中山市是全国少有的几个没有下属县区政府的地级市之一。这一行政架构的优点是减少了行政层级，有利于提高行政效率，同时也能激励各个镇街充分发挥自己的积极性。改革开放之后，中山经济获得长足发展，成为“广东四小虎”之一，这种行政架构的高效率和极强的镇街活力无疑起到重要的作用。各个镇都拿着自己辖区的土地去招商引资，最终成就了各种制造业专业小镇林立、“一镇一品”的格局。但是随着时间推移，2000年之后不少地方开始进行行政区划调整：番禺、顺德变为广州和佛山的一个区，东莞则从2000年就开始改革，在32个镇街的层级上新增组团以加强全市统筹，设立经济功能区。当年的“四小虎”唯独中山的发展模式始终没有变化，依然保持着扁平化行政管理体制。随着经济发展向高质量迈进，中山市辖镇的弱点也逐渐显露出来。其中最突出的一点就是碎片化：全市有25个下属行政机构或派出机关，平均面积仅70平方公里左右，石岐街道、西区街道、南头镇的辖区面积仅20多平方公里；神湾镇常住人口大约只有5万人。碎片化导致产业平台“小而散”。碎片化导致镇街一级服务能力受限。碎片化导致招商引资的吸引力减弱。碎片化也导致重复建设，造成公共资源浪费。2012年，中山探索将全市划为六大经济协作区，每个协作区由一名市委常委或副市长担任区长，以加大协调力度推进全域中山建设。
2017年4月，中山召开了推进组团式发展动员大会，发布了《中共中山市委 中山市人民政府关于实施组团式发展战略的意见》，提出“一中心、四组团”的发展战略启动。
组团式发展打破中山“一镇一品”的镇街制，这项工作当时得到了省委的充分肯定和时任省委书记胡春华同志的重要批示。“但是很遗憾，中山这一轮组团发展并没有做实”，中山市经济研究院院长梁士伦指出。
梁士伦认为。目前中山各镇街实际上都是一级政府，需配齐相应的机构、班子，而且往往还是“高配”，即在镇区级别的政府上配备县处级别的负责人。这导致镇街政府领导职数增加、领导级别提高，相应地，工作人员的配备也会增加。
这样的架构有两个弊端：其一，镇街财政支出中人头费占据相当大的份额，挤占了民生开支和其他重要财政开支的占比；其二，行政管理效率相对低下。梁士伦表示，功能区统筹发展或者镇街合并后，经过一段时间的磨合和整合，人员的配备将更加科学合理，从而提高行政效率，降低行政成本。
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