[浙江]【转载】优化浙江城市体系 [复制链接]

2013-09-13 03:07:00　来源: 浙江日报(杭州)

徐剑锋 【作者单位：省社科院区域经济研究所】


        改革开放以来，浙江逐步形成了以杭州、宁波两个跨区域中心城市，温州、嘉兴、金华等9个区域中心城市，近60个县城与少量强镇，近800个一般建制镇的多级城市体系。在这个城市体系中，存在着小城镇规模过小（多数城镇人口在一万人以下）、杭州已出现城市规模不经济现象、从浙中到浙南缺乏辐射力强的中心城市、一般地级市与县城实力偏弱、行政区域与管理体制调整滞后等问题。这些问题影响浙江科学合理的城市体系的形成，也制约了浙江城市化的快速推进。

《浙江省城镇体系规划（2011－2020年）》提出“五级”城市体系建设，即由长三角区域中心城市、省域中心城市、县（市）域中心城市、重点镇和一般镇构成的五级城镇体系。具体为“四区”（杭宁温与金义都市区）、“七核”（嘉、湖、绍、衢、舟、台、丽地级中心城市）、小城市（60个县城与少数市级中心镇）、200个中心镇与400个一般镇组成的五级城市体系。

要实现新的城市体系目标，必须实施有针对性的发展策略，创新城市化路径。

强化区域中心城市建设

从浙江目前的城市层次结构看，薄弱环节在于地级市与县城，城市体系呈现“尖头大尾瘦腰身”的格局。

由于我省县域经济发达，加之长期实行“省管县”的财政体制，除省城杭州与宁波外，多数地级市或省辖市的经济社会发展速度反而较慢，区域中心城市难以形成，金华、绍兴、嘉兴、湖州以及城区整合前的台州等市均存在这种“弱市强县”现象；而就县域来看，由于多数县域经济发展并非从行政中心（县城）展开，而是主要从交通较为便利的镇展开，如乐清的柳市、虹桥、白象，诸暨的店口、大唐等，不少县域经济发达县都存在着“弱城（县城）强镇”的现象，这也在一定程度上弱化了县域城市化的统筹发展。

未来浙江城市体系建设，应将做大做强地级市与县城为重点，着力推进一般地级城市与县城的区域中心城市功能建设。

改革“省管县”体制

“省管县”财政体制，对我省县域经济的发展功不可没，甚至被视为浙江经济“发家之宝”。但也要看到它在一定程度上制约了地级中心城市的发展。这从宁波与温州、嘉兴、金华等市的城市发展对比中也可以看出。

目前浙江已进入工业化发达阶段，经济与财税增长速度放缓，产业转型升级压力加大，县域以传统产业为主的结构调整升级压力尤其巨大。与此同时，随着经济社会发展，城区面积扩张、交通等公共建设加快，城市间的交通时距大大缩短。这些变化使得较大区域内的中心城市建设更为迫切。

适时调整“省管县”体制，建立起合理的省、市、县、镇财政收入分配比例与财政转移支付制度，将在一定程度上改变我省不少地方“弱市强县”、“弱县强镇”的格局，对浙江区域中心城市、县城与强镇的和谐发展起到积极的作用。

加快建设温金大都市

受制于地理位置、地形地貌以及产业经济基础的差异，城市化的区域差距在所难免。浙江东北部经济相对发达，城市化水平也明显高于浙西南，在目前两地差距不断拉大的趋势下，两大区域的大致均衡发展，需要引起高度重视。

目前杭州与宁波的大都市框架基本成形，其跨区域的中心城市功能逐步提升。在市场机制的自发作用下，未来杭州与宁波将可实现城市的自我扩展。而浙南唯一的传统中心城市温州，由于地理位置、产业转移、结构调整等因素的影响，多年来其中心城市功能反而有所弱化。未来如果没有政策的扶持，温州大都市建设的推进将较为艰难，甚至有可能走向衰落，从而影响到温州及整个浙南地区经济社会的持续稳定发展，对浙江的大区域均衡发展极为不利；而浙中由于行政区划与管理体制等因素影响，金华市区、义乌以及兰溪、东阳等城市难以整合，浙中大都市一直呼之不出。

