来源：《小康》杂志社
从“镇”到“城”的概念转换中，当地的
城市形态发生了何种变化?《小康》记者深入东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、德清市新市镇、奉化市溪口镇、嘉兴市王江泾镇等多个小城市试点镇进行采访，冀望勾勒浙江各地由镇到城的变化轨迹。与此同时，探索当下城镇化过程中面临的难题与挑战。
“镇改市”or“县辖市” 时间拉回到九年前的一天，以原国家体改委农村司为主体成立的小城镇改革发展中心(现更名为国家发改委城市和小城镇改革发展中心)在北京主办“小城镇发展改革试点工作座谈会”，发改委规划司也参加了会议。国家发改委副主任朱之鑫在会上作了题为《用科学发展观指导小城镇试点健康发展》的重要讲话。后来，这次讲话以发改委文件形式印发给各地。在那天的会上，不少小城镇的“当家人”踊跃发言。
1995年被国务院十一个部委列为全国小城镇综合改革试点镇的浙江龙港，在1984年建镇初期只有5个小渔村，6000人口，人均收入401元。实施小城镇综合改革之后，情况如何呢?龙港镇的书记称，龙港镇利用改革试点的政策，改革了
行政管理体制，精简了机构人员，建立了镇级金库，争取到了县级
经济审批和管理权……改革试点十年，镇的财政收入达到了4.02亿元，居民人均收入6667元，
人口达到20万，已经成为了“小城市”。
也许龙港镇人并没有想到，虽然自己所在的“小城镇”早已具备了城市的规模，而且在2010年底还成为了浙江省首批27个小城市培育试点镇之一，但“镇政府”的牌子仍然没能够换成“市政府”的牌子。
撤镇设市为哪般? 去年底，浙江日报官方微博宣称——“浙江部分镇有望升格为‘市’”，又给龙港镇等实力强、人口多、城区面积大的浙江中心镇带来了新的希望。在12月25日召开的浙江省小城市培育试点工作现场推进会传出消息，“浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。”
尽管坊间流传，浙江这27个试点镇中，将有一小部分会在今年内实现“撤镇设市”，但《小康》记者在浙江采访了解到的情况是，虽然浙江省以及各个试点镇在全国率先做出了许多有益探索，但目前这些镇升级为小城市并没有明确的“时间表”。
自从1995年国家开展小城镇改革试点以来，小城镇在发展过程中不仅积累了经验，也面临着一些“成长的烦恼”，同样是在2004年召开的那次“小城镇发展改革试点工作座谈会”上，浙江一个镇的书记就提出，“管理体制恐怕还得要改。80、90年代前期环境宽松，基层创造出许多改革发展经验，现在一级压一级，压得很死，下面喘不过气来，小城镇发展应有一个更宽松的环境。”
浙江柳市镇的书记反映说：“我们改革的一些措施，实际上还没有完全到位，而且也很难到位。真正有权的是县一级政府，我们作为一个镇，在县一级很接近的地方，你想要分到多少的权利，是不大可能的。中央文件到地方，一级一级在变味，而到位之后又重新往回收。”这位书记举例称，比如教育，浙江省发文件，实行垂直管理，所有的中小学校长都收到市教委去了，但学校的债务、职责还是镇里的，“规划也是这样，任何一级政府都讲规划是龙头，既然不是县一级的行政的
区划，你就不能单独做规划。土地更不能说了，这次政策又来了一个，县一级土地局局长都要垂直管理。我们也想通了，好多事情还得靠关系，不要讲什么权力，能够争取实惠就可以了。”
应付上级的达标考核，使小城镇政府不堪重负;政府管理体制改革还急需深化。类似的问题不仅仅在浙江呈现，其他地区亦是如此，安徽一个镇的党委书记说，“我们现在的工作主要分四块，首先是财政增收，我有800多人涉及财政收入，这个事要不要帽子无所谓，你本身不搞好，就没有帽子。第二稳定，而且是最操心的。第三是应付各种达标检查。最后才是自谋发展。”河南的一位镇长也明确提出了“权力日益集中于上层，工作却不断下放于基层”的问题……而除此之外，大家发现，小城镇培育发展过程中还存在着形象工程、政绩工程以及户籍制度改革等问题。
昔日座谈会上，书记镇长们提出的这些问题在近期出版的“城镇化与社会变革”系列丛书中被披露。
从过去到现在，再看未来，
中国推进城镇化最大的难点在哪里?在这套丛书的主编、城市化问题专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来，最大的难点在于制度障碍，只有通过改革，才能破除传统体制对城乡和城镇间要素的约束和限制，城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。
“镇改市”的浙江模式 从“镇”到“城”的概念转换中，当地的城市形态发生了何种变化?《小康》记者深入东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、德清市新市镇、奉化市溪口镇、嘉兴市王江泾镇等多个小城市试点镇进行采访，冀望勾勒浙江各地由镇到城的变化轨迹。与此同时，探索当下城镇化过程中面临的难题与挑战。
小城市培育试点，浙江延续了之前“强镇扩权”的方向，并加大了力度，在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策，比如：
在地权方面，给予试点镇倾斜机制保障，县里支持试点镇用地，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到试点镇。有的甚至直接从所辖市的指标中下达。仅2012年27个县(市、区)实际给予试点镇建设用地指标14599亩，镇均540亩。
在财权方面，试点镇全面建立一级财政体制。有22个县(市、区)对试点镇实施了财政超收100%返还，土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了100%返还，仅2012年就返给试点镇42.8亿元。而2012年10亿元省级专项扶持则撬动了279亿元的地方财政配套资金，拉动了1229亿元的全社会投入。
在事权方面，一方面提高领导职级高配增强统筹协调能力，27个试点镇的党委书记职级高配全部到位，其中17个高配为县(市、区)委常委;11个镇长实现了职级高配，2012年新增4个。另一方面下放行政审批、执法等多项权力，镇均拥有可直接行使的执法事项346项。
