==============================================================
江苏是中国推行“市管县”体制的最早受益者，也是试行“省管县”体制变革的先行者
。有专家认为，由于江苏的苏南、苏中、苏北经济发展水平的巨大差异，三个地区需要
的条件不一样，试验出来的效果也会截然不同。因此，江苏“省管县”试验，可以成为
中国“省管县”体制改革的蓝本。
文/记者 周季钢
2005年临近岁末，作为江苏省“十一五规划”中负责农村经济规划的专家，江苏省社科
院研究员叶克林一直处于兴奋状态。11月21日，中共江苏省委发布了《中共江苏省委关
于制定江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出：“加快县域
城市化进程，有条件的县城向中等城市发展。赋予县级政府更大更多的经济、行政管理
权限，实行省直接对县的财政管理体制。”
与中国其他省份相比，在江苏推行“省管县”体制，意味更为深远。
1982年，中共中央发布51号文件，提出地市合一，城市带动农村发展、实行“市管县”
体制，江苏和辽宁一并成为这场改革的先行者。20多年过去，江苏成为此次改革的最初
受益者，也成为改革推进后“制度变形”诟病的承受者。农业发展滞后，城乡摩擦频繁
，地级市和县之间的离心力加大，成为江苏省决策层无法忽略的现实。与此同时，县域
经济高度发达、在中国经济十强县中包揽6席的江苏，如何通过行政体制改革，进一步提
升县域经济的活力，则成为社会关注的焦点。
叶克林在接受《凤凰周刊》访问时表示，时下倡导的“强县扩权”，人们总认为改革的
指向是财政管理体制，事实上，其指向不仅仅是经济层面，必须涉及到行政管理体制。
叶说：“江苏省委的‘建议’比我预期的涉及面更广，态度更坚决。”
市管县的“变形”
叶克林还清楚地记得，在农村调研时，一些县的领导曾对他说：“行政管理体制不能不
改，你不知道，执政党在农村的地位有多脆弱。”
1980年代初，为了更好发挥城市的经济中心功能，带动农村经济发展，中国采取市管县
的行政管理体制，将省级政府派出管理机构——地区行署和市级建制合并，成立地级市
，县交予地级市管辖。江苏省率先展开试点，全省13个地级市相继成立。地级市作为一
级行政机构，自主制订本地发展政策的职权明显要大于省政府派出机构的地区行署。在
当时的制度安排下，江苏的工业经济得以迅速向农村辐射，为“苏南模式”的形成提供
了制度保障。
但实践中，这场改革也开始出现“变形”。“一些城市利用‘市管县’体制下的强势，
把很多本应配置给农村的资源都集中到了城市，造成了新的城乡分离，大部分地方城乡
矛盾突出。”叶克林说。
常州市与其辖下的武进县（现常州市武进区）是一个典型例子。武进县政府机关及其家
属生活区均设在常州市区，常州市区又在武进县辖区内。据相关人士透露，常州市历来
认为，武进县享受城市的公共设施，但从来没有向城区投入一分钱。于是在一些综合项
目的分配上，武进县很难从常州市手中获得好处。而常州市区地域狭小，城市发展需要
征地，武进县则不配合。
“1980年代，C担任常州市长，水平、能力都很不错。后来常州市搞换届选举，C却意外
落选了”。叶克林认为：“这和武进县一些人大代表给常州市施压不无关系。”
市县冲突不仅表现在人事任免上，在经济和社会建设的许多方面都有所体现。《南风窗
》撰文指出，江阴对无锡市区的不服气，张家港、常熟对苏州的离心，都是这种情况的
反映。
叶克林表示，行政区划管理体制如果不能适应经济社会发展的需要，就必须适时调整与
改革。
和中国其他省市一样，江苏省此番行政区划改革，选择了“自下而上”地进行。2000年
伊始，江苏省在深化农村税费改革的同时，同步推进乡镇行政区划调整、行政村合并和
乡镇机构改革等农村综合配套改革。据统计，截至2004年，江苏省撤并了773个乡镇、1.
