[县制]转：蔡继明：建议实行“大县制” 为省管县铺平道路 [复制链接]

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心教授/主任蔡继明建议建议实行“大县制”，提高行政管理规模效率，为省管县铺平道路。

蔡继明认为，在大陆2000多个县级行政区域中，户籍人口超过100万的县只占其中的很少部分，除了高原、沙漠等人口稀少地区外，县域面积超过2000平方公里的为数不多，随着国民经济和科学技术的现代化，区域性行政管理所依赖的交通、通讯、基础设施、保障能力等手段已经发生了天翻地覆的变化，把全国除了中心城市外的大部分地分划分为2000多个县级行政主体，已经与科学发展观的要求和行政效率的最大化的原则不相适应，改变过于细碎的县级行政区域设置，应该列入国务院的规划、调研和议事日程了。

因此他建议改革行政分级体制、推行“大县制”。将大陆2010个县级行政主体通过合并减少到1000个以下，甚至减少到600~800个，不仅全国人大代表可以保证一县一人，而且中央和国务院工作会议也可以直达县长、县委书记，有利于建立全国一盘棋的直抵县域的现代国家管理信息系统。

他认为，减少县级行政主体数量后，每个省只剩下原来数量40%左右的县，百县大省将不复存在，这就为省管县、取消地级市的行政设置创造了条件、铺平了道路。我国各级的行政管理人员将因此而得到明显的裁减，行政费用将大幅度节约，行政效率将成倍提高。

议案全文：

建议实行“大县制”，提高行政管理规模效率，为省管县铺平道路

我国大陆现有374个县级市、1636个县旗，合计2020个县级政府。其中大部分县级行政主体历史悠久，是农耕经济和封建政治的产物，在历代帝王时期就已经设立了。在大陆2000多个县级行政区域中，户籍人口超过100万的县只占其中的很少部分，除了高原、沙漠等人口稀少地区外，县域面积超过2000平方公里的为数不多，这是和比较落后的行政管理能力相适应的。但是，随着国民经济和科学技术的现代化，区域性行政管理所依赖的交通、通讯、基础设施、保障能力等手段已经发生了天翻地覆的变化，把全国除了中心城市外的大部分地分划分为2000多个县级行政主体，已经与科学发展观的要求和行政效率的最大化的原则不相适应，改变过于细碎的县级行政区域设置，应该列入国务院的规划、调研和议事日程了。

1. 现有过小县域规模存在如下弊端

1.1 县域面积过小，全国有20%的县面积不足1000平方公里，纵横都只有30-40公里，只相当于半小时的车程，在这样的范围内搞建设，限制了区域规划的合理性。许多地区因为一山两县、一矿两县、一水两县而争资源、重复投资、重复建设、重复搞开发区和产业集聚区、重复上项目，都无法实现产业的经济规模，造成了区域间的恶性竞争和资源的极大浪费。

1.2人口小县难以制定科学合理的城镇化发展规划，在2000多个县级区域中，绝大多数县的人口少于100万，少于50万人口的县也占到了总数的40%以上。而在人口小县中，行政机构的设置却不能少，麻雀虽小，却要五脏俱全，这不仅会降低行政效率、增加行政成本，还限制了城镇化的发展空间。在人口少于50万人的县里，根本就没有办法规划建设30-80万人口的中等城市，而中等城市的规模效益、聚集效益、产业互动综合效益要比小城市高得多。以河北省紧临北京的大厂县为例，区位优势极为优越，但面积只有176平方公里，人口只有13万人，而县级机构却一应俱全，也开设了开发区和产业集聚区，也在搞城镇化建设，但该县怎么进行城市规划呢？无论怎样规划，城市规模都不可能超过10万人，区域规模已经成为该县经济发展的限制因素。而河南省固始县，深处大别山区，远离交通干线，是国家级贫困县，但历史留给这个县近3000平方公里土地、170万人，是河南省的第一大县，在这个盘子下，却给了这个县更多的发展契机，该县的县城人口已经突破40万人，不久的将突破60万人，成为豫东南的区域中心。这说明，将县级规模提高到100-200万人口，更能促进区域经济的良性发展，促进城市化自然的进程。

