2008年10月25日 11:01:58 来源：半月谈
随着国务院机构改革阶段性任务的完成，地方政府机构改革正在紧锣密鼓地推进。专家指出，这轮地方政府机构改革的一大特点就是，在管理层面上，推进和完善“省管县”的改革。
从“市管县”到 “省管县”，这张管理体制改革的“路线图”，将中央关于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济的意图凸现出来。“省
管县”，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。
“省管县”改革势在必行
国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在接受半月谈记者采访时说，目前的“市管县”的格局是从1982年开始的，从那时起我国许多地方开始改变过去作为省级政府派出机构的地区（专区）体制，实行市领导县。当时主要是为了解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展。
汪玉凯认为，“市管县”的体制发挥了积极作用，应该充分肯定，但也暴露出了一些弊端：一是“市管县”体制扩大了市的行政“势力范围”，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突，行政成本高、效能低。据记者调查，由于有地级市这一级政府的存在，有的地方每年多支出近亿元的行政成本，每年有许多会议和文件都是重复的。更有甚者，个别地方市县内耗严重，关系相当紧张。二是由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，一些地级市只顾中心城市的建设，有的甚至截留政策、资金与项目，不仅没有拉动周边县域经济的发展，相反成了县域经济的“抽水机”。
我国宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制，而目前实行的却是四级行政体制。专家分析，管理体制层级越多，行政成本就越大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实，层层过滤就会形成“漏斗效应”。对此，党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，目前开展的“省直管县”和“乡财县管”等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少。这些减少财政层级的改革如果走通了，会进一步带动中国行政架构的改变，意味着省和市县之间不用再搭建地级市，乡镇可变为县级政府的派出机构，从而实现政府层级扁平化的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，明显降低行政体系的运行成本，从源头上堵住乡镇收入截留和浪费的“黑洞”，从而更好地促进县域经济发展。再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，将有效地缓解基层财政困难，有利于形成“长治久安”的机制。
两种模式：“财政管”与“行政管”
汪玉凯说，目前“省管县”有两种模式，一种是浙江模式，一种是海南模式。
浙江模式很重要的经验就是财政体制上的“省管县”，扩大县级政府经济管理的权限。汪玉凯说，从财政体制改革突破，是向“省管县”模式转变最直接也最容易的切入口。
实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。据统计，2007年全省58个县（市）的地方财政收入均超过了亿元，其中24个县（市）的地方财政收入均超过10亿元。但是，由于仅仅在财政上实行管理，浙江模式还不是完全意义上的“省管县”。
而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。
汪玉凯认为，“省管县”改革应该首先从容易的地方即财政管理做起，逐渐过渡到行政的“省管县”。但是，改革也不一定一刀切，有条件的地方、行政区划比较小的省份应该一步到位。大的省份，可采取分步实施，逐步到位。
另外，海南模式也并非没有继续深化的余地。去年，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，曾引起社会各界广泛关注。汪玉凯说，海南的改革可以进一步将重心下移，权力下放，把中央没有明确规定的权限下放到县里，从而更大程度地调动县级政府的积极性，充分释放县域经济的活力。
警惕地级市“跑马圈县”现象
“‘省管县’改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权的问题。事实上，省直接管县是一种利益格局的重新调整。”汪玉凯说：“中国实施‘市管县’已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。‘省管县’，将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。比如，以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入就会减少。”
另外，实行“省管县”在扩大县级经济实力的同时，也会给中心城市的扩张造成一定程度的影响。汪玉凯说，当前要警惕“跑马圈县”现象，现在地方上已有一些苗头，一些地级市为了维护自己的利益，随意扩大自己的势力范围。一些地级市想方设法将所辖的经济强县变成一个区，可以说，控权不放成为某些地级市应对“省管县”的办法。如果说，一个县在很大程度上实现了城市化，那么“变县为区”的行为无可厚非。但是，如果把一个农业人口占很大比例的县强行化为地级市下属的一个区，这种行为实际上就是变相的“跑马圈地”，完全是为了一地私利的“上有政策，下有对策”。
因此，要实行真正意义上的“省管县”，必须有配套的政治体制改革。如果仅仅在技术层面上加以改进，不对行政权力给予制约和监督，改革可能在一定时间内有积极效果，但最终将无法实现行政权力的科学配置。（记者 孙爱东）