未来浙江应有针对性地扶持浙南、浙中大都市建设，通过行政区划调整与“省管县”体制改革，做大做强两市；加强对两市城市化建设的资金与政策扶持；争取将温州与金义都市区升格为副省级城市。

优化县域城镇体系

浙江多数县域面积在1000平方公里左右，人口不到100万。在浙东北与温台沿海平原地区，平均每千平方公里城镇数在200个左右，两镇相隔距离往往不到5公里，不少大城镇之间的距离也不到10公里。如作为我省小城市建设试点的柳市与乐清县城就不到10公里。如果不做好长远科学规划，未来柳市副县级市与乐清县城就会出现大量的基础设施重复建设与公共资源严重浪费现象。

从长远发展看，在产业转移与升级、独生子女政策等因素影响下，农村人口与小镇人口向大中城市集聚的趋势将越来越明显，多数县域内将会形成一个中等城市与若干个强镇的结构。县域城镇规划应有前瞻性的城市规划，给城镇融合与中等城市发展留出足够的空间，对交通通讯网络、水电气供应网络、科教文卫医体娱等公共服务体系与减排治污等公共基础设施、工业园区等应有科学的统一规划，各城镇的建设应严格在县域城市统一规划下进行。

增强城镇或社区自治功能

城镇或社区的地方自治，对城市和谐发展具有重大意义，也有利于城镇的相对均衡发展。德国与法国的城镇自治制度，也是其中小城市（包括镇）数量众多且分布较均衡的一个重要因素。

改革开放以来，我省城镇数量的迅速增加（1996年建制镇曾达983个）与快速发展，与政府相对宽松的管制有着密切关系。近年来，我省对部分强县强镇进行了扩权，有利于城镇发展。从区域均衡发展角度来说，对一般城镇的扩权放权意义更大，它更能促进一般城镇的经济社会发展，促进区域的相对平衡发展。我省应尽快全面建立起镇一级财政，在财权事权统一原则下，完善省市县级财政分税制与财政转移支付制度；全面提高镇级社会管理与经济管理权限；推进乡镇自治组织建设与民主监督机制的建立。可以说，增大经济发展、项目建设（在符合规划条件下）与社会管理的权限，无疑应成为我省避免众多城镇在工业化后期走向产业衰落的积极手段。

以串团方式推进城市建设

应通过科学前瞻的规划与城市化路径创新，改变长期以来市场机制作用下城市自发无序蔓延的缺陷。

对于杭州、宁波大都市的发展，要重视规避城市规模不经济现象。600万－800万的城市人口往往是大城市从规模经济走向规模不经济的转折区段。要力避城市规模在市场自发推动下的被迫“摊大饼”现象，同时要杜绝产城分隔式的“造城”运动，通过快捷轨道建设、外围产城融合式组团、郊区居住组团建设、组团及时转移配套学校医院超市等服务业，来减缓周边人口向大城市的集聚，并促进城区人口郊区化分散，减少“堵城”、“水城”、“雾城”以及“空城”、“鬼城”、“睡城”的现象。


对一些主城区中心作用不强的城市，如金华、台州、衢州、绍兴、嘉兴与湖州等城市，则以独立的“城市群”转变为相对独立的“城区组团”路径，逐步融合成大都市，从而减轻行政整合的阵痛，提高城市土地的利用效率，又能有效避免大城市病。

县域城市建设，要在城市统一规划下，将各城镇作为县域大中城市的一个组团来进行建设，同时各个相对独立的组团又成为带动周边乡村发展的中心区。要通过组织与制度创新，推进各个城镇的经济社会自治，促进各组团的经济社会发展。同时要加快以便捷的县域交通网络建设与产业园区建设，形成各城镇之间的合理分工与协作，最终使各城镇组合成巨大的“葡萄串”—县域大中城市。

