[宏观区划体系]省、地、縣三級是中國的歷史必然也是現實需要 [复制链接]

看到論壇裡很多網友都在熱議省縣直轄問題，社會上也有一些討論。我想說說個人觀點，可能不成熟，大家可以討論。

之所以說省、地、縣三級是必然的，也是目前不應該更改的，主要還是基於中國的基本國情，那就是——幅員遼闊、人口眾多；此外還有一個，就是在目前的政治體制下。可以說這三者缺一不可，只要少了其中一個，省縣直轄都是可以考慮的。

先從歷史上看。自打秦朝統一中原，實行中央集權制後，郡縣制就成了不二選擇。從秦朝到西漢早期，一直都實行著郡縣兩級制。公允地說，這應該是中國歷史上地方政治以及區劃上最清明有序的一段時期。但是隨著中國的政治經濟實力的增長，開始不斷開疆拓土、人口繁衍、中央集權，這些都在漢武帝時期達到了頂峰。

問題也就隨之而來。在中央集權的體制下，爲了能夠有效的控制地方，那麼新增的國土上，就要新建郡縣；爲了提高管理效率，在人口過於稠密的地區，就要析置郡縣。這樣慢慢地，全國郡數由秦朝的36個發展至100多個，而每個郡，則下轄少則7、8多則十餘個縣，全國一共1000多個縣。從地方上來看，一個郡守的職責是很合理的，但如果從中央來看，就是災難了。在科技沒有進步的前提下，中央不可能再像秦朝時，輕鬆處理區區36個地方的事務，工作量翻了幾倍；同時監察也成了問題，而這對於中央集權國家而言是大問題（民主國家有議會監督，有憲法控制，這方面問題不大；西方王國下，領主要對自己的領地負責，玩兒過頭了就交代了，所以自律性強。），唯獨中央集權，國土人民是皇家的，地方官不過是代為看管，搞壞了也不心疼，所以必然需要強力監督。如果還是36郡，那麼監察官員幾個月內就能跑完，但是面對一百多個郡時，一年到頭不著家都跑不過來。

唯一的解決途徑，只有增加新的行政級別。因此才有了後來的借用上古州名來劃分的十三刺史部。剛一開始只是個低級別的監察區，治所不定。但隨著中央的放權（不然累死）以及地方的實際需要（刺史不夠大起不到震懾郡守的目的），至東漢後州、郡、縣三級正式形成。從此，中國行政區劃兩千年來基本就是這個模式了，只不過不同時期一二兩級名稱會有變化（縣很穩定）。

中國歷史上不是沒有嘗試過改回兩級制，但是最後總是自覺不自覺地回到三級制上來。

第一次是隋朝。南北朝後期州郡析置過濫，統一後砍掉了郡，改為州縣二級。這樣過去沒幾十年，至唐代，隨著政治經濟軍事的復興，又出現了當年漢武帝所面臨的局面。於是唐太宗倚天下山川形便，劃分十道，作為監察區。唐明皇時又改為十五道。安史之亂后，由於種種原因，“道”終於正式成爲了高於州的實體第一級政區。

第二次是宋朝。鑒於節度使們壟斷了一道的軍、政、財大權，成爲了動亂的根源，宋朝又想回到府州~縣二級。但是當局部統一後，傳統問題又來了。這次一級政區又出現了，只不過改叫“路”了。另外一個區別就是把幾項大權分給不同的官員，而不是集於一身，以免尾大不掉。

元朝時爲了方便佔領統治，將起源於金朝的派出機構——“行省”實體化，超級政區終於橫空出世。雖然元朝行政區劃比較混亂，但也基本維持了省~路~州縣三級。明朝建立，在元朝的基礎上微調，清朝因循明舊，都是省~府~州縣三級。從宋朝滅亡的1279年算起，到現如今，省已經存在了730年，成爲了中國歷史上維繫時間最長的第一級政區！（第二應該是州吧）

第三次則是在中華民國到中華人民共和國前期。共和以後，民國北洋政府和國民政府都想搞省縣直轄，但是仍然無法全面徹底地實行，先後設置了“道”和“專區”，成爲了虛三級。而新中國因循民國舊制，憲法雖規定是省縣直轄，但又有“地區”、“自治州”、“盟”等二級政區，并最終實體化。

前面說過，由於受人口多、疆域大、中央集權制三個條件制約，三級制一直是必須的。因此很多人就希望通過拆分省，來達到拉扁層級的目的。但是這存著一些弊端，是目前國內政治體制所無法克服的。