简政放权之后，浙江27个小城市试点镇展现出的活力令人吃惊。
浙江省发改委公布的数据显示，2012年试点城市保持了“镇均投资29.8%的增长、GDP13.7%的增速、财政12.6%的增收、城镇化2.9个百分点的提升、非农从业人员1.7个百分点的提高”的发展态势。
但与此同时，我们在采访中发现，浙江小城市培育目标中想要解决的土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是普遍存在的难题。浙江省决定把对小城市培育的时间延长三年，这对于各试点镇来说是一大利好消息。
但由此亦引发了对于城镇化的进一步思考，
浙江区域与城市发展研究中心教授陈建军认为，发展什么样的小城市?孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市?是小城市发展能否成功的关键。他由此建议，不仅要重视一个个特定城市的建设，更要重视城市体系的建设。
北京航空航天大学教授姚中秋则建议，应当把工业强镇设立县辖市作为行政区划改革的突破口。也即，把这些镇设立为建制市，赋予其以建制市的政策。在他看来，
重构市制乃是本轮城镇化的关键。而市制重构的突破口，在设立
“县辖市”。
浙江小城市发展的路径抉择 在每次改革和发展的大转折面前，浙江人总是能够依据自己的资源禀赋、路径依赖、发展逻辑，走出具有浙江特色的发展道路，当这些创新和浙江社会经济发展的良好表现联系在一起时，浙江的行为就会吸引全国的目光，但如果不是从更深和更广阔的背景下认识到浙江的特点及所面临的挑战，追随可能会变得盲目。
文|浙江大学区域与城市发展研究中心教授 陈建军 浙江的小城市建设，是和浙江的小城镇发展紧密相关的。浙江自然条件相对较好，人口密度也高，自古以来就是经济发达之地，由此导致浙江的小城镇的发达。有关数据显示，2010年，浙江共有334个镇进入了全国千强镇的行列，占三分之一强，全省人口超过5万、财政收入超过5亿的大镇共51个，这为浙江目前推进的小城市发展试点工作提供的坚实的物质基础。 小城市发展面临的挑战 浙江小城市发展的产业基础是农村工业化而来的中小企业集聚，小城市发展的财政基础是省管县的财政体制。
20世纪80年代以来农村工业化推动了浙江经济的高速增长，同时也使得一大批小城镇涌现出来了，农村工业化和小城镇，像一对孪生兄弟，支撑着浙江经济的半壁江山，并成为浙江经济最具活力的部分，适应这种状况，早在20世纪80年代，浙江就有了小城镇发展战略。著名的社会学家费孝通把当时的温州模式概括为“小城镇、大市场”，这在某种程度上也是浙江的经济社会发展的特征。但是很快，小城镇的发展遇到了瓶颈，上世纪90年代，人们这样形容着浙江的城市化：“走过一村又一村，村村像城镇;走过一镇又一镇，镇镇像农村”。最典型的如杭州湾南岸连接杭州到宁波的省道，在很多地段几乎形同一条市内交通干道，车行几十公里，看不到农田的影子，只见公路两边都是前店后厂式的家庭作坊和带有浙江乡村特点的排屋。随着这些家庭作坊和小微企业的发展，环境问题的压力也越来越大。小城镇的发展模式走到了头。
20世纪90年代以后，浙江省开始酝酿大城市发展战略，但是却没有太多的资源支撑这个战略，浙江的财政体制是省管县体制，即县级财政直接向省级财政负责，中心城市和县之间没有财政联系。在这一波大城市发展战略中，杭州市将周围的萧山市和余杭市并入了杭州市区的版图，这使得杭州市的GDP总量进入了长三角前三的位置，但是依旧没有触动省管县体制。萧山和余杭，虽说成为杭州的市区的一部分，但财政依旧是独立于杭州市本级之外。发展大城市需要的投入显然不可能依靠中心城市统一地区财政收入来支撑，好在浙江的快速的市场化进程提供了城市化的新动力，这就是推进房地产业的发展。
在全国，浙江的房地产业启动得相对较早，早在第十个五年计划时期(2000-2005年)，杭州市就提出“游在杭州、住在杭州、学在杭州、创业在杭州”的城市发展战略，这个战略在实行过程中发挥了最大潜能的实际上是“住在杭州”。房地产业成为新世纪推动浙江城市化的主要动力，在房地产业的推动下，浙江的主要城市，如杭州、宁波、温州等地的房价迅速冲上了中国第一梯队，像杭州这样的城市，在全国房地产商眼里，俨然成为和上海、北京相提并论的“一线城市”。以上回顾可以使我们看到，浙江省迄今为止的两条城市化主线，一条是农村工业化带动的城镇化的道路，其结果是在形成一大批工业强镇的同时，也带来了难以承受的土地资源的非集约利用和环境破坏的沉重代价，以及大量的半乡半城形态的空间集聚体。另一条是房地产业推动的城市化道路，其在迅速改变省内各大城市面貌的同时也带来了房地产商的暴走和房地产价格的飙升，由此带来的社会矛盾和环境压力，同样也很快使得这样的城市化走到了头。浙江在2010年再次提出发展小城市战略，就是在这样的背景下提出来的。
就像工业化有其固有的逻辑一样。城市化也有其全世界共同的规律。这主要体现在城市化四个方面的特征的协调：人口的集聚、二三产业的集聚、基础设施的完备和城市文明的形成。分别表示人口的城市化、产业的城市化、空间的城市化和文化的城市化。以此来衡量浙江小城市发展，我们不难发现，其面临的挑战依旧严峻。特别是在如何实现产业升级、提供科教文卫产品，构建完备的基础设施建设和形成城市文明方面还有许多路要走。
更应关注小城市发展的群体效应 浙江目前正在进行的27个小城市建设试点，带有两个特点，
体制创新和
财政投入，前者是延续了浙江体制改革的传统做法，进一步下放权力，将过去县级或地级市才具有的行政审批权下放给列入小城市试点的中心镇，期望依托列入试点的中心镇较为强大的财力，加之以省财政适当补助的方法来改善原有小城镇建设的短腿，将原来半乡半城状态的“小城镇”建设成为基础设施配置和公共服务和大城市基本无差异，只是人口和空间规模较小的“小城市”。
但一个关键问题依旧没有解决，这就是稀缺资源利用的规模经济问题。当下要素资源的稀缺是城市发展的主要瓶颈，这不仅仅指资本要素，最关键的还是高端稀缺资源，譬如，科教文卫事业发展以及其他公共事业和产业转型所需要的高端人才、信息资源和文化资源，以及这些资源集聚后产生的城市创新功能，小城市能否实现这些资源的充分供给，如果不能，又如何保持小城市的发展魅力?
