大连市实施“全域都市化”发展战略
董 伟
自20世纪90年代以来，大连在城市整体发展战略方面一直保持着很高的水平，并在不同的发展条件和历史机遇中及时调整。90年代，大连在财政实力有限的情况下，提出“不求最大，但求最好”的城市品牌经营战略，成功塑造了优美、浪漫的城市形象和品牌；进入新世纪后,大连清醒地意识到光有形象“品牌”还不够，更要有“实力”，实现从“精品”到“规模”的突破。在这种背景下，实施了“大大连”发展战略，规划建设了“一个中心，四个基地”。
然而，伴随着全球经济一体化的推进，世界城市体系得以重新分工，中国经济迅速腾飞。同时，中央与地方财税体系等一系列改革的进一步深入，中国城市进入到一个前所未有的发展黄金期,以长三角、珠三角、京津冀等为首的城市群在经济规模、产业结构、城市品牌等方面的优势地位更加凸显。
由此可以看出，当今城市经济发展的趋势首先是突出区域和城市内部的经济合理分工，实施集团作战，仅仅通过做强城市的中心区来带动整个城市的发展，不可避免地会造成重复建设和经济发展效率的低下。对于大连而言，要大力发展航运中心、临港产业的同时，积极提升产业结构，在区域城市发展中抢占制高点，既实现规模也成就品牌；与周边城市相互协调，通过实现城市功能高级化，把大连做强为区域核心城市；通过与其他城市组团进行全域谋划，更好地发挥大连中心城市的辐射和带动作用。
鉴于上述分析与研究，并借鉴国际滨海城市发展经验，大连提出“全域都市化”发展战略，其目的在于在新一轮城市增长黄金期之中，整合区域综合力量，让大连由极化发展走向均衡发展，逐步构建全域统筹发展的新格局。
“全域都市化”发展战略的内涵
“都市”一般是指规模特别大、承担着区域性职能的中心城市，俗称“大都市”。这类城市的空间特征一般都是既有一个规模相对最大、高级职能集中、空间相对连续成片的中心城区或城市，同时又有多个与这一中心城区或城市有着一定距离，但在经济社会发展和城市职能上紧密依托并服务于中心城区或城市的城区或城市。比如法国的巴黎,通称的巴黎实质是“巴黎都市”或巴黎都市区，约12000平方公里、1000多万人口，包括内城区20个、外城区7个省。接近巴黎中心城区的3个省中分布了新城、卫星城等，人口仍然比较密集，有一定农业；更外围的省则城市密度低得多，人口也少得多。整个巴黎都市区历来作为同一个大的行政单元，内部功能高度一体化，也是法国国家竞争力的核心区域。
“都市”是“城市”发展到高级阶段后的一种形态，核心是具备高级职能的中心城市（区）带动周边相对水平较低或承担专业化分工的城市（区），但周边城市（区）、区域的农业与生态化空间也为中心城市的繁荣、生态的可持续提供了支撑，而整个区域则达到了功能高级化与全面系统化、成本/效益最优化的完美状态。
大连提出“全域都市化”战略的基本内涵是指通过区划调整，全市域整体撤县设区，形成组团式大连；各个城市组团间产业、功能分工，没有等级上的差别；城市化功能向组团(“区”)集中,组团间和其它地区保持原生态景观的乡村；组团交通快速市区化（见图）。显然，这不同于简单地讲“组团式城市”,更不同于所有人口都进入“城市”，或者是简单的城市规模、城市用地的扩张,而首先是高级功能的中心城市（区）与其他“都市组团”合理分工、紧密互动发展。通过市域资源要素的统一规划，实现城乡一体化的发展理念。
为了实现上述战略构想，通过重大产业布局、重大基础设施布局,整合带动全域发展,逐步用工业化推动城市化,最终实现“全域都市化”的发展战略。大连中心城市，按照西拓北进的思路，西拓至旅顺，北进至金州、普兰店。普兰店将成为“全域都市化”首先实现的地区。同时，要在“全域都市化”的战略之下进行上述组团的区域职能分工。主城区承担行政文化中心、中央商务区和现代产业区的功能。其中主城区分成中心城区和旅顺口城区，中心城区是文化、科技、金融、信息、商贸、旅游等第三产业集聚区，国际性、区域性职能核心区；旅顺口区为风景旅游名胜区、高新技术产业区和大学园区。次中心城市组团承担技术先进的工业基地、高新技术产业基地、现代物流基地和主要口岸功能。城乡一体化拓展区的城市组团（瓦、普、庄）主要承担资金密集型和劳动密集型的工业加工区、现代农业产业区和特色旅游区功能。
“全域都市化”发展战略的实施
调整行政区划。为了全市域最大限度整合空间资源、优化发展格局、激励发展动力、确保实现共赢,建议市域行政区划作如下调整。一是实行“市带区”城市型管理体制，区以下设街道或乡镇。二是按新设区对“北三市”和长海县行政区划进行调整。瓦房店包括原瓦房店市辖区，去掉长兴岛镇、交流岛乡，增加原普兰店市瓦窝镇、元台镇,复州湾镇和炮台镇合并设镇。普兰店区包括原普兰店市辖区，去掉瓦窝镇、元台镇、杨树房镇、皮口镇，增加原新市区石河镇。庄河包括原庄河市辖区。长海——皮扬区包括原长海县和原普兰店市杨树房镇、皮口镇。长兴岛区包括原瓦房店长兴岛镇、交流岛乡。三是将新市区中的开发区（金港区）和金州区完全合并，以有利于整个地区按照一个现代化、高品质综合城区的要求统一规划、协调布局、集约资源、高水平建设发展。
推进都市组团间交通“市区化”。建设都市组团间的公共交通网络，特别保证中心城区至各都市组团的公共出行，促使各都市组团的迅速成长。根据自然、社会、经济条件、出行需求及现状基础，选择适宜的公共交通方式。在新市区及其南部推行轻轨；利用现有铁路开设都市组团间的城际列车；利用快速路开设快速公共巴士，满足组团之间的出行；中心城市至机场和码头可预留单轨的建设空间。
做好空间整体管治与生态规划。对大连市域空间进行界定，把市域划分为禁止开发区、鼓励发展区、引导发展区和控制发展区四类区域进行综合管治，保留完好的生态空间，走一条可持续的发展之路。
健全社会保障系统。针对现实和潜在的弱势人群，在努力提供生活、医疗、养老等基本社会保障的基础上，采取积极手段为其提供增加收入、实现发展的条件。一是健全完善城乡社会保障系统，保障社会弱势群体的基本生活和发展要求；二是采取切实措施，从城乡两方面加速农村城市化，并通过各种政策措施使城乡人口能有平等的发展机会,使城市化农民快速、真正融入城市；三是通过城乡功能一体化，切实提高农业生产效益，提高乡村居民收入。
实现基础设施共享共建。根据“全域都市化”发展战略的城镇空间布局，从改变基础设施建设不足的现状出发，建设区域一体的基础设施网络，尤其是完善北部重点地区、小城镇和行政服务基地基础设施网络的建设。
（作者系大连市规划局局长）