5万个村，分别精简39.2%和44.2%；减少村组干部21万人，减幅近50%。
2005年8月，江苏省召开了一次全省性的“强县扩权”会议。据知情人士透露：各市县的
主要领导都参加了这次会议。同以往此类会议一样，组织者对相关内情选择了“不公开
报道”。
2005年9月，江苏省财政系统召开会议，商议各县财政如何与省财政进行对接。
与会人士向《凤凰周刊》证实：在这次会议上，各地级市虽然没有提出反对意见，但都
不太高兴，尤其是实力较强的地级市，如苏州。据统计，江苏省13个地级市中，苏州所
辖的6个县市实力是最强的，其中5个县市进入最新揭晓的中国百强县前10名，实行“省
管县”等于削弱其权限。
叶克林认为：“改革必然是一场博弈，必然影响到一批官员的利益。这是改革最大的困
难所在。”
江苏省显示出了巨大的魄力。2005年10月17日，“强县扩权与县域经济发展”论坛在江
苏省委党校举行。江苏省委书记李源潮提出，要加快建立促进县域经济发展的内生机制
，推动全省县域经济更快更好地发展。在此次会议上，江苏省出乎意料地表现出高姿态
，与会人员包括江苏省诸多高层人士。据透露，江苏省委还专门指定《扬子晚报》对会
议进行了报道。
事实上，在江苏省此次高调谈论“强县扩权”之前，有关部门已经组织专家对“强县扩
权”进行了专项规划，其草案已经完成。在叶克林看来，江苏省此次高调谈论“省管县
”，其主要目的是试探民意和实施舆论、政策动员。
三块“试验田”，三种模式
据《凤凰周刊》了解，目前，江苏“省管县”改革方案已定。据一位参与筹划的专家透
露，“省管县”改革，极有可能在苏北的沭阳、苏中的靖江、苏南的昆山先行试验。由
于江苏的苏南、苏中、苏北经济发展水平的巨大差异，三个地区需要的条件不一样，试
验出来的效果也会截然不同。叶克林认为，从这个意义上来说，江苏可以成为中国“省
管县”试验的蓝本。
《凤凰周刊》就江苏“省管县”问题进行采访时，江苏省政府相关部门都显得颇为低调
，均表示“不足为外人道也”。
第一块试验田——苏北沭阳
据了解，2004年，苏北5市（徐州、淮安、盐城、连云港、宿迁）人均GDP约1208美元，
总体上处于工业化初级阶段。而宿迁市仅为780美元，是江苏省经济发展的“凹地”。
选择宿迁下属的沭阳县进行试点，主要有以下考虑：一是人口较多，计入外来人口，高
达180多万，堪称中国第一人口大县；二是经济基础较薄弱，2004年，沭阳县人均GDP约6
96美元，是江苏省经济最弱的县份之一；三是后发优势显现，近些年来，沭阳县经济社
会发展速度加快，成为苏北欠发达地区寻求工业化“突破”的一个新亮点。
叶克林认为：“在沭阳县的试点，可以反映中国如何推进欠发达地区的改革，代表中国
经济落后县域行政区划改革的方向。”
第二块试验田——苏中靖江
1996年8月，江苏省最年轻的地级市泰州市成立。长期以来，苏中地区一直是江苏经济发
展的“软肋”。而泰州市辖下的靖江市，地处沟通苏南与苏北的战略要冲，江阴大桥的
建成与运营，使得靖江的战略地位和作用更为突出。
近年来，江苏省关于组建地级市“三江市”（江阴市、张家港市、靖江市）的政策建议
一直不绝于耳。江阴、张家港和靖江都是各自地级市的“财神”，在现行行政区划体制
下，谁都不言舍弃。
2003年8月，靖江与江阴终于实现“暗流互涌”，跨江融合诞生了“中国第一个行政混血
儿”——江阴经济开发区靖江园区。江阴因此谋求到更多的土地和发展空间，靖江的产
业形成和就业率则因此被带动提升。
江苏推行“省管县”，无疑更有利于靖江冲破行政藩篱，谋求长足发展。叶克林认为，
选择泰州市下辖的靖江市进行试点，意义在于：一是沿江发展是江苏省的既定战略规划
，在靖江市试点可为实施“沿江发展战略”、“推动苏中快速崛起”，寻求一个强有力
的支撑点；二是在靖江市试点，可以为探索江苏省十一五规划建议中提出的“有条件的
县城向中等城市发展”创造条件。
从更高层面上说，此一试点，可以代表中国中等程度城市行政区划改革的方向，反映中
国未来将如何推进新兴地区的改革。
第三块试验田——苏南昆山
在苏南，昆山市历来是众所瞩目。
2005年10月22日，中国国家统计局发布“2005全国百强县（市）”名单，其中昆山市名
列榜首。昆山比邻上海，自诩为“上海的后花园”。坊间传言，上海历来有将昆山划归
己有的想法。据统计，截至2004年底，昆山市GDP达570亿元人民币。按常住人口计算，
昆山人均GDP达到6000美元以上，超过了上海市的人均GDP（5500美元）；按照固定人口
计算，昆山市人均GDP已经突破11000美元。
叶克林表示：“在昆山，‘省管县’的范围可以更大一些，试点内容可以是综合性的、
全面性的，包括经济、行政、财政等多方面，因为昆山有这个承受能力。昆山的实验成
功与否，代表着中国东部经济发达地区‘省管县’的前景。”
“强县扩权”异议
中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新却对此提出了不同看法。刘维新在
接受《凤凰周刊》访问时表示，昆山根本不需“强县扩权”，因为苏州市对周边的县支
持力度很强，市县互补也很强，正因为如此，才推动了该区域经济的发展。如果实行“
省管县”，削弱了苏州的利益，该区域便缺乏中心城市的带动，就会出现新的城乡分割
，制约区域经济的发展。
刘认为，江苏推行“省管县”，本身就和市场经济“小政府大市场”的原则相违背，人
为的用行政区划将市场进行了分割。值得一提的是，12年前，正是刘维新带领社科院的
专家对昆山的城市发展做了详尽的规划，提出了发展外向型经济、城乡一体化的思路。
事实证明，昆山几乎是按照刘维新的规划在发展。
江苏省政府研究室一位前官员也表达了自己的忧虑。他用浙江和江苏作比较：浙江省向
来是民间经济力量强大，政府多无为而治，实行省管县并无太大障碍。江苏省的情况则
不同，政府在经济的发展中扮演着相当强势的角色，由“市管县”向“省管县”过渡并
不容易。
来源：2006年第2期 总第207期