解决这个问题的关键在于不仅要关注单个小城市的发展，更要关注小城市发展的群体效应，关注小城市和其他城市间的联动，关注区域城市体系的建设和一体化程度。明确地说，发展什么样的小城市?孤立的、离散的、碎片化的小城市，还是发展连续的、集群的、有机联系的小城市?这是小城市发展能否成功的关键。
有人以欧洲的例子来证明，以为发展小城市是一条可行的城市化道路，但仔细观察，不难发现，欧洲以及一些发达国家的小城市的成功，表面上看似乎是一系列特定的单个小城市的成功，但实际上这些小城市的成功发展，是建立在欧洲作为发达国家发达地区完备的社会基础设施，快捷的交通、通讯条件，同质化的社会经济和保障要素自由流动的体制机条件之上的。在那里，任何一个小城市，其背后支撑的都是一个由快捷的交通网络和一体化的体制机制构成的城市体系和城市集群。由此可见，构建适合小城市健康发展的城市联动发展体制和机制，构建由中心大城市带动的大中小城市协调发展的城市体系，以充分发挥小城市之长，弥补小城市之短，这可能是小城市发展能否获得成功的关键所在。
推动小城市发展，这本身没有错，特别是在浙江省，农村工业化带动的一大批半乡半城的小城镇，有必要通过加快小城市发展步伐改造成为真正的城市。小城市的魅力在于它的功能的特化，虽然小，但是有特点，就能保持城市竞争力的实现。小城市成功发展的另一个关键在于其居民又必须能像大城市居民一样获得全方位的城市功能的配套服务，而功能特化的小城市肯定会在某一功能上有所缺失。尺有所长，寸有所短，这就需要保证小城市能方便、快捷、低成本地从周边的其他城市，包括大城市、中等城市或其他小城市获取功能补充，建设小城市，就必须充分考虑这一城市间的功能互补的问题。
从以上分析来看，笔者认为，推进城市化，无论是发展中心城市、大城市还是发展小城市，甚至是小城镇，不仅要重视一个个特定城市的建设，更要重视城市体系的建设。在推进中心大城市建设的时候，要重视大城市对周边中小城市乃至全区域的带动和辐射功能，在发展小城市时，要关注小城市和全区域的城市体系的联动发展问题。
为了实现这个目标，我们不难发现，推进城市化，从某一特定区域来说，其核心的问题实际上是
区域一体化的问题，这包括如何构建合理的有利于城市体系发育成长的有分有合的财政体制和财税制度，构建涵盖全区域公共服务和科教文卫等社会服务的一体化的体制和机制，推动地区间要素的合理自由流动，以及构建区域内外各城市间的无缝对接的快捷的大众交通体系和通讯体系等。
横店与佛堂：扩权后的变革 横店镇现在是亚洲最大的影视拍摄基地，每年吸引众多国内外剧组取景拍摄，被誉为“中国的好莱坞”。而作为义乌市第一大镇的佛堂，未来的目标是成为浙中城市群产业带的龙头。浙江省特色最为鲜明的两个试点镇，在小城市培育的路上走出了不同的风景
横店和佛堂，谁将成为首个镇级市?
在东阳和义乌当地的网站上，经常会有网民就这个问题展开辩论，普遍的看法是，如果真的“镇改市”，在第一批名单上肯定会有这两座城市。此前也有媒体比较过这两个地方，追问“谁是浙中第一强镇”?
