[省制]中国历史上的“虚省实地”实践 [复制链接]

本帖虽然冠名中国历史上的，其实讨论的是汉唐两朝的区划体制得失。因为，时至今日，仰慕汉唐盛世，想踪迹汉唐故事，包括在区划体制上那一套的，大有人在。而且，在中国历史上的统一王朝时期，也只有汉唐两代的区划体制看起来像虚省实地。
首先说汉代，西汉基本继承了秦的郡县制，只是随着后来的削藩以及拓边，郡国的数量由初期的几十个逐渐增加到一百来个，所以汉武帝元封五年（前106年），始在郡国之上设十三部刺史以刺察部内郡国长吏和强宗豪右，是为州。东汉光武中兴，基本继承了这一体制，并继续维持了近两百年，直到桓灵之时由于大规模的民变与社会动荡，州的职能开始由刺察改牧守，正式成为一级实体政区，并直接导致后来的军阀割据局面，汉王朝也因此走向覆灭。
代隋而起的唐朝，也基本继承了隋文帝于开皇三年（583年）“罢天下郡”之后的州县两级区划体制，稍有不同的是，唐高祖为了招绥隋末纷起的群雄，为之割置州县，以至于州县数量倍于隋大业开皇年间，后来经唐太宗大力省并，州数量依然多达三百多个，与当今地级市数量相吻合。于是，贞观元年（627年）因山川形便，分天下为十道，时或遣使观风巡察，不为常例，到唐玄宗开元二十年（732年）置十道采访处置使，如汉刺史例，定为常制，道开始成为州上的一级区划单位，并逐渐演化成综数州军民财赋事权于一身的节度使辖区。唐朝开始名存实亡，进入长达百年之久的藩镇分裂割据局面。
从以上汉唐两代区划体制演变的简史可以看出，本来是为了应付和管理逐渐增多的一级实体政区而在其上增设的派出机构最终都坐实成为一级政权实体，并导致军阀割据分裂局面。所不同的是，汉代的州制维持了两百多年时间直到大规模的社会动荡和民变发生后才坐实。而唐代，道开始成为正式的派出机构不到十数年时间，藩镇割据局面就开始形成。《资治通鉴》有载：（天宝十二年）是时中国盛强，自安远门西尽唐境凡万二千里，闾阎相望，桑麻翳野，天下称富庶者无与陇右。才不过数年的功夫，渔阳鼙鼓动地来，一切尽成过眼云烟。捣乱的虽然是大野心家安禄山，始作俑者恰是唐朝廷自身，尤其是反映在区划管理体制上的致命缺陷和漏洞。
汉代的区划体制相比于唐代，至少还谈不上失败。与其说它实行的是虚省实地，还不如说它实行的是小省制。郡国数量最多的时候也就一百个，中央政府也只需派出察吏的监察机构，至于军政与民政方面的管理事务也基本应付得过来，所以在大规模的社会动荡和民变发生之前，州基本没有坐实的理由和机会，因此区划体制能够维持长达两三百年之久。而唐代，州的数量则夸张到三百多个，与中央政府在管理幅度上的落差太大。或许还有人会说，即便如此，唐代的州县两级制好歹也维持了一百多年时间。殊不知，这一区划体制几乎是从一开始就出现问题，早在唐朝立国之初的武德年间，就在州之上设立统数州军戎事的都督府，虽然，没有人认为它是一级区划单位，但同时也没有人会否认，集权专制社会里，枪杆子可是比印把子更重要的东东。统数州军戎的都督府实为后来综数州军民财赋事权的节度使辖区之张本，因为州的数量实在过多，其军政和民政事务中央政府管理不过来，中央政府下设的派出机构光是统军戎或监察已经远远不能适应形势需要了。
如果论穷兵黩武以及所带来的国力虚耗程度，汉武帝远在唐玄宗之上，汉武帝穷兵黩武几十年，国弊民困，社会却没有出现大的动荡和危机，后世曾把“牧守得其人”总结为重要原因之一。如其这样说，还不如说是西汉在行政管理和监督体制上的相对完善。如卫青霍去病虽然贵为位比三公的大将军骠骑将军，论地位，在安禄山之上，但论实际权力，仅仅拥有权宜性行军作战指挥权的他们，则比仗节数镇、总数十州军政大权，形同一方诸侯王的安禄山差远了。因为汉朝的区划管理体制安排不需要同时也很难出现安禄山式的人物。汉唐两代的实控土地和人口基本相仿，而汉代郡国数量不及唐代三分之一，换言之，汉郡的平均规模数倍于唐州，综合实力也强大得多，所以，在史书上，常常有汉代的良太守尤其是边郡太守，在保境安民御敌守边过程中屡建奇功的记载，却很少有唐州刺史在类似方面的贡献记载。原因其实很简单，汉郡太守有这个本钱，而唐州由于数量过多，个体力量实在过于寡弱。所以同样是锐意进取和开边，唐代需要在州上设立都督府或节度使，而汉代不需要。汉郡实力虽然相对较强，能够应付一般常规性的保境安民和御敌守边任务，但远不能跟中央政府叫板，而唐代的州和节度使辖区，则从一个极端走向另外一个极端。
或许有人还会说，古今殊事，历史上的经验教训不足为凭。但你只要放眼当今世界，几乎没有一个稍具规模的国家，一级实体政区数量多于百个，而且基本都在五十个以内。大国中唯一例外的俄罗斯，也只有八十多个所谓的联邦主体单位，近年来在其上设立了联邦管区，颇有点类似汉代的州郡制。
须知，行政区划体制中，适度合理的管辖幅度要远比合适的政区规模重要，当然，这里的所谓合适在很大程度上是想当然的。
虚省实地构想，一个无论在历史上还是当今世界，都没有可资借鉴的成功和成熟先例，却能够在地方自治制度实施与建设方面尚属于学前班水平的中国，有成功实施的前景。
这个看法与观点，至于你信不信由你，我反正是不信！