可以看出智囊团对浙江城市化的规划道路有建议如下：

1）做大地级市，地级市附近的县市向地级市中心靠拢（撤x设区成为有效工具）；
2）压缩县或县级市财政省管空间，财政需向地级市倾斜（财政省管县体制将相对调整）；
3）增强县或县级市中心的向心力，县域内靠近的强镇需适时调整；
4）增加浙江副省级市，温州或金义；
5）义乌将继续以浙中准地级市建制靠近，2）不适用于义乌市（金义将适时调整行政区划）

papa:可以看出智囊团对浙江城市化的规划道路有建议如下：
1）做大地级市，地级市附近的县市向地级市中心靠拢（撤x设区成为有效工具）；
2）压缩县或县级市财政省管空间，财政需向地级市倾斜（财政省管县体制将相对调整）；
3）增强县或县级市中心的向心力，县域内靠近的强镇需适时调整 .. (2013-09-17 22:51)

         照你这样归纳，被大多数省区奉为圭臬的浙江“省管县”模式，基本宣告失败。

     看着隔壁的“市管县”的代表——全国最早全盘市管县2个试点省份之一的江苏省蒸蒸日上，无论是地级市中心城市还是县域经济都后来居上，浙江省真的是既羡慕又感到受到沉重的打击。

浙江基本全区都可以通快递，建设还是相当的不错的。

就最后一段看看还有点意思

大洪山银杏谷:         照你这样归纳，被大多数省区奉为圭臬的浙江“省管县”模式，基本宣告失败。
     看着隔壁的“市管县”的代表——全国最早全盘市管县2个试点省份之一的江苏省蒸蒸日上，无论是地级市中心城市还是县域经济 .. (2013-09-17 23:22) 

没错，你说的有道理。
浙江应该是看到了省管县财政体制下，地市中心不强（目前就杭甬瓯勉强可算拥有辐射下辖各县市的能力），导致省域城市化无力；对比隔壁江苏，虽然属市管县财政体制，但是不论苏南，苏中，苏北都有相对成型且有一定辐射能力的区域性地市，形成串式城市网（如苏锡常宁等），城市化水平远高于浙江；现在浙江各地特色化明显，块状分布的中小企业正经历转型过程，如不适时调整财政省管县体制的分配机制，类似长兴湖州事件将可以预期，所以才会出现此类党报智囊团署名文章引导舆论。
其实应当这样说，浙江县强市弱，县不大市区小的态势，已经让浙江遭遇到城市化深化的瓶颈了，所以适当调整省管县的财政体制，应该是第一条路，而行政区划变更，则是第二条路。

文中也已阐明，除了杭甬两市外，将预备把温州或金义作为整体地级强市做大做园，就算不一定能申报副省级，也要建制成类似杭甬一类的地区中心城市。

而你所谓的省管县体制宣告失败则无从谈起，至少这体制在前30年是起到完全作用的，只不过在当前形式下，李总主推的城市化，城镇化大潮中，已经不太适用，需相应做出调整和补充以更好的为工业化后期服务。

papa:
而你所谓的省管县体制宣告失败则无从谈起，至少这体制在前30年是起到完全作用的，只不过在当前形式下，李总主推的城市化，城镇化大潮中，已经不太适用，需相应做出调整和补充以更好的为工业化后期服务。 .......

        
        “无从谈起”倒不至于。“火车跑得快，全靠车头带”。在财富很少需要积累打基础的阶段，做大做强中心城市是很重要的。比如广大中西部城市，有“一城独大”现象的要继续强化“一城独大”，比如湖北武汉、四川成都和陕西西安；没有“一城独大”现象的，创造条件也要“搞一城独大”，比如湖南长沙、广西南宁和云南昆明，其实中西部其它没有“02x”省会城市的省份都在搞一城独大。
       这个报告出台在南京获得国家认可的“华东地区国家中心城市”之际，很明显是杭州遭遇“滑铁卢”了，此报告的出台背景耐人寻味。

大洪山银杏谷:        
        “无从谈起”倒不至于。“火车跑得快，全靠车头带”。在财富很少需要积累打基础的阶段，做大做强中心城市是很重要的。比如广大中西部城市，有“一城独大”现象的要继续强化 .. (2013-09-18 00:13) 