三年前浙江省甫一开始试点，就有人一直追问这一问题，但直到现在仍无答案。
在上个月刚刚公布的浙江省2012年度小城市培育试点考核中，东阳市横店镇排在了“优秀”的第二名，义乌市佛堂镇排在了“合格”的第二名。它们之间隔着18个小镇。
这并不意味着谁胜谁负，而只是表示谁离城市化的目标更近了一步。
横店新“城” 横店，现在是亚洲最大的影视拍摄基地，这个地方聚集了506家影视文化企业，每年拍摄数百部影视剧，被誉为“中国的好莱坞”。
打造这一奇迹的横店集团在全国建成了100家五星级影城，在后期制作上，国内首条4K/3D影视后期制作生产线也已投产。
但鲜有人知道，今年横店才有了第一家数字电影院，那些成天拍电影的人第一次在银幕上看到了自己。据浙江当地媒体报道，此前三四年的时间内，当地年轻人周末甚至要开车到义乌的数字影院看电影。
这种反差令人沉思，要知道这个城市并不缺人，光来到这里的“横漂”人数就有近30万人。
2012年，来到横店旅游的人数超过1000万人次，其热度直逼北京故宫、湖南张家界。其中不乏慕名而来的散客，但是他们将会面临出行的最大考验——打不到车。当地《钱江晚报》报道称，“在横店，很难叫到一辆正规出租车。当地人或者演员能够选择的出行方式除了私家车和公交车，就只剩下黑车、非法营运的三轮车。”
东阳市最近决定改变这一困境。4月17日，东阳市
人民政府正式下发文件，决定在横店投放60辆客运出租汽车，首批投放30辆试运行。
看起来只是一些细微的改变，但却显示出横店变身为一座城市的艰难。
横店之前的奇迹是无中生有，其崛起的秘密之一就是有当时领先浙江省甚至是全国的税收政策，放水养鱼然后使横店文化产业快速膨胀。
“以往很多从事农业生产的当地人，目前大多都围绕影视拍摄、群演经纪、道具租借、旅游服务等方面做事，就业率可达100%。”横店镇人大副主席包永明向《小康》记者举例，镇里很多村子都靠建在“家门口”的影视城发家致富。随着横店影视城影响力的不断提高，越来越多的剧组入驻拍摄，从全国各地怀揣演艺梦想的“横漂”就多达30多万人。
岩前村是横店一个远近闻名的群众演员村，它紧靠横店影视城广州街、香港街、明清宫苑等拍摄基地，成为群众演员的聚集点。据镇里的干部介绍，以前的岩前村不像现在村路全部水泥化，而是一条条泥巴路。借助横店影视城的地理优势，村民们上至白发老人，下至婴儿，“全民皆演”，影视文化产业快速发展的岩前村迅速富裕起来。据统计，目前村中集体经济收入高达200多万元。
此外，这个村还有一条很好的发家致富之路——餐饮。村中餐饮业的领头人——杜洪平，每年靠旅游餐饮净赚60万。在旅游旺季时，杜洪平每天接待游客更是不下100桌。
“如果没有很多影视业的发展，就不会有作为小城市培育的试点机会。”东阳市影视发展局副局长、浙江横店影视产业实验区管委会办公室副主任朱国强向记者指出，为什么全国近三分之一的影视拍摄剧组选择驻扎横店，甚至连一些影视行业巨头也选择“横店出品”?这与横店的“带着本子来、带着片子走”这一贯穿新服务理念密不可分。
朱国强说，目前横店入区企业累计已达506家，这近500家企业就提供包括器材租赁、影视拍摄、后期制作等各个环节的服务，成为国内影视制作业较为完整的产业链。横店的城市定位则将与旅游休闲相结合，打造影视业全产业链模式。按照“影视名镇、休闲新城、幸福之都”的新型城镇发展方向，以及小城市建设与影视文化产业发展有机融合的思路，横店正在打造以影视文化、休闲旅游为特色的东阳市域副中心。
小城市的定位将横店影视业进行了倒逼升级，“横空出世、店乃一城”之后，这座人造之城有更多的空白需要填补。
除了道路，公共服务、文化等各个层面的工作都需要有更大的财力和物力来支持，2008年强镇扩权后，横店的财政可用资金比2007年增加了2000多万元，2009年比上年增加了1200万元。有了财力，横店可以有较多资金用于改善基础设施。
2010年底，横店镇被浙江省政府列入小城市培育试点以后，横店镇先后投巨资开展大规模城镇基础设施建设。早先交通路网并不发达的横店目前已经建成了“七纵七横二环”的城区交通路网，此外还有一座通用机场项目已开工建设。
如今漫步在横店的街头，随处可以看到来自世界各地的旅行团，他们坐着免费的黄色客运巴士，方便地穿梭于各个影视拍摄景区之间。
横店，正准备将这座“东方好莱坞”变成一座宜居的城市。
佛堂的“智慧” 在一些公共场合，经常看见墙壁上挂着各种装饰画和艺术气息浓厚的画框，如果仔细看看也许大多数都来自义乌佛堂的华鸿或王斌相框。作为世界上最大的装饰画和相框制造和生产基地的佛堂，用小商品创造了一个奇迹。
从义乌市区开车用了不到十分钟就可以抵达佛堂镇中心，这里车水马龙、人流熙来攘往、高楼林立，一派现代新城的景象。30年前，在义乌小商品市场开始萌芽时，佛堂人就登上第一列开出的“小商品”列车。现在，佛堂已经成为义乌最重要的小商品生产基地之一。
据介绍，其实就在进入镇区的那一刻，所有行人与车辆均进入“智慧佛堂”的管理范围之内。由于外来人口逐渐增多，在新型城市管理方面，佛堂镇于去年投资设立了城市管理与服务办公室，启用智慧城市指挥中心，并建立集城市管理中心、社会管理中心、应急管理中心于一体的“智慧佛堂”综合管理平台，镇区道路实现了全数字化管理。
新型城市所能实现的功能形态，在佛堂一样可以见得到。按照佛堂镇党委副书记施景山的说法，佛堂未来城市发展定位是“现代新型城市，产业增长新极，生态美丽家园，共富区域样板”。