热枕欢迎摆事实讲道理式的拍砖，纯粹无理取闹者请绕道！

不生不灭:你用了个错误的例子。行署产生于剿匪的协调需求，是出于军事目的。建议你重新审察支撑自己所有的论点的论据，莫要步步错。 (2014-07-15 20:57) 

其实应该是反过来讲，正是因为纯而又纯的省县直辖效率低下，才给了腊肉农村包围城市的活动空间。其实这可以当作农村包围城市理论成立的边界条件。
你的理论，担心府闹割据，却对实力比府大一个数量级的省的割据可能全然不顾，才真的是突破了常人理解的范围和两千多年的史实。

你用了个错误的例子。行署产生于剿匪的协调需求，是出于军事目的。建议你重新审察支撑自己所有的论点的论据，莫要步步错。

不生不灭:行政上有既不自立又不易制的层级吗？ (2014-07-15 20:42) 

当然可能存在。不能自立是指自身资源不足，不能满足当下对社会治理的需求。难于控制是指管理幅度太大，朝廷鞭长莫及。这是两个不同的维度。国民党政府在1930年代初的县就是例子。后来设置了行政督察区，效率才上去了，于是全国推广。
纯而又纯的省直管县，从来就是神话。设置一级分理机构而能控制县级的，也是省，而不是朝廷。朝廷如果想控制县，中间至少要经过两级分理机构。但是这样的控制链太长，控制力度依然很低。

行政上有既不自立又不易制的层级吗？

不生不灭:前後矛盾，前言县不自立，後语县不易制，是何逻辑？ (2014-07-15 20:12) 

县级搞不了与各个时代的技术条件相应的政府职能和经济产业，这就是不能自立。同时对朝廷来说，即便设置一级中间机构也根本无法对话，管理幅度依然太大。没有府，根本控制不了县。这就是县级山高皇帝远。
这矛盾么？也只有你认为矛盾。

Franc.She:县级能自立么？能负担全套社会控制和服务职能么？能成为一个完整的地区细分市场么？能支持现代生产性服务业么？既然不能，那么上面就必然有个实权地方当局，不是府，就是省。
再说府能造反，能割据？真是闻所未闻。两千年历史上几乎从未有过。即便是超级强府，与全国相比也不过是 .. (2014-07-15 18:54) 

前後矛盾，前言县不自立，後语县不易制，是何逻辑？

朝廷效率穩定時，控制汪精衛和溥儀大丈夫。
朝廷效率不安時，一個金田鄉你也搞不定。

不生不灭:您不担心百一的地，却担心千一的县，又是何逻辑？ (2014-07-15 16:46)

