指标已经不再统计或不适应当前国民经济统计口径，宜剔除。另外，对于一些滞后于发展实际的指标，如“道路普及率”等，也宜剔除。

　　（五）新标准与县级市设置方式
　　县级市设置方式直接构成拟设市的空间基础，与新标准相适应，也要求相关的变革。以往县改市主要采用整县设市模式，其优势在于完整保持了整建制的县，空间大，腹地广阔，相对有利于城乡统一规划，城乡统筹发展，也避免了打破区域经济体系所造成的影响，城市扩大及市政建设一般不会出现争地的矛盾，况且整县设市的新增机构也比较有限。不过，对于当前我国小城市的实体形态来说，这一常用模式难以兼顾城镇化跨县域连片发展以及超大型城镇等广泛存在的事实，故而建议适当引入切块设市与联合设市模式。切块设市模式是以一个或几个县（市、区）的部分区域（如10万人口以上的规模建制镇）设市，其优势在于很好地体现城市的本质特征，城市人口比重大，城市化水平高，便于城市管理，加之农村负担较少，有助于集中力量推进市政建设及发展二、三产业；这也是我国自现代城市制度确立后，曾长期采用的模式，但这一模式往往要相应设立有关机构和单位，也经常与原母县发生矛盾等，须谨慎施行。联合设市模式是合并两个或两个以上县（市、区）设市等方式，目前相关的案例较少，如1990年贵州省撤销安顺市和安顺县等，联合设市模式有利于在城镇化联系紧密的更大区域范围内整合资源，为国家和地方战略提供支撑，但也因跨区域整合往往会遭遇比切块设市更为复杂的问题。综观县级市的三种设置模式，优劣互见，应充分考量地方发展的多样化需求与复杂现实，因地制宜地选择合理的设置方式。

三、守正出新与蹄急步稳：稳妥有序开展县级市的设置

　　重启县级市设置必须统筹规划、合理布局，因地制宜，规范县级市设立工作的申报及审批程序，做好高水平的方案论证及社会稳定风险评估，稳妥有序地推进县级市的设立。

　　第一，分期分批部署并稳步组织实施。
　　设立县级市工作的重启，绝不能再一哄而上，重蹈覆辙；可以尝试探索以省或自治区为单元，依据设立县级市的新标准，对拟设县级市展开系统测度与严格论证，确立省域或自治区范围内县级市设置及发展战略，分期分批地全面部署，并稳步科学地组织实施，从而切实推进县级市设置的科学化、法治化、规范化、有序化。要与主体功能区规划、新型城镇化规划和生态环境保护规划等相衔接，其中，重点发展区域、条件成熟地区，尤其是在区域城镇体系与区域协调发展中具有重要战略地位的小城市，可以适当优先给予考虑。

　　同时，要进一步加强区域协调，根据新型城镇化发展的总体要求，统筹考虑拟设县级市及其所在区域经济社会发展的实际情况，对东中西区域的拟设县级市进行综合考量与分类指导。在尊重区域差异及因地制宜的基础上，注重区域间的协调合作，从全国层面促进县级市的空间布局优化与城镇格局的完善。一些具有政治、军事、外交等国家战略与国家安全特殊需要的县级市设立，要严格把关，既要突显特殊性，又要避免随意性。

　　第二，注重专家论证评估及公众意见征集。
　　专家论证评估及公众意见征集是县级市设置有序开展的重要保证。其中，具有独立性的专家或第三方论证评估是科学性、公正性及客观性的重要基础。可以考虑组织建立全国与地方的高水平专家库，既需要形成稳定的骨干专家力量，尤其是业务精通、经验丰富、熟悉政策的专家，积极参与县级市设置的科学论证并长时段地追踪研究，及时提供战略性建议与阶段性改进意见，也需要广泛邀请多学科、多领域、多个高等院校与科研院所的专家学者参与，着力充实并完善论证评估的专家体系。专家论证评估必须在深入调研考察的基础上，对拟设市进行深入的学理分析，形成系统的论证研究报告，提供决策依据，并报有关部门备案。

　　同时，有关部门要从评估方法、评估范围、主要内容、责任主体、基本程序等方面做出总体安排部署，推动县级市设置论证评估更科学、更务实地开展，从而健全完善县级市设置的论证制度。此外，对于拟设市的方案要广泛听取和吸收不同地区、不同部门、不同群体尤其是广大普通群众等的意见和建议，深入调研，召开不同方面的座谈会或进行公开的意见征集，既为设置方案与相关决策提供重要参考，又促进广大干部群众对县级市设置形成共识，为县级市设置工作稳步有序开展奠定扎实的群众基础。