无论是城镇格局框架的扩张还是产业的升级与创新，已经具备小城市形态的横店与佛堂在城市管理与服务能力上面临着更高的挑战。当地政府工作人员举例，仅以供水为例。佛堂自来水厂供水能力达到每天3万吨以上，这相当于邻近的一个磐安县，“小城市的雏形已基本形成。”
作为浙江省“小城市培育”试点地区，佛堂显然不满足于一个“镇”的定位，尤其是义乌国贸改革试点和金-义都市新区的方向，更让这座百年商埠意欲打造新的辉煌。根据浙江省提出的“一年一个样、三年大变样”的建设发展要求，佛堂镇结合自身发展优势与特点，随即制定出了《三年行动计划》。
这一计划涉及工业经济、商业住宅、基础设施、社会事业、生态环境、公共服务和体制创新等六大类。按照小城市培育计划的安排，三年投资要达到116亿，佛堂在2012年就完成固定资产投资40.59亿元，较上一年度增长32%。
“镇里权限的不断扩大，由镇到‘城’的转变对我们执行操作层面来说不能不说是一场变革。”佛堂镇党委副书记施景山说，佛堂将抓住“工业功能区扩容提升”和“古镇保护开发利用”两大要点，以此构建现代产业体系建设，提高城市综合经济实力和辐射能力。
佛堂的目标是成长为浙中城市群产业带的龙头之一和文化特色产业基地。在小城市培育试点的基础之上，佛堂制定了《总体规划文本》，到2020年，城区面积将从12平方公里扩大到27平方公里。镇域总人口达29.7万人，城镇人口达26.4万人，城镇化水平达89%。
这座城市的规模日渐扩大，但接下来的问题将是如何使生活在这里的人们感受到城市的魅力。
“佛堂未来能否成长为一个新兴城市，人才是真正的关键，佛堂现有的社会环境让高端人才很难落地。”施景山认为，现在的佛堂不可能如广东一样进行大规模的转型升级，产品由量向质发展，在一定时间内还要保持量，但只注重量很难持续发展，如何实现产业的转型升级，是一个很大的挑战。
小城市：青春期的烦恼 在浙江省小城市试点培育的三年中，
财权、事权、地权，三大权力的下放使地方活力四射，与此同时，正在成长的小城市仍面临着“青春期”的烦恼，土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是各试点镇普遍存在的难题
这里明明是座古镇，名字却叫“新市”。
此地旧时因水成市，因水成街，又因水被分割成18块，再由架在河面上充满浓郁水乡情调的72座桥梁连成一片，构成典型的“小桥、流水、人家”的诗意画卷。坐落于浙江省北部杭嘉湖平原的湖州市德清县的新市镇，自古以来就是浙北地区的工业强镇、商贸重镇、文化名镇。从新市镇往东30公里，便是乌镇和西塘，往北30公里外，有南浔与周庄。相比一些过度开发的江南古镇，新市古镇的静谧与秀丽显得别具一格。
2010年12月31日，新市镇被浙江省政府批准为首批小城市培育试点镇，成为浙江省27个、湖州全市两个试点镇之一。据新市镇党委书记陈永明介绍，当时浙江选择小城市试点的条件主要有三个：第一是离县城比较远，第二是经济总量大，第三是辐射人口比较广。新市三条都够格，就此入选。
眼下，距离浙江省发改委制定的“三年行动计划”到期仅剩下半年时间，虽然新市镇完成了“小城市培育三年行动计划主要指标及年度安排表”上面的绝大部分指标，但陈永明显然对新市镇的小城市发展现状并不十分满意，在浙江省去年考核27个试点镇中新市仅在“合格”之列。德清县县委书记张晓强在接受《小康》记者采访时也坦言，在小城市培育这件事情上面他们都感受到了压力，“客观来讲，小城市培育，新市镇还没做透。但是他们也做了很多工作。”
在陈永明的办公桌对面的墙壁上，三个图表被拼装到一个宽约两米、长约一米的相框里，依次写着“新市镇小城市培育三年行动计划主要指标及年度安排表”、“新市镇小城市培育三年行动计划建设项目分类汇总表”和“新市镇小城市培育三年行动计划建设项目表”。
“我坐在那边天天看得见的嘛!哎呀，没办法……”每天对着镶嵌在图表里的这些密密麻麻的数字，陈永明苦笑着打趣道,“这血压已经高了，真的!每天放一个血压计在边上，血压高起来的时候就量一下，压力很大的。”
“新市”的心事 新市是江南七大古镇之一，现在却要变身为浙江省新兴小城市的先锋。
陈永明对新市镇的愿景，就是将这个小镇打造成一个宜居的小城，在他的描述中，新市镇的老百姓对小城市建设的要求非常高，外地的人们将这里称为“小上海”，这是说新市人跟上海人一样精明，他们希望政府的投入能够转化成老百姓能够享受到的实惠。这和他的顶头上司——德清县县委书记张晓强的说法近乎一致，张晓强在接受《小康》记者采访时斩钉截铁地说道：“如果老百姓一点都没有感觉到变化，说明小城镇建设是失败的。”
扩权强镇给新市带来了新的变化。
2011年，浙江省《关于支持小城市培育试点工作实施意见》指出，在保持镇级建制不变，符合法律法规的前提下，赋予全省27个试点镇与县(市)级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权，打破试点镇在管理权限上的桎梏。
以新市镇为例，德清县第一年下放县级经济社会管理权限124项，2012年是27项，累计下放151项。以前需要到县城审批办事中心审批的事项，现在只要在镇的审批办就可以审批。2012年，新市镇总共审批7.6万事项，而在这之前，可能只有两万多件。在执法事项下放方面，2011年下放的执法事项有265项，2012年又新增执法事项21项，涉及城管局、工商局、地税局等部门。