你说的有道理。

个人认为中西部的“一城独大”现象虽然是城市化强化的结果，可是全省出现“一城独大”，这绝对不是好事；先富带后富，由点即面是完全应该落实的一项基本政策，不光是从经济发展来看，均贫富，绝对是一个应该落实的目标，所以不论武汉成都，还是长沙南宁都应该由其省委省政府主导类似浙江的财政体制调整，由点到面的全省铺开；目前就湖北类似描红浙江的省管县财政体制中出现些许效果，效应不大，但是有成绩，即应在全省其他县市的进行城市化强化落实。
每个省都有其不同阶段的发展阶段，不一样的财政体制，这不是一刀切的政策可以全国效仿的，而应该个案推广。
至于南京先于杭州授封“华东地区国家中心城市”，我本人并不认为杭州是遭遇“滑铁卢”；因为杭州之于南京，其地理位置，影响力等各指标，均若于南京，南京不光可影响到苏中，苏南和苏北，更播撒其影响力远至隔壁安徽，这个杭州是没有这样类似的影响力的（最多也就黄山受其影响），交通首位度，城市首位度等，南京均高于杭州（也就经济首位度上稍好于南京，但也相差不大），再加上杭州湾大桥（三条）以及以后的铁路跨湾区大桥规划，杭州其实在省内的交通重要性都已不如以往了；所以这只是客观现状导致，至少在江浙沪华东区域，南京的华东国家中心城市定位肯定搞过杭州，其实济南作为山东中心城市，在交通上来看，其重要性都要高过杭州，如果大连-青岛有朝一日修好国海隧道或大桥，济南的交通首位度，就会更类似于现在，以及以后的杭州了。

人为整合成大城市并不能创造财富。浙江比较自由的模式更接近市场经济。一些城市如义乌，余姚，慈溪，温岭，瑞安规模和经济都比省内一些地级市大。如果在别的省可能这些城市的财政被上级市拿走。发展不起来。这个研究报告一方面说浙江城市规模太小，另一方面又指出杭州城市过大有问题。浙江的特色是中等规模城市多。比较有活力。这一点像德国。而且很多企业都在本地发展。以自雇为主。和江苏以受雇为主不一样。浙江人虽然在杭州，上海等城市买房但是产业和主要居住地都以本地为主。中小城市其实对工作生活是比较有利。现在浙江至少有杭甬温3大中心城市。现在50-100规模的将来可能会上100万。特别是有几个距离比较近的可能会形成合城的趋势。实际上也没有必要一定要在行政上合并。形成交通便捷的城市群比较合理。形成像韩国那样的城市布局就差不多了。
目前要做的是在县城以下的乡镇。应该限制乡镇村的无限制发展。重点发展县城和中心镇。引导人口和产业向这些地方集中。

papa:你说的有道理。
个人认为中西部的“一城独大”现象虽然是城市化强化的结果，可是全省出现“一城独大”，这绝对不是好事；先富带后富，由点即面是完全应该落实的一项基本政策，不光是从经济发展来看，均贫富，绝对是一个应该落实的目标，所以不论武汉成都，还是长沙南宁都应该由 .. (2013-09-18 00:33) 

浙江模式不可能在中西部省份推广，原因如下：
1.内陆省份基础差，短期内要想快速发展起来，不能花很长的时间、分散财力物力扶持众多中小城市。
2.内陆省份的人民没有浙江人那样的经商传统和氛围，民营经济的实力远不足以支撑起当地经济发展和城市化的推进。
3.现在的政策是撒胡椒粉一样，不像改革开放初期那样因为只有少数地区试点、具有稀缺性的比较优势。更何况优惠政策总是集中在沿海，内陆省份实在是太少了。
4.在全国率先推行市管县的江苏总量超山东、人均超浙江，其发展模式在内陆省份形成强烈的示范效应，备受内陆省份推崇。
……
     以上多种原因综合，内陆省份不可能推广浙江模式。政府换届也就三五年，地方官要想短期内取得政绩，明显要采取江苏模式，集中人力、财力、物力优先发展几个主要中心城市，不会搞遍地开花的县域经济。

