2000年日本东京编制了新一轮的都市区战略规划，从它的规划地位、规划内容、规划作用
来看，与中国正在进行的概念规划有着本质的相似。因此对本次东京都市区战略规划的分
析研究，必然对中国的概念规划编制工作有所启发。概念规划，即发展战略规划在国外已
多有尝试。早在1960-1970年代，新加坡、英国、香港、波兰就曾编制过概念规划，尽管
它们的具体名称、内容、适用范围有所不同。随着城市规划的不断发展，新理念、新观点
、新方法层出不穷，城市发展从单极走向多极，从集中走向有机疏散，从中心城市带动周
边发展的模式走向了合作、交流的网络城市模式。概念规划也在不断的向前发展。
2000年东京都市区战略规划的规划基础是日本正在进行的国家首都区域发展规划，该
规划在1999年完成了第一部分基础规划的编制工作，目前正在进行第二部分发展规划的编
制。同时本次东京都市区战略规划又是东京城市规划在新形势下的延续。因此首先让我们
回顾一下东京城市规划的发展历程。
1东京城市规划的发展历程
东京城市规划始于1889年东京提高城市防卫设计。一个多世纪以来，由于自然灾害、
战乱的影响，东京城市规划的发展起伏不定。根据2000年东京都市区战略规划中对东京规
划史和日本国家首都区域发展规划的介绍，笔者将东京城市规划的发展分为了以下4个阶
段。
1.1城市规划起步期(1889-1922年)
1919年东京颁布了《提高城市防卫法》，同时开始实施《城市规划法》和《城市建设
法》
1922年9月东京爆发了大地震，44%的城市区域被毁，11月制定了灾后重振计划。这一阶段
的规划工作主要是指导居住区、商业区的建设和解决工厂的选址问题。
1.2城市规划缓慢发展期(1922-1957年)
随着灾后重振计划的实施，城市开始快速膨胀，人口与工厂不断向郊区蔓延。加上
1921年二战开始后城市区域不断遭到破坏，因此东京规划建设了绿带，一是为控制城市的
无序蔓延，二是为减少战争破坏。二战结束后，1946年东京都市区政府实施了东京战后城
市重振规划，建设了卫星城镇来分散人口，绿带仍然保持。
1.3城市规划发展恢复期(1958-1968年)
高速的经济发展使日本从战争的阴影中恢复过来，虽然人口与工业不断集中，东京却
发展成了大都市连绵区。1958年日本颁布了《国家首都区域发展规划法》，这是东京都市
区的第一个发展规划法。这一阶段东京开始建设快速交通系统和多功能的住宅单元，并于
1964年开始建设Tama新城。
1.4城市规划高度发展期(1968年至今)
城市规划的前进跟不上日本经济的飞速发展，这造成了大都市区的蔓延。这一问题在
东京尤为突出，由此带来了一系列问题如环境污染的加剧。1968年新《城市规划法》的出
台和1970年《建筑标准法》的修订，确立了现今城市规划系统的所有组成部分，促进了城
市规划的大发展。1980年日本又出台了区级规划系统，从而加强了区内的基础设施建设。
接着在1992年《城市规划法》和《建筑标准法》重新被检验.并开始成为总体土地发展政
策的一部分。
由于1968年制定的新《城市规划法》已经实行了30多年，城市活动的社会经济条件已
经大有改变。为了建立一个新的城市规划系统来适应新的时代，2000年2月新《城市规划
法》进行了大规模的修订，并于2001年2月开始实施。在新法律实施的推动下，2000年东
京进行了新一轮的都市区战略规划。
2 2000年东京都市区战略规划简介
2.1 2000年东京都市区战略规划的范围
2000年东京都市区规划中规划范围的确定较少受到行政区划约束，而是以接受东京的
影响程度为主要划分标准。因此此次规划涉及了东京、Saitama、千叶、神奈川、横滨、
川崎等9个县、22个区，是包括了现状2200万人口的一个大都市区。
2.22000年东京都市区战略规划的主要内容
2000年东京都市区战略规划内容主要包括对东京规划历史和本次规划基础的介绍、对
东京都市区概念的阐述、东京新城市图景规划、土地利用规划、建筑引导规划、城市重点
地区发展规划、城市景观和绿地系统规划、交通规划、公共设施和生活设施规划、城市防
灾规划、城市发展新科技规划共11个部分。
其中对规划历史介绍、对都市区概念的阐述、土地利用规划、城市景观和和绿地系统
规划、交通规划、公共设施和生活设施规划这几部分内容在国内概念规划中也有涉及。但
是国内的概念规划往往是总体规划的规划基础，而编制时没有更高层次规划基础的指导，
这对于进行更深远的城市战略规划是不利的。其次在东京都市区概念的阐述中，确立了东
京“城市连绵带”的概念，对规划的编制带来了一定的改革。而在国内，虽然有的特大城
市如上海，实际上已经形成了城市连绵带，但在规划中仍然仅采用了“都市区”的概念.