事权下放，意味着行政工作量的翻番。从新市镇开展小城市培育试点至今，新增行政事业编制共27人。即便如此，新市镇还缺编二十来人。2012年底，德清县行政服务中心新市分中心、新市镇城市综合执法中心、新市镇人力资源和社会保障服务中心、新市镇综合治理与应急维稳中心正式启用，方便了镇里的居民办理审批、求职、信访、调解等需求。在陈永明看来，这些民生项目，大大节约了当地居民的办事成本，是将新市镇打造成为现代化宜居小城市的重要手段。
如果说放权是为小城市发展松绑，那么强有力的财政支持就是小城市的引擎，从而大大助推招商引资。
新市镇区域面积93平方公里、总人口8万人，作为德清县中心镇，新市利用距离杭州、湖州、嘉兴均50公里的区位优势，大力发展装备制造、新型建材、家电物流、通讯线缆等产业。
浙江省发改委城乡体改处处长施方在接受《小康》记者采访时介绍，浙江省单独为小城市试点镇建立10亿元的省级专项资金，用于支持27个小城市试点镇项目建设。县里以1:3的比例进行配套。施方道出了浙江省政府想达到的目的，就是“以十个亿的专项资金拉动100个亿的地方配套资金，最后再撬动1000多个亿的配套投资。从而达到四两拨千斤的效应。”
浙江省是按照27个试点镇的人口规模来分配专项资金的，像新市镇这样的人口规模较小的试点镇，每年能拿到的专项资金是4350万元，省政府在每年初预付4000万元，到了年底验收时，如果考核通过的话，会再把剩下的350万元付清。
“这样一来，加上县里配套的1.2个亿，可以做很多事情。”陈永明说。
从城市发展规划、产业平台建设、社会公共服务等各个方面，新市都有了财力去集中资源办大事。列入小城市试点的城镇，与没有被列入的相比，不管是用地、空间、资金的支持力度还是政策的兑现都有巨大优势，继去年用1200多万把镇里的农贸市场改造成四星级农贸市场后，在新市镇未来的蓝图里，还将耗资1.5个亿建一个体育馆，这在浙江省的镇一级的行政区里绝无仅有。
在土地问题上，新市镇所在的德清县对下辖的试点镇帮助很大。
陈永明坦言，浙江省的土地指标分到德清县大概是两千亩左右。在新市镇被列入小城市试点之前，需要确保县城的建设，房地产、修路这块占用了很大的土地资源，再加上莫干山的经济开发区和省里面的省级工业园区，需要大量土地资源。“除去老百姓的农民建房指标，七分八分分掉以后，能用到一百到两百亩已经非常大了。列入小城市以后，新市镇经过跟省里多番争取，终于得到省政府的指示，规定给县里面的指标里，每年不能少于2%用于小城市试点镇。但是两千亩的2%才40亩，40亩这有什么意思啊?好在县里给我们政策，每年新市镇不少于300亩土地。”
“实事求是讲，一个城市通过一年两年建起来那是不可能的，可能一届两届还不行，要经过几届的努力，才能够把这个城市建好。” 陈永明说。
缺人!缺人才! 嘉兴市秀洲区王江泾镇位于浙江沿海北部，距上海、杭州、苏州三大城市和乍浦港都在一小时城市圈内。
王江泾镇拥有6000多民营企业，其中纺织业是支柱产业，占经济总量的90%。
对于王江泾镇来说，城市发展中遇到的最大瓶颈也是土地问题。
“小城市建设不可能建在空中，必须要有土地，要有土地指标，在这个方面我们遇到了难题。” 秀洲区委常委、王江泾镇党委书记陈天荣说，“尽管省、市、区一定要求我们有土地指标，一年要两三百亩土地，但在实际的过程中，由于没有土地指标的项目无法建设，像我们老百姓最需要的商贸综合体，真的是靠老房子拆出来的，老百姓说我这个地方不愿意拆，我这个地方靠老房子出租一年有不少，你把我安置到高楼上去了，我哪里来的租金，这是客观存在的事情。我说你个人利益是对的，但全局的利益也要考虑。”
为此，陈天荣常常苦口婆心地跟当地百姓对话，告诉他们：“虽然我不是王江泾人，但我们要共同把王江泾建设好，要让你们今后的日子好过点，多赚点钱，所以把最好的地方安置给你，你也可以在那里租钱。”
常住人口8万，流动人口5万，再加上每年6000人从农村进入城镇，这考验着王江泾小城市基础设施的承载能力。但同时，户籍改革也正是小城市培育试点镇所希望完成的。
“很多外来居民参与王江泾的小城市建设，应该说对王江泾做出了很大的贡献，所以我们一个是做了户籍制度改革;另外一个是农民变市民。”陈天荣说。
升级小城市，试点镇必须有更多的常住人口，各个试点镇想尽办法吸引农民进城落户。浙江省27试点镇均已推出吸引农民迁户口的新政：本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务。
民营企业的快速发展并没有带来人才的流入。陈天荣在2012年底接受《小康》记者采访时说道：“在小城市建设过程当中，缺人才。从班子开始，机关干部、村干部到企业干部都缺人才，还没有真正推出一些符合城市化的办法，我们班子里没有几个人能够讲城市建设讲得很到位的。”
新市镇党委书记陈永明也有同样的感受。陈永明认为，现在乡镇存在“起点太高”的问题。这个在新市镇当了六年党委书记的德清人坦言，在这六年里，从他手里“进来”很多人，也“出去”很多人。“特别是研究生毕业的年轻人，有一个到省发改委、还有一个到团省委、有的给领导当秘书去了、有的到法院去了、有的到建筑设计院去了……有时候年底请他们吃个饭，一桌都不够坐。乡镇真的留不住人。我觉得我们好像是一个培训中心呀!”