cheehg:
目前要做的是在县城以下的乡镇。应该限制乡镇村的无限制发展。重点发展县城和中心镇。引导人口和产业向这些地方集中。

  
       浙江省人口、面积、气候和经济思维与韩国相似，学韩国是最现实不过了。但是你要山东学韩国，山东就不乐意了。
       另外浙江省中心城市杭州、宁波发展很好，遍地开花的百强县也不错，就是缺乏中间层的城市——温州、绍兴、台州、嘉兴、金华等市单体实力放在沿海发达省份的同类城市中真的不够强。光靠几个强县引领地区发展从长远来看是不利的，分散了经济集聚力。现在无论是沿海还是内陆都集中力量优先发展主要中心城市，形成主要发展引擎、在省际竞争中才能“大鱼吃小鱼”。
       另外省管县也造成了双轨制，比如萧山、余杭虽是杭州的市辖区但是财权独立直接由浙江省搭理，这时候上地铁项目萧山部分只能自掏腰包，因为它没向杭州交过钱杭州不会管，除此之外上学、就业、退休金等也与杭州其它市区有别所以会让这2个区的居民感觉不爽。
      还有浙江省普通地级市不够强大，导致很多企业转型、继续深化向高端发展困难重重。很多地级市的民营企业、特别是乡镇企业因为吸引不了高端人才不得不把总部迁到杭州、宁波去，在杭州、宁波研发才能做大做强，这样更是加剧了浙江省普通地级市与杭州、宁波的差距。

平均每千平方公里城镇数在200个左右？？？

浙江地级市除温绍外，综合实力大都不是很强，下辖县市中不少“强县”倒是厉害

在江苏开始试点省管县的同时，浙江开始反思，省管县的弊端，挺有趣的。不过文中为什么没有提到:做大绍兴？

浙江经济趋缓的主因是劳动力成本上升、国际经济不景气和实体经济空虚化，大家都去投资房地产了，不改变计划经济思维，省管县和市管县有什么区别？为什么政治中心必须经济中心，县政府应该为全县人民谋福祉，而集全县之力建设县城不是劫贫济富是什么？

浙江发达的县域经济（准确的说是镇域经济），既不能省管县，也不能市管县，必然是市直辖镇。

大洪山银杏谷:  
       浙江省人口、面积、气候和经济思维与韩国相似，学韩国是最现实不过了。但是你要山东学韩国，山东就不乐意了。
       另外浙江省中心城市杭州、宁波发展很好，遍地开花的百强县也不错，就是缺 .. (2013-09-18 08:48)

求轻黑，俺们小明州和省会大杭母滴差距不真是一点半点，相提并论俺都嚼着不好意思

这篇文章犯了许多的科学性上的错误！

1.城市体系是建立在经济基础上的，浙江的民营经济为主的经济结构不同于江苏、广东，无法照搬它们的行政区划模式

2.从历史上看，浙江不同的地理版块有着完全不同的城市发展路径。杭绍嘉湖是一块，甬是一块，温台是一块，浙江中西部是一块。杭、甬、温三大市中心城区经济辐射力、带动力强，可以采用大幅撤县改区，以释放中心城区的辐射力，扩大中心城市规模，但这并不适用于经济发展不平衡，各县市区之间落差很大的浙中、浙西地区。

3.杭-绍同城，共建大都市的一个重要前提和基础是杭、绍同为地级市，而现在的金-义大都市，明显不对称，提升义乌的行政级别，使义乌与金华平等地共建大都市区，从而加快义乌-东阳都市核心区、金华-兰溪都市核心区的建设，实现浙中的双中心驱动。

4.我的结论是：杭、甬、温，似应加快撤县设区的步伐，进一步做大城市主城区，浙中地区应提升义乌的行政级别，至少要达到地级市层级，以充分发挥其强大的经济辐射力，而其他地区则仍可以根据实际情况，进行行政区划的微调。

papa:可以看出智囊团对浙江城市化的规划道路有建议如下：
1）做大地级市，地级市附近的县市向地级市中心靠拢（撤x设区成为有效工具）；
2）压缩县或县级市财政省管空间，财政需向地级市倾斜（财政省管县体制将相对调整）；
3）增强县或县级市中心的向心力，县域内靠近的强镇需适时调整 .. (2013-09-17 22:51) 

这样一来，层层盘剥更严重了。

papa:没错，你说的有道理。
浙江应该是看到了省管县财政体制下，地市中心不强（目前就杭甬瓯勉强可算拥有辐射下辖各县市的能力），导致省域城市化无力；对比隔壁江苏，虽然属市管县财政体制，但是不论苏南，苏中，苏北都有相对成型且有一定辐射能力的区域性地市，形成串式城市网（如苏 .. (2013-09-18 00:04) 

