马怀德：行政区划变更“隔级决定”方式有待完善
2016年01月29日 16:54 来源于 财新网
【财新网】（记者 周东旭）“制定《行政区划法》具有现实必要性。”近日，中国政法大学副校长马怀德教授撰文，呼吁认真对待当前行政区划变更中存在的一系列问题，建议在区划调整过程中加强地方人大和公众的参与力度。
马怀德表示，目前，规范我国行政区划的主要程序依据是国务院于1985 年发布的《国务院关于行政区划管理的规定》和民政部 2004年发布的《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》，但二者内容显得过于简略、滞后，不仅管理工作时常无法可依，管理部门往往也畏首畏尾。
近年来，区划变更日益频繁，“县改市”热潮过后，现今的“县变区”逐渐升温。区划合并涉及多方利益，比如，划入地市级的县域，公民基本保障可能短期内未有明显提升，房价往往首当其冲。区划变更，各种利益夹杂其中，调整程序稍有不慎，就可能损害部分群体的利益。很多地方因区划变更引发集体上访或大规模群体事件。
从当前区域变更体制看，管理权主要集中在中央政府。宪法规定了“隔级决定”，即国务院决定省市以及县级建制，省级政府决定乡镇区划。马怀德表示，隔级决定有助于均衡地方的利益博弈，但在实践中，隔级决定也影响了地方对区划变更进行自主管理和决定的权力，产生了很大的负面作用。
而且，“这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求和民主理念，”为了在区划变更中发挥地方自主权，马怀德建议可以划分为上级机关主动变更和地方机关依申请变更。
发挥地方自主管理的方式之一就是“有必要建立人大常委会参与机制，应当让人大常委会参与行政区划变更的方案制定和论证、审批等程序。” 讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，正是宪法赋予地方人大的职权，行政区划调整无疑属于地方重大事项。
与人大参与机制相关，马怀德还建议通过信息公开和听取公众意见程序，将行政区划变更纳入民主参与机制。除此之外，还可以增设专家论证和风险评估环节，以确保区划变更的科学性。
2010年中央决定，北京市的崇文区与东城区，宣武区与西城区合并。有学者就曾指出，直到国务院下发《国务院关于同意北京市调整部分行政区划的批复》，北京市人大及其常委会都未得到任何表达意见的机会，北京市的其他国家机关和绝大多数市民也不知情，有种“突然”的感觉。
马怀德指出，北京市行政区划的变更就暴露出隔级决定忽视地方权力机关自主管理权的问题，甚至还有可能出现宪法危机，“国务院试图变更一个地方的行政区划，但地方的权力机关不同意；或者，地方权力机关试图变更本地区内的行政区划，但国务院不批准。”
另一方面，地级市管辖区县也是争议较大的问题。根据宪法规定，行政区划分为省、县、乡三层，并没有地级市一层，“地级市管辖区县不符合《宪法》的规定。”但实践中，地市级已经成为省县的过渡。
如何清晰界定区划变更体制，明确自上而下的审批程序，以及自下而上的申请流程，均有赖于出台更为细化《行政区划法》。■
详见《行政法学研究》2016年第1期 《行政区划变更的法治问题》