为什么留不住人才? “就是我们这个乡镇还不像一个城市，所以留不住!”陈永明说，他戏言以后镇里招高中毕业生就够了。
而浙江大学城市发展与管理系主任陈建军的看法是，跟上世纪七八十年代不一样，不管是大城市也好，还是小城市也好，要素是自由流动的。而大城市周边的小城市相对来说比较好发展，远离大城市支撑的小城市相对难发展，城市发展也是点线面，逐步从中心城市向外面扩展。
一小时可以到上海、苏州、杭州，对王江泾镇的产业发展来说是一种巨大的优势，但是对于这座想留住人才的城市来说，却又成了一种巨大的挑战。
而这也是试点镇普遍存在的难题。
蒋介石故里的“优势”与“短板” 奉化市溪口镇是蒋介石、蒋经国父子的故里，
历史遗迹保护完整，堪称“民国文化第一镇”。
在2010年初，溪口镇被宁波市列为发展卫星城市试点镇。据溪口镇镇长杜中权介绍，作为宁波市卫星城市试点镇，溪口享有相当于县(市)一级的财政权，财政分成收入以2009年为基数，新增收入全额留镇，而新增支出也由镇负担。又因为宁波市属于计划单列市，财政收入没有上交浙江省，所以在同年年底至今，溪口镇作为浙江省小城市培育试点镇，同宁波市其他三个小城市培育试点镇(象山县石浦镇、慈溪市周巷镇、余姚市泗门镇)一样，并未拿到浙江省财政配套的每年4000万配套资金，只拿到奉化市按照1:3的比例配套的资金。
“每次开会一直要求，但是每次都不能实现。”杜中权说，“省发改委希望给我们，但省财政厅认为宁波是单列的，没有给省里一分钱，所以这钱不能到位到宁波4个乡镇。这个钱只能由宁波财政拿出来拨到4个小城市。而宁波认为这4个小城市也是宁波的卫星城市之一，宁波有宁波的政策，宁波不配套这4000万。”
杜中权认为，和省里其他小城市试点镇相比，三年总共少了1.2亿元，溪口的发展肯定是会受影响：“1.2个亿对于乡镇来说，有很多事情可以做。我们这个区域(作为宁波卫星城市试点的优惠政策)国地税的地方流程部分全额归乡镇，要承担的一些支出也要我们支出。但乡镇财政基础很薄弱，要承担教育、卫生、水利、交通、人员工资。这五大块要镇去承担，压力很大。所以，教育、卫生、水利、交通大多数都是奉化市承担，实际上就是支持了。”
在2012年浙江27小城市培育试点考核中，溪口也是仅仅在合格线内。今年2月19日，在小城市培育试点工作考核现场会上，溪口镇委婉地向考核组提出关于考核工作的建议。首要一条就是“建议提高特色发展指标的比重”。
“差异化发展、特色化竞争”是小城市培育试点的重要原则。以溪口为例，经济总量、财政总量、投入总量等指标相对偏低，但溪口发展特色非常明显，是宁波唯一的国家AAAAA级旅游景区，参展上海世博会城市未来馆的亚洲唯一代表，在宁波乃至浙江省的旅游业发展中发挥着非常重要的作用。因此，溪口希望在小城市考核指标中，进一步加大特色发展指标比重，并增强对小城市特色化发展的指导和支持。
溪口镇的“建议”自有其道理，在27个试点镇中，规模大小不一。人口最多的龙港镇人口40多万，远多于一些普通的城市和县城，工业总产值最高的店口镇达到738亿元，财政税收最多的柳市镇28个亿。相比而言，溪口镇的经济体量并不大，人口不多，但其独特的旅游文化资源对于所在的奉化市来说，辐射作用影响巨大。因此，溪口也希望“增加反映小城市在县市区中所占比重的考核指标”。
在《小康》记者采访的过程中，多个试点镇的主要官员都强调：“镇级市”并不是行政概念，小城市培育的实质是强镇扩权，旨在解决强镇责大权小功能弱的问题，全面提升规划建设管理水平，实现城镇向城市转型，也就是说是以镇的属级建设小城市。
在谈到小城市培育遇到的瓶颈时，陈天荣说：“我们小城市发展需要的土地、需要的人才、需要的资金都碰到了一些瓶颈。更重要的是人民的观念。”
溪口镇党委书记周世君刚到任时，对当地老百姓的生活方式颇感吃惊。在小城市三年行动计划中，按照旅游特色小城市建设要求，溪口积极开展城市设计并付诸实施，但实施中居民仍然保持了旧有习惯：“老百姓在房前屋后、包括我们的公共绿地都种菜。所以城市的形态，城市居住人口的理念都需要转型。城市要有城市的样子。农村也要有农村的样子……” 周世君始终认为，溪口这么出名的一个地方，又正逢三年小城市试点培育这个良机，应当培育当地居民城市的生活理念。
这也是试点镇转化中普遍存在的烦恼。陈建军认为，浙江省本身并不能称为一个城市化发展很发达的地区，城市化发展程度也不能从拥有城镇户口的人口数上面去考量。在他看来，文化的城市化是在中国城市化进程中较少提及的，但跟人口的城市化、空间的城市化、产业的城市化相比，这却是最重要的。
浙江式培育：小城大市新格局 浙江在2010年选择27个中心镇开展小城市培育试点三年行动计划，从城市规模、产业结构、财政体制、社会事业等各个方面进行全面体制革新。3 年后，当外界开始热议“镇变市”的时候，浙江却再度提出将小城市培育工作延长3年，一些新的城镇被纳入视野
“小城市培育，已成为浙江新型城市化进程中的一大亮点。”浙江省发改委副主任、浙江省中心镇发展改革协调小组办公室主任姚作汀如是说。
2010年浙江省正式实施小城市培育试点三年行动计划，提出“一年一个样、三年大变样”的目标，经过两年多的培育，27个试点镇的城市形态雏形初现。根据浙江省官方提供的数据显示，试点镇承载功能的提升使得城镇化率达到了62.8%，提升了2.9个百分点。
小城市是大城市网络中的节点 处于中国长三角地区南翼的浙江省早先就有“七山一水二分田”的说法。
正是受制于土地资源的制约，一位曾担任过浙江省委书记的领导对浙江的村镇面貌有过这样的评价：“走了一村又一镇，村村像城镇;走了一镇又一村，镇镇像农村。”
其实在浙江进行培育试点之前，我国对于小城市并没有清晰的概念设置。目前采用的是1984年国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》和1986年9月19日国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》中确定的设镇和市的标准。这是目前中国发展小城市可供参考的现行国家法规条文。