首先，人為地割裂了區域，容易形成區域壁壘。可以說，從明末清初到現在，刨去直轄市和特別行政區，內陸省份基本無大變化，新增的省主要是爲了邊防的需要，在新征服的土地上建立的。三百年來，每個省的居民已經認同了本省，老鄉的概念深入人心。但同時中國人的地域觀念非常強，一旦草率打破，將使本已形成的區域認同破滅，加劇本已有的地方保護和地域歧視，並不利於國內的政治經濟統籌。例子很明顯，比如京津冀互相擠兌，重慶直轄後，重慶人唯恐別人說自己是四川人。

第二，有加大腐敗和資源浪費的極大可能性，同時省府所在地吸血能力加大了。省多了，省政府就多了。目前國內地方政府好大喜功、愛面子。一旦分省，新一輪的形象工程、蓋樓工程馬上就會啟動！其中貓膩不用細說了吧。此外，分省經濟帶動作用有限，但卻給了新省會吸血的能力。比如重慶直轄，就沒起到什麽帶動作用，只是利用更加豐厚的財政建設自己玩兒；再如合肥，省會遷移至此，本想帶動淮北發展，但是也是事與願違。

第三，從歷史以及橫向對比類似國家，很難保證中央不再加層級。中央集權制國家的中央政府，骨子裡是對地方政府不信任的。因為在現行政治體制下，地方很容易盤根錯節，從而危害整個兒國家利益。再加上中國政府辦事效率比較低，爲了制約地方，中央只能再加派出機構，最後演變成新的一級政區。對比與中國歷史略有類似的法國，也可以看到，先是將省劃小，實行省~市鎮二級，但後來爲了統籌經濟、民政，又不得不成立大區，其實這隻不過是回歸了原來的省而已。

第四，容易引發地方割據。聽起來像天方夜譚，雖然可能性極低，但是不得不防。從宋朝建路開始，在吸取了唐朝的地方割據的教訓後，就開始刻意打破山川形便原則。而元朝將這種精神發揚光大，最終塑造了現在各個省的範圍。雖然這個政策是被抨擊的，但相比漢唐末年軍閥借地利割據而言，確實是帶來了長時間的大一統。我也看過不少網友的改革方案，爲了求得地域平均，在新疆、西藏上動刀，使其割裂為比較完整的民族區域。這是極其危險的，前車之鑒就是蘇聯。當年有人建議把廣西省少數民族聚居區單獨建自治區，就被周總理否決，理由就是這等於是讓當地自成一體，很不利於民族團結。目前可以說除了西藏，全國其他省區都是以多民族雜居來互相牽制的。

說了這麼多，只是想說明，就目前大陸國情而言，三級制仍是必須的。但這並不就是說，目前大陸政區是合理的。地級市代管縣市弊病很大，作為一個地級市市長，其實本職工作是管好本市，但是又讓他代管縣，那麼他的工作重心肯定會偏心。因為上級考核，只要他將本市管好，就是成績，他是不會管代管縣市的死活的，甚至爲了本市發展，還會反噬代管縣市。這就是造成了諸如石家莊、武漢等城市，本市挺強，可代管縣卻慘不忍睹的現象的根本原因。解決之道，我想仍舊是恢復地區（當然，名字不能叫“地區”，我就硌應這個名字，府、州、郡，哪個不行，非叫地區。縣不是個地區嗎？！省不是個地區嗎？！）而他的職責和考核標準也很明確，那就是管理好整個兒地區。該地區的中心城市只是他的駐地，該市具體事務有市長操心，他只要一碗水端平就好。

大概意見就是這些，希望大家能夠就此多多討論！

知音哪——！跟我一样的虚地想法，大兄弟，你说的太好咧！

呵呵，謝謝！不過我覺得我的想法，地級不是太虛，只是責任要明確——管好屬下各個縣市，並對省負責，而不是偏心眼。
另外，還有一個忘了說了，我也並不是說目前大陸的省級區劃也是合理的。這個還需要調整，但至於怎麼調，我還沒有很成熟的想法。但是目前二十八個的數量（刨除京津滬渝港澳，加臺灣）相對來說還算合理。

没有什么历史必然也没有什么现实需要，我所能想到的只有一点就是幅度，在现在社会每个上级至少应该管理20多下级吧，另外你将乡村都排除在区划之外不觉得是不合适的么。从省到村实行四级制才是合适的，省不应该做大幅度的变动，那么省辖单位必然要整合，现在县辖乡镇的数目少的可怜这也要求县要整合。将省管辖的单位扩大到20个以上，不就是并县么，至于称为地也吧，称为县也吧，这个就是现实的需求。
最后就是最小层级的村的问题，现在农村和城市社区的事务实在是少了，收入也少，有必要采用更大规模作为基层了，这个就是要进一步并村了，至于称为乡也吧，称为行政村也吧，但需求是摆在那里了。总体来说就是就是采用1949建国时候行政区划中的省－县－区－乡这样层级。