1.3由于县级行政主体高达2000个以上，过多的数量就超出了扁平化管理的可控范围，就必然形成全国行政管理的多层化，中央政府与县级政府之间，就必须设立省、地两级政府，就加大了中央政府对基层政情信息、决策系统的控制难度。中央政策对县级区域的作用严重衰减，普通百姓习惯用“天高皇帝远”来形容基层群众的感受。行政层次越多，所带来的执行力衰减就越大，行政效率就越缺失。我国行政管理体制改革的方向就是建立高效率的扁平化管理体制，而实现省管县的难点并不在于撤销地级市有多麻烦，而在于全国2000多个规模过小的县级行政主体无法适应省管县、中央与县信息畅通的行政体制改革的要求。

2. 改革行政分级体制、推行“大县制”的建议

2.1将大陆2010个县级行政主体通过合并减少到1000个以下，甚至减少到600~800个，不仅全国人大代表可以保证一县一人，而且中央和国务院工作会议也可以直达县长、县委书记，有利于建立全国一盘棋的直抵县域的现代国家管理信息系统。

2.3 减少县级行政主体数量后，每个省只剩下原来数量40%左右的县，百县大省将不复存在，这就为省管县、取消地级市的行政设置创造了条件、铺平了道路。我国各级的行政管理人员将因此而得到明显的裁减，行政费用将大幅度节约，行政效率将成倍提高，我国的社会主义行政管理水平将提高到一个新台阶。2.1减少县级行政主体数量后，除了高原、边疆、沙漠、草原等人烟稀少地区，每个县的人口都基本上在100~200万人的范围内，在此基础上，科学制定我国城乡建设的发展规划，产业的经济规模将趋向合理，综合经济效益将大幅度提高。在20年内新增100个100万人以上区域性中心城市、300个50万人以上的中等城市，就可以成为我国城镇化建设的主要目标。

同意大县制

个人觉得，不管何种制度，执行不力，就不是好制度。

宰相:中国的普通的县的规模在100万人左右比较合适。
 (2013-04-19 17:50) 

人口只是一方面，还要考虑面积。
我认为目前只有四种县适合合并
1县包市
2两县高度一体化的。这是为创造中等城市做准备
3海岛县，这些县通常都很小，可以尽量跟市区合并
4面积小于1000且人口少于50万，还得适当考虑合并后的形状
符合以上条件的，全国不会超过20%，估计就10%左右。

县应该成为第二级政区，而不是第三级政区，而且当今办公自动化条件日益优越、通讯与交通日益发达，一个县管理200-500万人是不成问题的，，，，而且县应该成为通用二级政区名，一般情况下，不需要使用其他的二级政区名，一个大的城市可以由几个县组成，没有什么问题，只是人们习不习惯的问题，习惯了就好了，，，，

宇文含春:这个可以转，而且可以顶。 (2013-04-19 16:55) 

写得好，有新意，顶一下

不管怎么说，有的县真的很小，行政效率低下。

因拆消地级市，减少行政层级，实施省直管县

支持并县的方案。

看注脚~~~~~~~~~~~~~~~

貌似合理性比较强。。
比目前提的分省、撤县建市好。。
撤地扩县合理性强，但操作性差。。因为普遍市制了。

幻象岭:在当前体制下，一县一代表完全会走入机械唯物主义的另一个错误。
当年湖北在随州推行“大部制”，开始本来进行得很顺利。但是就是湖北省“按县均分”的机械做法，安排一县一开发区、3个重点扶持企业等做法，让随州感到极大的愤慨。几乎同样的经济、人口规模，咸宁是随州的两、三 .. (2013-04-20 21:59) 

那你说怎么管，区分对待吗？大县小县配置不一样，这不就好比你有几十部手机都是不同的操作系统，操作习惯完全不一样，你能玩得转？

lnr:恢复广州府，能设立几百个镇，怎么管？ (2013-04-20 18:04) 

我在一个帖子里论证过

对于超大城市

由于其人口密度大

一个社区管理两三万人是很正常的事情（在很多中小城市照样不乏上万人、甚至上两万人的社区）

而且大城市不少都是新建的居民小区，很多事情都可以由物业干，管理也相对容易

一个区乡镇，管辖二三十个社区，也就是起码也可以由五六十万人了

广州这种人口密度大的城市，按照这种模式，也就是社区多添加几个干活的

级别提高一点而已

封建社会皇权--官权--民权三位一体，皇权和民权未曾改变，政区的变迁反映了官权的变迁，当官权失控时，皇权便会试图控制官权，在一级政区上面设立监察机构，这些监察机构无一例外都变成了实体政区，所以县便变得越来越小。民国撤道，省直管县，官权失控，又在省县之间设立了监察机构，解放后，这一监察机构逐渐演变成实体政区--地级市。集权国家政区层级必然多，民/主国家政区层级才会少，减少区划层级的前提是民权强大，足以对抗官权，但民权强大又会削弱皇权，所以古代政区时常变迁就是皇权在官权和民权之间搞平衡，这个活技术含量太高，没有几个皇帝搞得定。放在现在也一样，我还是那句话，在权力来源没整明白之前，怎么改都是瞎折腾。