　　第三，加强部门联动与责任担当。
　　以往县改市的弊病之一在于部门联动的乏力与责任模糊，致使长官意志的主观性等蔓延。今后县级市设置的有序开展更是一个涉及多部门的系统工程，加强部门联动及责任担当尤为重要，将贯穿设置前论证、设置中协调、设置后发展与评估的全过程。仅就县级市拟设方案论证而言，每一项论证都应该由相关部门提供严格的数据分析及支撑，需要省级以下相关部门出具意见文本。

　　例如，县级市设与国家和省、自治区主体功能规划、新型城镇化规划、城镇体系规划和环境功能区划的衔接情况，需出具省级发展改革部门、住房城乡建设部门、环境保护部门等意见；地质地理条件，需出具具有甲级工程勘察专业资质单位按照相关国家标准和规范的勘察报告；资源环境承载力，需出具省级国土资源部门、水务行政主管部门以及环境保护部门的综合评估意见；公共交通、道路桥梁、地下管网、防涝防洪、公共消防及其他市政公用设施情况，需出具省级住房城乡建设部门、公安消防部门意见；城镇常住人口基本公共就业服务全覆盖，需出具省级人力资源社会保障部门意见等等。直接了解掌握上述这些数据、情况的主要在省级相关部门，而设立县级市又是一项涉及面非常广的工作，应当在省这个层面、在不同领域内统筹推进，省级相关部门出具意见文本，也正是明确部门责任担当、催化联动合力的过程。

　　第四，以县级市设置为契机推进小城市治理创新。
　　小城市已经成为我国新型城镇化的重要形态，应该以重启县级市设置为契机，扩容提质、突出特色，逐步推进小城市治理创新与政府职能转变。

　　县级市是相对独立的区域经济综合体和国民经济块状结构的基本单元之一，设置的县级市有可能拥有更多的行政职权及财政等优惠政策，在城乡统筹、城市规划、城区改造、基础设施、公共服务和城市管理等方面应该高标准推进，激发小城市活力，提升居民生活水平。

　　县级市的设置，还意味着职权、职责与职能的重新定位，要树立城市治理的科学理念，着力构建提高城市治理水平的有效机制。与此同时，也要避免县级市设置可能带来的消极倾向。例如，为防止改市过程中出现侵占农耕用地的现象，要求加强土地监管等；又如，设市以后非农人口可能增加，并加大就业难度，要积极缓解可能引发的社会稳定风险与压力等等。县级市设置不可能是一劳永逸的，更应该紧紧把握好设市这一历史机遇，更好更快地推进小城市建设和治理创新。

我认为，县城单一建成区人口达到或超过100万人并超过全县人口之60%、建成区面积达到或超过200平方公里，才可以设置县级市。
不达到这个水准，怎么能说县城可以代表整个县域呢？

Franc.She:我认为，县城单一建成区人口达到或超过100万人并超过全县人口之60%、建成区面积达到或超过200平方公里，才可以设置县级市。
不达到这个水准，怎么能说县城可以代表整个县域呢？ (2015-10-01 16:08) 

达到这个标准的县级单位全国有几个？

Good:达到这个标准的县级单位全国有几个？ (2015-10-01 16:19) 

昆山与江阴。

新的设市标准早就说要出台，可是一直没有，就这么难吗？

Franc.She:我认为，县城单一建成区人口达到或超过100万人并超过全县人口之60%、建成区面积达到或超过200平方公里，才可以设置县级市。
不达到这个水准，怎么能说县城可以代表整个县域呢？ (2015-10-01 16:08) 

一大片地级市恐怕都达不到

zhuhou:昆山与江阴。 (2015-10-01 16:32) 

昆山全市人口75万，达不到城区百万人口标准。

真情意:昆山全市人口75万，达不到城区百万人口标准。 (2015-10-01 16:44) 

常住160万。

还有晋江与普宁。

zhuhou:常住160万。 (2015-10-01 16:49) 

建成区面积不到200，且建成区人口也悬。

zhuhou:昆山与江阴。 (2015-10-01 16:32) 

昆山比较勉强，江阴就差更多了。能到达这个标准的普通地级市不知道有没有30个。

很多百万人口的县级“市”，主城人口不到20万。这种首位度如此低的县级市，应该改回县。

绝大部分地级行政区的通名是“市”，比例远比县级行政区中“市”的比例高。

因此，“市”还是留给地级行政区好了。

不要再设县级市了，县级市改县改区吧。

野马头:一大片地级市恐怕都达不到 (2015-10-01 16:42) 

对啊，大多数地级市的主城区都不能设县级市。
我认为，“县级市”应该是特别市的另一种表述。

既有县级市就算了，新设的，城区常住人口应该在30万以上。其它指标，就不要了；多了，反而不好执行。

Franc.She:我认为，县城单一建成区人口达到或超过100万人并超过全县人口之60%、建成区面积达到或超过200平方公里，才可以设置县级市。
不达到这个水准，怎么能说县城可以代表整个县域呢？ (2015-10-01 16:08) 