嗯，在省级这一层我们又算是想到一块了，我也认为省制发展到今日，其在数量上相对中央而言达到了稳定状态，目前所要做的就是虚化地级，不要令其坐大坐实从而破坏了省县之间的联系。

将行政层级下达至“村级”？我认为完全没有这个必要，县级以下必须保持自治性质，如果全部行政干预，带来的只会是一潭死水。

理論上來說，市縣區以下最好能夠自治，這樣才能提高行政效率，減少財政支出與腐敗，並給予人民充分的自由。但是目前來說，市區應該沒什麼問題，可農村還不行，地方宗族勢力較大是個嚴重因素，仍需鄉鎮政府震懾。但是村一級是絕對不應該存在的！不過這個不是本文想討論的內容。
另外你說的併縣，目前不太現實，我前面已經分析過了，人口、幅員、政治制度完全無法容許，一旦合併，行政效率必然打折。適量縮減是可以的。總體而言我贊成目前為省——地——縣——鄉四級。

中国城市化的未来，从强化乡镇（而不是弱化）开始...

同时还应当将“藏富于民”调整为“藏富于民和藏富于基层并重”

       我觉得楼主说的有道理，中国自从汉武帝设立监察区以来，相当于现在地级的中间层级存在了几千年，不是说取消就能取消的。即使取消也会重新再建的，因为中国的平均一个省的规模相当于欧洲一个国家，虚地强省反而加强了地方势力，所以中央不会这样做的。因此我觉得虚省才是必要的……

引用第4楼省县制于2009-12-03 17:04发表的 回 2楼(delta) 的帖子 :
嗯，在省级这一层我们又算是想到一块了，我也认为省制发展到今日，其在数量上相对中央而言达到了稳定状态，目前所要做的就是虚化地级，不要令其坐大坐实从而破坏了省县之间的联系。

       我不觉得你说的是对的，北洋军阀各势力在袁世凯死后形成各地分割、军阀混战的态势。中国好几个省的人口规模都算得上是世界人口大国的规模，即使现在这样的局面也对中央的分权来说是一种极大的考验，弱地一定程度上强化了县，但是更大的是加强了省。因此中央将某些强市计划单列、副省级，在一定程度上起了牵制省的作用。

我對鄉鎮的態度是順其自然。中國目前的城市化尚處於初級階段，還沒輪到鄉鎮，反倒是由於省城過強而制約地級市，地級市又變相制約下屬縣市。使得中國目前城市化並不順暢。而且以中國的資源能力，還是讓市民集中在市縣，從而壯大當地民生資源，這樣更能合理配置。試想，小縣市本身規模起來了，教育醫療水平也會上去，由於轄區相對小，區域內市民、農民都可就近收益，而不用非往省城、地級市裏面跑了。

虛省短期內不太現實。省在一定程度上，就是爲了牽制地方而設立的，如果運用得當，則能提高行政效率。這也是爲什麽我不認為分省是好主意，中國目前省較大，內部協調不容易。一旦縮小，內部極易協調，反而凸顯出獨立性。但對於整個兒區域而言，反而不好統籌。比如川渝、京津冀。

引用第10楼delta于2009-12-03 18:04发表的 回 7楼(東七區) 的帖子 :
我對鄉鎮的態度是順其自然。中國目前的城市化尚處於初級階段，還沒輪到鄉鎮，反倒是由於省城過強而制約地級市，地級市又變相制約下屬縣市。使得中國目前城市化並不順暢。而且以中國的資源能力，還是讓市民集中在市縣，從而壯大當地民生資源，這樣更能合理配置。試想，小縣市本身規模起來了，教育醫療水平也會上去，由於轄區相對小，區域內市民、農民都可就近收益，而不用非往省城、地級市裏面跑了。

罗马不是一天建成的。没有强化乡镇的思维，国家迟早会变成仅有50几个大聚落繁荣的局面。

强化乡镇就是普遍撒网，4万多个，总该有几百个能成长为小城市。这几百个继续发展，至少也会有几十个发展成为中等城市。

反过来，只强调这2000多个县市，但是县城一样是个乡镇，把其它乡镇人口聚集过来也不是件容易的事情。能够发展成为中等城市的概率反而比乡镇发展成为小城市的概率小。

不要忘了中国是大散居，小集居的状况。

而且，任何一个城市都是由小集镇发展起来的。

你有点言过其实了，只有控制数个省份的军阀才能够跟中央叫板，单个省份根本不足为患，像国民政府时期的福建。

但以目前中國的財力以及行政能力，廣撒網反而會降低效率。而有目標的去建設縣市，成效應該會更加顯著。

引用第14楼delta于2009-12-03 20:11发表的 回 12楼(東七區) 的帖子 :
但以目前中國的財力以及行政能力，廣撒網反而會降低效率。而有目標的去建設縣市，成效應該會更加顯著。