县级能自立么？能负担全套社会控制和服务职能么？能成为一个完整的地区细分市场么？能支持现代生产性服务业么？既然不能，那么上面就必然有个实权地方当局，不是府，就是省。
再说府能造反，能割据？真是闻所未闻。两千年历史上几乎从未有过。即便是超级强府，与全国相比也不过是几十分之一的实力。朝廷的大军不难剿灭。事实上，现在这年代，就算是这些超级强府，也无力负担一支质量还算勉强说得过去的军队，数量也难以达到官军的1/10。相反，强省与全国相比，实力往往可以达到重要少数的程度。如果真的有心谋反，军队的数量和质量全面接近、达到官军的水平也不稀奇。这要是不防着点儿，够朝廷喝一壶的。
再说如果府能闹割据，这朝廷早就是虚无了。根本不用混乱到这个程度，各地省政府早就都自立为王了。
另外，根据国民党政府的历史经验，县级距离朝廷太远了，一级分理机构根本不够。省县之间如果没有分理机构，县太爷就是土皇帝。控制链太长了，效率很低。府才是最便于朝廷控制的。

您不担心百一的地，却担心千一的县，又是何逻辑？

不生不灭:规模，权限是主要因素，现今的废(虚)省实地不正是地区实化割据的结果么。 (2014-07-15 11:23) 

权限和规模的确是决定性因素。什么样的规模应该对应什么样的权限，也恰恰是地方制度的核心问题，也正是这个论坛的根本话题。
以与全国相比顶多百一的实力闹割据？相反却不担心那些有实力能与朝廷叫板的强省？这是什么逻辑？

规模，权限是主要因素，现今的废(虚)省实地不正是地区实化割据的结果么。

荒州邈县:要知道， 中国历史上的郡县化时期，自上而下的行政管理基本可以归纳为三个方面：民政、军政和监察。秦郡即有郡守、尉、监，汉州不过是将监御史从以郡为单位配置改为数郡一配置而已，民政是核心。判断一个区划单位是否为实体还是派出，要看它的机构是否有理政治民的资格和权限。
.. (2014-07-12 10:39) 

有趣的讨论。

关于清末割据，我的观点是：客观上长时间以省为单位的割据，是由于清朝实置的省导致的。
清末的割据以省为单位形成，说明省制为割据提供了边界。在这些割据者中，有些是原清朝的省级官员，比如沈秉堃陆荣廷；有些虽为实力派人物却不是巡抚或提督之类的高官，比如蔡锷。但这和汉末的情形相似：并非所有的州牧都有效形成割据，反而曹操以陈留太守割据兖州，袁绍以渤海太守割据冀州。

讨论的中心需要再清晰一下。虽不赞同，但我完全理解您的观点：割据是从虚到实变化过程的极端和终点，只要开启了从虚到实的变化，割据就是必然的。
而我这个虚省派异端的观点则是：实质的第一级政区才是导致割据的原因。

我认为我们的观点都需要更多的论据来支撑。尤其是对更多的历史时期。

youyuan:明朝那种黑暗朝代就不要拿来说了，如果有其他朝代监察系统搞到明朝这种地步，虚设实设都已经是没有意义的事情了 (2014-07-14 02:14) 

远迈汉唐的黑暗朝代要是能维持两百多年的国内和平也真不容易。

tudou002:明朝的省还不能算实设机构，巡抚的意思就是中央巡视，巡抚都是中央临时派出的中央官员，巡抚到了清朝才实为地方长官。 (2014-07-14 01:39) 

明朝那种黑暗朝代就不要拿来说了，如果有其他朝代监察系统搞到明朝这种地步，虚设实设都已经是没有意义的事情了

荒州邈县:要知道， 中国历史上的郡县化时期，自上而下的行政管理基本可以归纳为三个方面：民政、军政和监察。秦郡即有郡守、尉、监，汉州不过是将监御史从以郡为单位配置改为数郡一配置而已，民政是核心。判断一个区划单位是否为实体还是派出，要看它的机构是否有理政治民的资格和权限。
.. (2014-07-12 10:39) 

明朝的省还不能算实设机构，巡抚的意思就是中央巡视，巡抚都是中央临时派出的中央官员，巡抚到了清朝才实为地方长官。

sprua:明朝可是三司分权，不是清朝和现在似的行省。我倒觉得这是一种虚省，清朝学它，得其表不得其里。
如楼上所说，清末没有割据？那是割据最严重的时代！北洋哪来的？东南互保是个什么东西？辛亥之后各省怎么各自宣布独立然后就真独立了？南方哪个省的军阀不是清朝体制内的高官摇身一 .. (2014-07-09 22:42) 