这是大城市的规格，一般的地级市达不到，这个标准再降一半可作为新的县级市门槛，这还只是人口方面。设市的根本依据是经济能力，否则城区人口再多也是个县，相反如果经济指标是临县的几倍，就是没有明显的主城区也可设市。

awzh:这是大城市的规格，一般的地级市达不到，这个标准再降一半可作为新的县级市门槛，这还只是人口方面。设市的根本依据是经济能力，否则城区人口再多也是个县，相反如果经济指标是临县的几倍，就是没有明显的主城区也可设市。 (2015-10-02 07:04) 

呵呵，100万的标准都算最低的了。200万都不算高。
设治的根本因素还是人口，而不是经济。再说，有人的地方，经济自然是比较发达的。没你饭吃的地方，你去那儿干啥？
海上石油矿井的GDP也很高。你会在那里设市么？

仙峰俊俏:既有县级市就算了，新设的，城区常住人口应该在30万以上。其它指标，就不要了；多了，反而不好执行。 (2015-10-02 05:34) 

30万太低了。不论是否新设，县级市主城区的建成区人口必须达到100万以上，否则县城就不能代表全县。这样的县级市就必须改回县，县城改为县内市。

仙峰俊俏:既有县级市就算了，新设的，城区常住人口应该在30万以上。其它指标，就不要了；多了，反而不好执行。 (2015-10-02 05:34) 

非常赞同你的观点！切合实际，抓住了重心。

“城区常住人口应该在30万以上”设县级市标准不低了，很多已设了20年的县级市现在都达不到。

鄱阳镇位于鄱阳县南部，是鄱阳县政府所在地，全县政治、经济、文化中心。区域面积104.5平方公里，辖21个村委会、26个居委会，常住人口30.2万人（其中户籍人口21.01万人），非农人口 14.24 万人。
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鄱阳镇常住人口已超30万，人口还在增加。鄱阳县符合“城区常住人口应该在30万以上”设县级市标准。

设治的根本因素还是人口，而不是经济。再说，有人的地方，经济自然是比较发达的。没你饭吃的地方，你去那儿干啥？
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说的好！小地方的户口是放开的，哪里能生存、发展，自然就去哪里。特别是在一个县域内流动，不适应感会少很多。

仙峰俊俏:既有县级市就算了，新设的，城区常住人口应该在30万以上。其它指标，就不要了；多了，反而不好执行。 (2015-10-02 05:34) 

非常赞同你的观点！

东山听松:设治的根本因素还是人口，而不是经济。再说，有人的地方，经济自然是比较发达的。没你饭吃的地方，你去那儿干啥？
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说的好！小地方的户口是放开的，哪里能生存、发展，自然就去哪里。特 .. (2015-10-02 09:03) 

http://news.xinmin.cn/shehui/2015/03/20/27132184.html

这里的数据是17万。而且今年分设了一个街道出来。人口只有10万出头。http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=131253

hellonc:http://news.xinmin.cn/shehui/2015/03/20/27132184.html
这里的数据是17万。而且今年分设了一个街道出来。人口只有10万出头。http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=131253
 (2015-10-02 09:55) 

我的数据就是来自“鄱阳县设立饶州街道办事处”http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=131253。

老鄱阳镇分为新鄱阳镇、饶州街道办事处。不能说新鄱阳镇是城区，饶州街道办事处就不是城区。
你说的“新鄱阳镇”人口数据是户籍人口11.08万。

老鄱阳镇常住人口30.2万人（其中户籍人口21.01万人）：
新鄱阳镇常住人口16.1万人（户籍人口11.08万人）；
饶州街道办事处常住人口14.1万人（户籍人口9.93万人）。

东山听松:我的数据就是来自“鄱阳县设立饶州街道办事处”http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=131253。
老鄱阳镇分为新鄱阳镇、饶州街道办事处。不能说新鄱阳镇是城区，饶州街道办事处就不是城区。
你说的“新鄱阳镇”人口数据是户籍人口11.08万。
....... (2015-10-02 10:03) 

其实这里的城区概念也值得讨论。比如旧鄱阳镇为鄱阳县的县城，那是否全镇人口（含农村人口，而不仅仅是镇上）都算“城区人口”？例如新建县现在成为南昌市的市辖区。新建县诸如西山镇、靠近鄱阳湖的那几个农场的人口也摇身一变而计算为了南昌市的“城区人口”。
所以，觉得还是以“城镇人口”这一概念取代城区人口作为所设聚落形态的指标更合适。