县改区也是一样效果

其实行政区划是地方制度的体现，而地方制度是政治制度中的一环。一个区划构想应该放在一定的地方制度构想的框架之下，并且最好能够有对政治制度构想的通盘考虑，虽然这种通盘考虑并不一定需要多么细致。
回到我们讨论的话题。省县制和府市制的出发点就应该是完全不同的。仅以其经济背景而言，省县制更适合经典的中央计划模式。因为是全国统一的规划，这些经济项目往往规模庞大，由市镇执行往往会力不从心。同时既然由县负责具体执行，府就显得距离基层太近，而距离决策层太远了。中央负责决策，省负责分解、传达，最后由县负责执行这些项目才是比较合适的模式。
相比之下，府市制则更适合市场化以及引入了部分市场化机制的经济体制。在部分市场化的环境下，地方政府不是或不完全是中央和上级政府的派出，决策和执行在垂直分权的体系内应该合一。此时省距离经济项目和民众的距离太远，同时县又不具有足够的资源进行决策。而府则没有这些问题。另一方面，既然以府为中坚实体，那么县就距离这个决策层太近了。这也是30年来天朝的地级行政区的政府机构被不断加强，同时县级黑区不断泛滥的原因之一。

jxlb:县制100——300万人为宜，小于100万人的县，其面积必须大于6000平方公里。 (2013-04-21 17:42) 

那还不如以府为基础。

县制100——300万人为宜，小于100万人的县，其面积必须大于6000平方公里。

rzsz:在权力的来源没有整明白之前，怎么改都是瞎扯淡，分省的结果就是在省之上又会衍生一级行政区，县制的变迁已经说明了这个问题。 (2013-04-20 10:53) 

同意，先把权力来源搞清楚为好，，，，

具体看情况吧 有些县的确太小  应该合并 但是盲目的话  会产生很大的问题  谁都不希望自己的家乡没了  历史原因必须充分考量  而不只是政治经济因素

现在某些人纯粹是为了“省管县”而省管县，如楼主帖子中所谓“叫兽”提出的所谓大县制，那不如一个地级市拆分成两个，然后直接管乡镇就的了，还更省事。如果这样子心里还不爽的话，那么再把拆分后的直管乡镇地级市改名为县就是了，这下“省管县”们心里舒坦多了，终于“省管县”了。

如果省管县弊大于利，还不如不改

省管县只是手段，不是目的

不可为省管县而省管县

天下大同:过去一直支持省管县的思路，现在其已经放弃了这个想法，我现在支持府直管市镇的主张。
省太大、县又太小，如果扩县，顶多是两三个县并为一县，规模也大不了哪去，意义并不大。并且并县后如果实行省直管县，仍然是中央-省-县-市镇四级格局，那就不如撤掉省县两级，恢复府的建制， .. (2013-04-20 14:19) 

你这么说还是撤省并县，强化地区，只是省的实权下放给地区级，市县的实权下放给乡镇和街办。

不过从操作上看确实比较可行，因为拆分省份比合并地区难，合并乡镇比合并县市容易。

keating:民国36年第一届国民代表大会选举，就是一县一人。 (2013-04-20 10:29) 

在当前体制下，一县一代表完全会走入机械唯物主义的另一个错误。

当年湖北在随州推行“大部制”，开始本来进行得很顺利。但是就是湖北省“按县均分”的机械做法，安排一县一开发区、3个重点扶持企业等做法，让随州感到极大的愤慨。几乎同样的经济、人口规模，咸宁是随州的两、三倍。随州于是不干了，果断放弃机构“大部制”改革，策划增设随县和恢复洪山县。

只要还是带有计划经济年代的按部就班、机械方式来管理现在的各种社会活动，永远只会从一个错误走向另一个错误。