杜钢建：冲出市管县体制樊篱
杜钢建
十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确了要建立合理的分权体制。当前最主要的问题是地方政府既是政治管理机构，又是经济管理机构，审批等各项权力都限制在政区范围内；而行政层级多，行政成本高，影响办事效率。减少行政层级的方法很多，其中之一是增加省辖和中央直辖的地方，使一些经济能量大的地方拥有更多的自主权。目前行政制中的“市管县”体制就需要打破。
市管县体制主要是计划经济体制的产物。１９４９年以后，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。到１９５８年年底，全国已有２９个市管辖１２０个县级单位。１９５９年１２月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间，全国已有５２个市领导２４３个县，约占全国县建制总数的１／８。改革开放以后，市管县体制又逐渐兴起。１９８２年，全国有５８个市领导１７１个县。到２００２年年底，全国３３２个地级单位中，已有２７５个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的７０％以上。
“市管县”体制主要依靠行政性力量维持，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。在计划经济体制后期，“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益；在市场经济条件下，城乡的资源不是依据市场的原则来配置，而是以人为的行政力量来分配，自然会进一步侵害“县”及农村地区的利益，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。
近年来，在中国经济发达的东南沿海地区，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展。一些市将县视为“附属行政单位”，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要。最好的办法是在既成的条件下，实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理。
中央与地方的分权是这次改革要解决的一个重要问题。在经济管理方面，通过改革，将逐渐缩小地方的经济管理职能，特别是市县以下政府制订经济政策的职能；地方那些涉及给企业制造障碍、涉及经济环境的“职能”，要大为减少。在这轮改革中，将根据“属地原则”，由市县政府更多地直接管理公共事务；而在经济领域，凡是中央有法律法规的，地方只能执行，不能再加码，例如企业设置、企业投资经营、市场准入和一些资格资质认定等。
合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权的短期目标是：逐步取消计划单列市，或者转变为直辖市，或者变为省辖市；城市除了直辖市，均由省政府管辖；市管县体制除了郊区县，要逐步取消。在现有条件下实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理。
我国行政体制改革的目标之一是逐渐使中央和地方的关系制度化，并以立法形式将中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确规定。市制和县制改革的近期目标是减少行政层级，远期目标是逐步增加市和县的自主权，最终实现市县自治。（作者系国家行政学院教授）
中国经济周刊2004年2月5日
http://www.china.com.cn/chinese/jingji/491424.htm （作者系国家行政学院教授）