这会引起规划中对一些问题的认识和处理的不同，因此“城市连绵带”概念的正确应用值
得借鉴。
除了一些国内概念规划编制中也涉及的内容外，东京新城市图景规划、建筑引导规划
、城市重点地区发展规划、城市防灾规划、城市发展新科技规划这几个方面则是国内概念
规划中未曾涉及的部分。下面将对2000年东京都市区战略规划的重点内容进行详细介绍。
2.2.1东京新城市图景规划
东京新城市图景规划确立了城市发展的目标——使东京成为具有世界领导能力、经济
吸引力和活力的国际城市。并提出了完成目标的城市发展政策引导措施：提升城市活力，
通过增加绿色空间来营造丰富的城市环境，形成和扩散城市文化，建造安全和健康的生活
环境，在计算机化进步中促进新城市发展。
新城市图景规划这一内容虽然在国内概念规划中从未正式涉及，但是从它的内容和作
用来看，与国内概念规划中的“城市功能定位”有异曲同工之处。国内的概念规划在这一
部分通常包括三部分的内容：城市的区域定位——确立城市在所处地区。乃至全省、全国
和更大范围内的地位以及将扮演的角色；城市的产业定位——确立城市未来产业的方向、
重点和结构；城市的文化定位——确立城市在文化方面的特色、地位和影响。虽然具体的
内容不同，但是都是为城市未来的发展画一幅总图，有着本质上的相似。
2.2.2土地利用规划
东京都市区土地利用规划在合理区分城市化推进地区和城市化控制地区的基础上，首
先进行土地分区规划，根据不同的城市化目标划分不同区域，并通过控制不同的建筑密度
、容积率来保护现存的城市空间。土地分区规划包括土地使用功能分区规划(分为工业区
、教育区、商业区、娱乐区、住宅密集区)、建筑物高度控制规划、高密度使用区规划、
防火区规划等。接着还进行了区内规划，包括住宅区高水平使用区规划、防灾区发展规划
、道路沿边地区规划、乡村地区规划等。
在土地使用功能分区规划这一部分中，对教育区的单独划分值得思考。在国内，一方
面文教用地作为公共设施用地下的一个亚类，很少在概念规划中被单独提及；另一方面目
前有些大中城市在概念规划的指导下已经开始进行“大学城”建设，如南京、杭州等，教
育设施的适当集中设置便于管理、利用，有利于节约资源，而这实际上就是一种教育区的
划分。因此提高教育用地在规划用地中的等级，进行重点规划是有必要的。此外在东京都
市区土地利用规划中除了根据土地使用功能的不同进行分区外，还有多种划分区域的方式
，无论分区规划还是区内规划都更加成熟完善。而国内概念规划中大多只根据土地使用功
能进行分区，区内规划也大多为同样方式的亚区的划分，规划层次单一，深度不够。不利
于今后的具体实施和管理。
2.2.3建贫引导规划
在东京都市区建筑引导规划中，建筑物的结构、基础设施布置和使用都有所规范，并
且有法律依据——《建筑标准法》，保证使用者在日常和出现地震、火灾等灾害时的安全
和健康，体现了东京都市区战略规划的细度和人性化设计。而这在国内概念规划中从未涉
及，在今后的规划编制中可以引进和借鉴。
2.2.4城市重点地区发展规划
东京都市区城市重点发展地区主要包括都市区中心区、次中心区、新兴发展区。在都
市区中心区由于商业功能的不断集聚，居住用地大幅减少，因此在规划中将都市区中心区
分为了城市中心和在其外围、与之相邻的居住区。城市中心也不再一味发展商业功能，而
是促进文化、交流，贸易以及其他功能共同发展，从而更好地向世界展示东京。次中心区
通常具有商业、贸易、文化、休闲、居住等功能，所以将规划发展成一个个具有自身特色
的独立城市，如传递生活方式信息的时尚之城、拥有丰富艺术和传统的文化之城等。新兴
发展区则分担了部分都市区中心区、次中心区的功能，因此规划进行系统功能的更新使其
成为具有多种功能的综合性地区。
城市重点地区是城市发展的节点，它们的繁荣发展将给整个城市带来活力。针对重点
地区的发展规划有利于因地制宜地制定适合当地的发展模式、方法和途径，相对于没有区
别的统一规划更能促进重点地区的发展，带来更大的社会、经济效益。此部分在国内概念