要知道， 中国历史上的郡县化时期，自上而下的行政管理基本可以归纳为三个方面：民政、军政和监察。秦郡即有郡守、尉、监，汉州不过是将监御史从以郡为单位配置改为数郡一配置而已，民政是核心。判断一个区划单位是否为实体还是派出，要看它的机构是否有理政治民的资格和权限。
明朝省级虽然是三司分立，但承宣布政使司是理政治民的核心机构。这是仅仅有监察职能的汉州唐道所不能相比的，甚至也是同样数司并立的宋路所不能比的。这种制度设计跟秦郡倒是很相似，不同的是，行省制以后，不仅仅是高级政区，其他层级政区，军政民政已经完全分离。至于以察吏为主要职能的监察机构，从来就只存在于高级政区而没有也不可能下沉到基层。
清代的区划体制基本沿袭明制，略有改进的是，将明代中期以后就开始逐渐实化的督抚体制彻底实化。综制文武的督抚衙门才是派出机构。与前代拥军政两方面实权的州刺史或节度使不同的是，代天巡狩、以诏废置的督抚管人而不管事，权威完全狐假虎威于朝廷，朝廷一完蛋，也基本会跟着玩完。
至于你说的清末仅仅停留在口头意向上的“东南互保”和成为后来民国军阀割据重要势力的北洋系，代表了以省制为基础的军阀割据，恕我愚钝，实在难以理解。还有，辛亥革命后南方割据的军阀中，有哪些是曾经的前清省级高官，还请科普一下。
顺带再回一下76楼，历史上的经验无非证明，当拥有完全理政治民资格的一级政区数量过多时，在其上设立的虚置派出机构只能是呈一种逐渐实化的趋势，而且犹如自由落体运动一样呈惯性加速状态，发展到最后自然无法无天。反而是从一开始从制度上加以明确、比较实化的反而不容易恶心膨胀。

中国历史上一直是虚省实地

战国时代：州（完全虚设，没有任何机关，只是地名）——郡（实设）——县（实设）
秦朝：州（完全虚设，没有任何机关，只是地名）——郡（实设）——县（实设）
汉朝：州（监察机构）——郡（实设）——县（实设）
三国：州（虚设、监察机构、最高领导人直领）——郡（实设）——县（实设）
晋朝：州（监察机构）——郡（实设）——县（实设）
隋朝：监察州（监察机构）——州/郡（实设）——县（实设）
唐朝：道（监察机构）——州/府（实设）——县（实设）
宋朝：路（财政机构、监察机构）——州/府（实设）——县（实设）
元朝：行省（实设）——路/直隶府（实设）——府/州（实设）——州（实设）
明朝：省（半实设）——府（实设）——县（实设）
清朝：省（实设）——道（半实设）——府（实设）——县（实设）

在中国历史上，怎么看，地级一直都是实设机构，省级基本都是虚设机构

Franc.She:没钱没粮没兵，能干啥？ (2014-07-11 02:58) 

能包二奶能腐敗

youyuan:搞虚级是行不通的，国家治理不同于企业管理，他有地域分布的因素。在存在地域分布的情况下，虚级的领导就不可能呆在中央而必须呆在地方，虚级要想很好的协调实级就必须要足够的级别和权限。结果虚级长期在固定地方，拥有很高权限，人数很少没有什么制约，这个本身就是土皇帝了 (2014-07-10 20:22) 

没钱没粮没兵，能干啥？

省一级是要有数量保证的，过多过少都不好，太少了地方政权太强大容易出问题，太多了不但管不过来，而且地方升职上去的对国家整体了解的相对少。综合起来秦代的邹衍给出了一个很好的数字，六六三十六

搞虚级是行不通的，国家治理不同于企业管理，他有地域分布的因素。在存在地域分布的情况下，虚级的领导就不可能呆在中央而必须呆在地方，虚级要想很好的协调实级就必须要足够的级别和权限。结果虚级长期在固定地方，拥有很高权限，人数很少没有什么制约，这个本身就是土皇帝了

你的意思是国家坚持维持众多的行政区吗？
我感觉国家是暂时无力解决，还在探索研究中！

070275037:北洋是哪里来的？ (2014-07-09 21:58) 

八旗、绿营都不顶用了，才有了湘军、淮军和北洋军。

荒州邈县:最好是用事实说话！
你有见过享受两三百年国祚、实行行省制的明清两代出现过军阀割据现象吗？哪怕是王朝末期。
请注意，我这里所说的割据军阀是指像汉唐那样由地方封疆大吏蜕变而来而非草莽英雄。 (2014-07-09 20:58) 

明朝可是三司分权，不是清朝和现在似的行省。我倒觉得这是一种虚省，清朝学它，得其表不得其里。
如楼上所说，清末没有割据？那是割据最严重的时代！北洋哪来的？东南互保是个什么东西？辛亥之后各省怎么各自宣布独立然后就真独立了？南方哪个省的军阀不是清朝体制内的高官摇身一变？