天安门前56根柱子只摆了63天，这些钱就可以初步培育一个乡镇了

好 太好了  

呵呵，這筆賬我還真算不過來。但是，不可否認，當務之急，是在城市化的進程中，使廣大群眾，尤其是農村群眾能夠就近進入城鎮，而不是湧入大城市。這樣才好逐漸打破城鄉差異和戶籍制度，湧入大城市，只能讓戶籍壁壘更加堅挺。只有一個相對中心的地帶在就業、教育、醫療、生存成本等公共問題上有吸引力，才可以吸引、挽留一大批人，而這靠培養鄉鎮，短期內根本無法實現。而目前兩千餘個基層縣市，易經具備一定基礎，後面只要按部就班地投資協調即可，這要比分散目標在鄉鎮上要容易做多了。

LZ写得很有道理，赞

还是感觉地级市必须要改，这个级别非常尴尬，并未起到承上启下的作用，反而成为一道发展的屏障，现在中国经济规模已经大大上了一个档次，再集中力量发展地级市似乎不妥。

貌似又要回到从前了——地级市为狭域市，再设“地区”管理现有地级市的事务。

目前來說，全國除了某些大城市可能會因此變成狹域市外，其餘基本都是廣域市。很多都是縣改市直接改過去，或者市區所劃面積過大，而占了很多農村土地的。

引用第17楼delta于2009-12-03 23:42发表的 回 15楼(東七區) 的帖子 :
呵呵，這筆賬我還真算不過來。但是，不可否認，當務之急，是在城市化的進程中，使廣大群眾，尤其是農村群眾能夠就近進入城鎮，而不是湧入大城市。這樣才好逐漸打破城鄉差異和戶籍制度，湧入大城市，只能讓戶籍壁壘更加堅挺。只有一個相對中心的地帶在就業、教育、醫療、生存成本等公共問題上有吸引力，才可以吸引、挽留一大批人，而這靠培養鄉鎮，短期內根本無法實現。而目前兩千餘個基層縣市，易經具備一定基礎，後面只要按部就班地投資協調即可，這要比分散目標在鄉鎮上要容易做多了。

中国不缺钱，只是钱没用对地方。

有修京津、京唐这种短线高铁的钱，京津周边的乡镇都能发展起来。

短线高铁又发挥不了多少经济效益。又不解决交通问题。

話題有點兒跑偏，但是還是回應一下這個。你說中國很多錢沒花對地方，這個我極為贊成，但是說高鐵沒用，這個就另當別論了。我就是一個天津人，對於高鐵有切身感受。可以說有了這條高鐵，大大加强了京津塘之間的互動，人員經貿往來頻繁多了。便捷的交通本身就是刺激經濟的巨大因素。而且就區域發展來說，肯定是分層次的，高鐵的修建主要應對的是提高區域內超大城市的發展速度，以京津塘地區而言就是理順三地關係，從而帶動整個兒北方。不能說我們爲了發展基層，就不再管大城市了，這種非彼即此的想法不合適吧。

引用第23楼delta于2009-12-04 09:42发表的 回 22楼(東七區) 的帖子 :
話題有點兒跑偏，但是還是回應一下這個。你說中國很多錢沒花對地方，這個我極為贊成，但是說高鐵沒用，這個就另當別論了。我就是一個天津人，對於高鐵有切身感受。可以說有了這條高鐵，大大加强了京津塘之間的互動，人員經貿往來頻繁多了。便捷的交通本身就是刺激經濟的巨大因素。而且就區域發展來說，肯定是分層次的，高鐵的修建主要應對的是提高區域內超大城市的發展速度，以京津塘地區而言就是理順三地關係，從而帶動整個兒北方。不能說我們爲了發展基層，就不再管大城市了，這種非彼即此的想法不合適吧。

你用高铁和轻轨比以下就知道了。

修轻轨只需要将在两市郊区的末端连接起来就可以了，而高铁要修到市中心。而且轻轨造价便宜太多

轻轨中间有站，方便市民，也方便郊区。还能带动郊区发展起来。高铁直达，除了两站之间，其他地区都不方便。

轻轨几分钟可以开一班，高铁要一小时。

轻轨将来修支线很容易接驳，短线高铁根本没可能