规划中却很少涉及，应该加以借鉴。
2.2.5城市景观与绿地系统规划
东京都市区城市景观规划是在《东京都市区景观法》的指导下进行的，强调各城镇区
、各城镇和各村庄之间要积极主动地营造各自独特的景观，同时相互合作来形成”东京的
氛围”。在景观建设中，非常重视居民和商人的感受，他们具有与政府官员讨论规划方案
的权利。
东京都市区绿地系统规划中定义“绿地包括公园、绿地、开敞空间和基地”。东京都
市区内目前的人均公共绿地仅为5.24平方米。低于国际城市平均标准。在东京都市区绿地
系统规划中，规划了观赏用地区，绿地保护区(根据《城市绿地分区保护法》)、生产性绿
地区(根据《生产性绿地分区法》)和国家首都郊区绿地保护区，从而形成为城市发展服务
的绿地网络系统，保护自然、修复生态系统，使居住其中的人们安全、愉快。
在国内概念规划中城市景观与绿地系统规划也是必不可少的一部分，但两者相比而言
东京都市区战略规划更加重视法律的依据，强调法律指导，而这在国内概念规划的内容中
还没有得到足够的体现。
2.2.6交通规划
东京都市区交通规划包括公路规划、快速轨道规划、停车场规划、公共交通规划和港
口、机场规划。公路规划通过进一步完善公路网络，并增加网络环线上的交通量来缓解不
断加剧的交通压力。快速轨道交通主要用来承担中心间、次中心间的大运量交通，规划轨
道成网成环，在规划中对轨道周边环境和景观的保护尤为重视。同时为了减少由于私人汽
车的使用带来的空气、噪声污染，公共交通的完善显得非常重要，不仅仅要提高公路和轨
道交通中公共交通的硬件设施配套标准包括路况、交通工具等，还需要营造良好环境和便
捷的换乘系统，让乘坐的人们更加快捷、舒适的到达目的地。
交通规划是每一种形式的规划都要涉及的重要内容。而东京在快速轨道交通系统的规
划建设方面处于世界领先地位，对于在这一部分刚刚起步的国内概念规划而言，它的规划
经验值得学习和借鉴。
2.2.7公共设施和生活没，施规划
根据有关建成区公共设施设置的法律，东京都市区公共设施规划在除了城市中心以外
地区，合理规划了一些集中的公共设施，包括超级市场、大商店、公交车站等，来提高这
些设施的利用效率。
东京都市区生活设施规划主要涉及供水规划、排水规划和垃圾处理规划。目前东京都
市区每日需水量为600万立方米，供水能力几乎达到饱和。为了解决日益增长的需要，将
对自来水厂和净化厂进行系统的更新。同时通过对排污的水质控制，来避免供水水质的下
降。而鼓励居民节约用水、对雨水进行有效的利用也是一项重要措施。相应的排水规划包
括了污水厂规划、排水标准控制规划和雨水排放规划。垃圾处理规划则包括改善垃圾处理
设施、防止非法处理垃圾和垃圾的循环再利用三部分内容。
公共设施规划在国内的概念规划中时有涉及，而市政设施则较少受到关注，这与国内
概念规划的宏观性。战略性有着一定的关系。东京都市区战略规划中也并没有进行完整的
市政设施规划，而是仅仅对其中供水、排水和垃圾处理三个部分进行了较为细致的规划。
对生活设施规划的关注，可以看出东京都市区战略规划不仅强调物质规划深度，确保规划
的可操作性，同时更加强调生活质量、生活环境的高标准，充分体现了“以人为本”。
2.2.8防灾规划
东京都市区防灾规划主要分为防火和防震两部分。防火规划的最终目的要建立一个“
抗火”的城市，规划内容包括建立防火区。建造防火建筑物、改造旧式木结构建筑物、公
共空间的防火规划等。防震规划则是在《东京都市区地震灾害对策法》和《东京都市区地
震灾害防御法》的基础上，提高在地震中能够解救人们的建筑物的防灾性能，如消防站、
警察局、学校和医院等，调整弱势地区的防灾能力，并且合理安排庇护地。由于东京地区
自然条件的特殊性，防灾规划必不可少，而在国内概念规划中就鲜有涉及。
2.2.9城市发展新科技规划
东京都市区的城市发展新科技规划首先针对城市建设垃圾的处理提出方案，包括降低
垃圾产出量、促进循环利用、保障垃圾处理点的安全、防止非法垃圾处理等，然后对区内