而在浙江，关于地区城市化探索的全面体制革新在八年前就已经拉开帷幕：
2005年，浙江省在全国各省区率先做出新型城市化道路的战略决策，分步试点“中心镇培育工程”，由此涌现出一批人口规模大、经济实力强、设施功能全的特大镇。2010年底，浙江省又在200个省级中心镇发展和改革的基础上，探索小城市培育试点工程，实现特大中心镇向小城市转型发展，并计划在培育期的3年内，省财政每年下拨10亿元专项资金，各县资金配套比例为1：3，同时给予试点镇所在县(市、区)土地指标切块总量2%的倾斜。
正是因为土地和资金的巨大政策倾向，进入试点镇名单一度竞争非常激烈。
位于浙江省杭州市省府路8号大院1号楼内的浙江省发改委的办公条件非常拥挤：四位忙碌着的工作人员坐在一间不到12平方的办公室里，各种材料、电话传真机摆满了办公桌，有的甚至连水杯都没有地方放。
作为承担指导当地小城市培育工作的具体部门，刚刚负责完成2012年度小城市培育试点考核结果统计的城乡体改处处长施方最近非常繁忙。
“小城市试点镇离县城和中等城市要有一定的距离。”当问到当时选择试点镇采用了何种选拔标准时，施方指着挂在墙上的浙江省
地图介绍道，“这样小城市才能发挥集聚辐射作用，既能承接大中城市的产业转移，又能带动周边乡村的发展。”
在浙江大学城市发展与管理系主任陈建军看来，相比于江苏省，浙江的县域经济和中心城市辐射带动作用并不强。“要单纯地依托小城市来集聚人才和资源，显然是困难的，除非这个小城市是一个更大的城市网络中的一个节点。”
从省内直接给予中心镇以政策、资金支持，成为浙江加快区域经济发展的重要途径。
拓展发展空间是关键。根据试点镇经济社会发展实际和生产要素流向，
浙江省允许适度调整试点镇的行政区划。围绕扩大试点镇辐射范围，强化对周边乡镇的带动作用，为小城市发展预留足够的空间，据浙江省发改委提供的资料显示，乐清市、苍南县、平阳县、东阳市、江山市、萧山区随即就实施试点镇行政区划调整。
例如：乐清市柳市镇并入“2镇1区”，面积增加46平方公里，人口增加10万，达46.5万，其中户籍人口为21.5万人。苍南县龙港镇并入“2镇1乡”，面积增加61平方公里，人口增加10万人，达45万人，其中户籍人口35万人。平阳县鳌江镇并入“2镇3乡”，面积增加92平方公里，人口增加6万人，其中户籍人口27万人。
“浙江小城镇要发展网络式开放式的小城镇，避免小而全的小城市。”一直密切跟踪浙江城市化进程的陈建军教授早前就建议“浙江作为资源稀缺大省，考虑到规模经济，发展小城市必须选择有中心城市支撑的那一类，打破行政壁垒，形成大中小城市集群。”
“不差钱”之后的突破 行政级别低、财政留成少、人员编制紧、事权不足等多方面因素成经济发达镇的限制因素。外界一度认为浙江将利用27个试点镇作为突破，以实现“镇改市”或是“镇级市”的目标。
“这是外界对于浙江发展镇域经济的误解。”
中郡县域经济研究所刘福刚主任向《小康》记者解释到，浙江省在小城市培育角度提出的“市”并不是中国行政体系内普遍认为的“县级市”(处级)或地级市(厅级)，而是具有经济发达、功能完备、环境优美、体制灵活等特点的现代化城市形态。
然而“镇级体制、县级工作量、市级要求”的现状，的确是浙江一些强镇运行的真实写照。因此摆脱体制束缚，向上“要权”和“要钱”成了这些强镇发展的内在诉求，浙江省“强镇扩权”成为解决这一窘境的必然选择。
在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，浙江赋予27个试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。
据了解，27个小城市培育试点镇所在的县级(市、区)党委、政府均出台了以“四大服务平台建设、四项重点改革、土地要素保障、资金和税费优惠支持”为主要内容的扶持政策。
其中政策支持力度最大的杭州市萧山区作为县一级政府还推出了三个“百分之百”的财政支持政策，
对小城市培育试点镇瓜沥镇实施镇范围内的地方财政收入区级留成部分100%全额返还;镇范围内的土地出让金净收益100%全额返还;镇范围内的区级重大基础设施和社会事业项目，由区财政100%全额承担。 进入27个试点镇名单的地区因进行财政体制改革而“不差钱”，建立了“划分税种、额定基数、超收分成、以2010年为基期年一定三年不变”的一级财政体制。
这意味着，试点镇有更多的财政自主权。放权之后，27个试点镇投资实现30%以上的增长，GDP增速达12%以上，财政收入增长超过18%，发展速度之快令国内不少一、二线城市相形见绌。除此之外，试点镇还专门设立了城镇建设配套费、教育附加费、土地出让金净收益(除上缴中央和省以外)三个100%返还机制。
放松财权后，两年来，27个试点镇新增财政超收分成30.5亿元，返还税费81.5亿元。
除了扩大财权和土地使用权，27个试点镇享受的主要政策红利还包括事权下放、人事权改革两个方面。
机构的办事效率、服务能力、服务质量，对小城市的发展起着至关重要的作用。在从镇到城的转型发展中，如何建立一套适合小城市发展的体制机制?
浙江省对于试点镇给予了允许在核定编制总数内统筹安排机构设置、人员配备;县(市、区)政府部门派驻试点镇的机构，日常管理以试点镇为主，负责人任用、调整及工作人员调动要书面征得试点镇党委同意。
作为县(县级市)的上级——地市一级党委政府对于小城市培育试点镇推出了行政审批权限下放、党政机构整合、服务平台构建等一系列体制机制改革，为特大镇向小城市转型发展提供了制度支持。
例如，位于中心城市杭州与上海之间的嘉兴市在省级小城市培育试点中，以合理配置职能、完善运行机制为抓手，在保持其行政事业机构编制总量稳定的前提下，将原4至6个党政机构和5至6个事业机构整合为10个党政机构和1个事业综合服务中心。
“以此实现行政资源集约利用，行政体制和运行机制更加顺畅。”施方认为。
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