地级市不强就不强咯，地级市要这么强干嘛。正所谓要富不难，难的是均富。就江苏这样的贫富差距，我想也没几个人羡慕吧。
还有，都什么年代了，还有人盲目讲究城市化水平，真是让人匪夷所思
现在有多少人还愿意当城里人都是个问题了

大洪山银杏谷:  
       浙江省人口、面积、气候和经济思维与韩国相似，学韩国是最现实不过了。但是你要山东学韩国，山东就不乐意了。
       另外浙江省中心城市杭州、宁波发展很好，遍地开花的百强县也不错，就是缺 .. (2013-09-18 08:48) 

说到南韩，亚洲国家说白了，经济城市发展模式其实都是日本模式。
理论上我是不反对的。但具体到各省，尤其是浙江我倒跟建议德国模式
那么大城市学日本，各省份尤其小省学德国这样更恰当
浙江有点型似德国，但还不够神似。
大城市也一样，型似东京，精髓还差的太远了

其实浙江的地级市不强的，也就金华一家吧，因为义乌崛起，使得金华的中心地位不突出，而且今后也难得突出。

舟山和台州本来就是多中心组团。
然后台州是搬迁造成的，不过椒江的中心地位应该是逐步加强的。舟山打造新城也是为了促成定海和沈家门一体化。定海-沈家门联合城区在全市绝对中心。

除此以外的8个地级市，中心地位都相当明显。温州地区只是对几个大镇多宣传了点，可是温州城区的首位度相当高。

说浙江的地级市和县弱干强枝，有那么夸张吗？浙江那么多县市，义乌只是一个特殊个案而已。

在舟山，定海区在有些人均指标上，好像是有比岱山县、嵊泗县低，可那是因为定海区的农民太多，两县以渔为主。

另外，浙江现在的财政体制，可能对地级市是有点不公平。据说市财政管不了县财政，但县里属于市的开支却还是要市财政来开支。听说有些地方存在市倒贴县的情况，不过我不是公门中人，具体也不清楚。

大洪山银杏谷:  
       浙江省人口、面积、气候和经济思维与韩国相似，学韩国是最现实不过了。但是你要山东学韩国，山东就不乐意了。
       另外浙江省中心城市杭州、宁波发展很好，遍地开花的百强县也不错，就是缺 .. (2013-09-18 08:48) 

这种情况在发达国家也是这样。工厂可以在小城市，降低成本。研发机构等可以在大城市，吸引人才。产业升级的限制不在于城市规模，而是有很多因素在里面。缩小城市之间的差别才是关键。政府要再分配资源，使城市之间，城乡之间的差别缩小。美国很多大学，科研机构，甚至大公司都在小城市。随着交通的便利。小城市完全可以吸引产业和人才。关键是在中国要取消户口迁移等限制。平等各种福利。合理分配公共资源。

ansonx:地级市不强就不强咯，地级市要这么强干嘛。正所谓要富不难，难的是均富。就江苏这样的贫富差距，我想也没几个人羡慕吧。
还有，都什么年代了，还有人盲目讲究城市化水平，真是让人匪夷所思
现在有多少人还愿意当城里人都是个问题了 (2013-09-18 18:34) 

实际上在浙江。很多从农村考大学出来的人要想把户口迁回都好难了。现在农村拥有的土地资源是城市人非常向往的。如果基础设施搞好。生活在小城镇，工作在城市是比较理想。在浙江很多地方就是这样的。城市里的房子买不起就住在农村。坐公交或者自驾上班。

keating:其实浙江的地级市不强的，也就金华一家吧，因为义乌崛起，使得金华的中心地位不突出，而且今后也难得突出。
舟山和台州本来就是多中心组团。
然后台州是搬迁造成的，不过椒江的中心地位应该是逐步加强的。舟山打造新城也是为了促成定海和沈家门一体化。定海-沈家门联合城区在全市 .. (2013-09-19 00:18) 

市倒贴是没有的。省里对于财政弱县是有补贴或者包干。增收不上交。宁波市是单列。管的县市应该不上交省。