集体供热和制冷系统以及电缆、电话线的地下铺设系统提出了规划方案。这再一次体现了
东京都市区战略规划对生活环境与质量的追求。
3对国内概念规划编制的启示
2000年东京都市区战略规划与国内的概念规划有相似之处，也存在一些差异。它的编
制可以为今后中国概念规划的发展带来一些启示。
3.1规划范围不应受行政区划的限制
国内概念规划受行政区划的限制大多针对某一行政市，最大范围涉及该市所辖的县、
镇，即市域范围，而常常仅针对市区或者中心区。有时还会利用公共交通的时间距离来划
分范围，如泉州半小时城市群，但都没有跨越行政区的界限。而2000年东京都市区战略规
划范围是指东京都市区，它以东京的影响范围作为划分标准，不受行政界限的约束；以城
市连绵区来划分，而不以时间距离来划分，更好地体现城市的区域概念。城市是区域中的
城市，城市的范围不应人为利用行政界限来控制的，而应该真正关注城市的“实际”范围
，也就是城市的影响范围。
3.2规划要有法律依据，成果要有法律效力
国内规范性城市规划如城市总体规划、城市控制性详细规划、城市修建性详细规划等
的编制都受到相关法律的制约，但是除了极少数城市针对具体用地所做的法定图则外，规
划成果大多没有较强的法律效力，造成实施中有“法”不依的情况时有发生。具有研究报
告性质的概念规划更是如此，概念规划在国内并不属于规范的规划系统中的一员，它的成
果不需要政府部门的审批，仅仅是为政府决策机构对城市发展做出正确引导的一份专家建
议，不具有任何法律约束力。
而2000年东京都市区概念规划由于涉及的区域广阔，不仅仅局限于一个城市，在规划
中若要所涉及的几个城市之间得到良好的沟通，则必须通过法律来协调。它不仅在编制过
程中要受到法律制约，这一点从文本中处处见到的法律依据可以得到印证，而且其成果也
具有法律效力，一旦规划制定，就必须按照规划内容实行，具有较强的约束性。“法律”
贯穿东京都市区概念规划编制、实施的始终，只有规划具备了法律效力，才有可能实施到
底成为现实，而不再是“墙上挂挂”的一纸空文。
3.3经济发展只能促进，而无法“规划”
国内概念规划中产业规划是必不可少的一项内容，在这一部分中，规划者将对城市未
来的产业结构、产业性质、主导产业、支柱产业等等进行预测和规划。然而市场是变化万
千的，通过对城市过去产业发展道路的回顾和现今国际国内大环境、各行各业小环境的分
析是否就能够正确规划出未来城市产业发展的道路?
东京是一个国际化大都市，在2000年东京都市区概念规划中.经济发展同样是重点。
但是规划者们并没有去规划产业的未来发展，而是在每一项规划内容中都处处以促进经济
发展为重要目标，从营造一个有利于经济大发展的环境着手，来迎接可能到来的各种发展
机遇。这相比对产业发展道路进行可能并不准确的预测要更加的合理、实用、可行。
3.4规划应真正“以人为本”
2000年东京都市区概念规划中非常注重“人”的感受，不仅进行了建筑引导规划来保
证身处建筑物中的人的舒适和安全，而且在其他规划内容中也处处以人为本。不仅在规划
编制过程中注重居民的权益，而且在做出规划方案后也将有一定时间间隙来征求居民的意
见，根据居民的意见做出必要的修改，并有一些民间组织负责落实，公众参与性较强。
而在国内概念规划中，虽然“以人为本”也是时时高举的一面大旗，但是在具体落实
方面有所欠缺。比如在公众参与方面的尝试，虽然很多城市的概念规划初步成果进行了公
开展示，让市民自由的参与讨论，提出自己的意见和想法，但是力度和深度还有待加强，
而且需要进一步的制度保障，才能确保市民的意见能得到足够的重视，真正实现“以人为
本”。
4结语
概念规划在中国还是一个新兴产物，它的出现有其必然性。中国有自己独特的国情，
中国的概念规划不能照搬任何国家的先例，但是国外的先进经验是值得我们学习和借鉴的
。积极吸收国外的先进理念、先进方法、先进手段，有利于让中国的概念规划迅速成熟起
来，为中国的城市建设做出更大的贡献。
