[宏观区划体系]还行政区划本来面目 [复制链接]

一

国家为了实现其对政区的有效管理，往往是将它分成若干块，并分设二级行政机构实施管理。对于区域较大的国家，还可以再次细分，形成三级、甚至四级单位，这就是行政区划依据的根本基础。

区域中的居民往往是聚居于各个居民点，并因集散程度与规模不同在区域内形成村、镇、市的单位。因此，区域行政机构的实际职责就是管理区域内行政事务，协调内辖村、镇、市的发展。在这里，居民集聚区与区域是点与面的关系。

进入工业化时代，城市规模发展迅速，当有的城市集聚了辖区内大部分人口时、或者城市化区域覆盖辖区大部分地方时，在行政管理上往往有两种处理方法：一种由于区域变成了都市区，于是区市合一，城市直接隶属于上一级行政区；另一种则仍然是实行区域管市，如美国的一些县与辖市的关系，对于它们而言，城市若升级除了可能带来混乱外，并无其他实际的意义。

二

我国的行政区划体系成型于2000年前的郡县制，随着由于人口、版图的不断扩大，县以上不断更迭州、府、司、道等中间机构，但都是以县为核心行政架构，实现对王朝疆域的有效管理。进入二十世纪，中国也踏入了快速城市化进程，城市在行政区划中如何定位，在操作中也曾多次反复。

我国行政区划管理明显受到两大因素的影响。

第一，是行政级别的影响。由于官本位与长期计划体制的影响，行政区划不仅是政府行政权的分解，同时也是各层官员、体制资源配置的标准。同样是城市，有县级市、地级市、计划单列市、直辖市等不同的行政级别。

一个城市是否能获得级别的提升，往往不仅仅取决于其城市规模、经济总量的大小，经常受其他因素的影响。而一旦城市级别提升了，就能获得更多的自主权限、资源配置、计划指标，对于行政官员而言，个人的自身行政级别提升空间也相应拓宽了。由是导致出现片面追求行政升格为城市发展目标的现象，同时也加剧了城市管理体制的混乱。

第二，市管县体制严重制约了我国行政区划体制的良性发展。市管县是过去计划经济体制下所产生的一种特有模式，我国城市化发展较晚，在国民经济建设时期，为了确保工业发展有足够的支持与保障，采取了市（尤其是工业市）管县的模式，通过低成本从辖县农村获得生产要素来支持经济发展。

进入八十年代，为了促进城市化发展水平，我国加快了市管县体制的设置，到目前为止，除全国民族自治地区和其他十数个地区外，均已实行市管县。这种体制带来许多可笑的现象，许多城市号称有近千万人口的大市，中心城市的人口也许不到其总人口的十分之一。我们城市化水平明明只有30%左右，但现在却绝大部分居民都是市民了。城乡不分，导致区域的经济建设重点也是含糊不清的，既然都是城市，因此各级官员热衷于发展城市经济，倾区域内所有资源集中于城区，纷纷声称要建设国际化大都市，大搞形象工程。在市管县的体制下，县域经济发展被边缘化，出现了“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。

另一方面，一些县域地区城市化遭遇到尴尬，县辖镇发展到一定阶段，就必须寻求行政级别的上升，否则就因为体制资源配置的缺陷，制约当地的发展。但这与县的根本利益发生冲突。例如我国有第一镇之称的浙江苍南县龙港镇，升格为市就必然与苍南县产生利益冲突，而在现有体制上，龙港镇若不能突破行政级别的提升，经济发展就将继续遭遇瓶颈。

三

行政区划管理框架的设置，某种意义上也体现了国家行政管理的水平。关于近来日盛的行政区划调整，我认为更应该体现以下两点原则：

第一，尊重行政区划的本来面目。城市与区域是点与面的关系，是广域区（如省、县）管辖狭域的点（市、镇），这一点非常重要，否则，就会出现如市管县所存在的许多问题。

我国是一个城市化水平较低的国家，但同时也是人口大国，实现城市化发展的主要解决途径是依靠大力发展中小城市。在市管县的体制下，市的级别等于或高于广域区（如县），特别是中心市的地位被拨高，导致许多经济要素因为行政影响的原因被不合理集中。另一方面，由于级别的限制、对上级行政利益的确保，小城镇建市的门槛被抬高，城市化发展受到关键因素的制约，另一方面，中心城市人口日益密集，各种都市问题严重加大了城市经济发展成本，市民生活质量被降低，劳动力的高度流动性也形成了城市的不稳定因素，

第二，行政区划应体现保障各地经济均衡发展的原则，更不应该因为不合理的行政区划加剧经济发展的差异。具体体现在，对于普通百姓而言，不应该因为行政区划的原因，对自己所处的区域自卑或自豪；对于官员而言，不在行政设置上形成恶性攀比，搞形象工程来加重人民的负担。例如抚顺党章地区的“市民”与“县民”之争，湖南怀化的“洪江事件”都是对我们现行行政区划体制的有力嘲讽。


四

关于行政区划改革的思路：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”，个人认为比较符合行政区划管理的本来面目。

从探讨的角度来看，对行政区划改革有如下看法：

第一，行政区划管理层级框架应该是以广域区为基本线索。按照“缩省并县”的原则，我国下属的广域区行政管理框架应该是“省-县”两级。广域区的层级应该保持较强的稳定性，它的职责是管理区域内的行政事务，协调辖区的市、镇、下级区的均衡发展，维护发展秩序等等。

第二，降低区域内小城市的设置门槛，增加其经济管理方面的自主权限，使得其能成为我国经济发展的最主要的力量。城市是广域区内的点，区域内的城市与城市是合作的伙伴而不是管辖关系。市、镇、与乡是我国最基层的行政区划单位。

第三，城市建制要淡化行政级别的概念。城市是一个社区经济组织，城市的发展带来的应是经济的回报，而非官员们的政治仕途回报。只有当城市发展的足够大，能全部承担其所属的广域区的行政职能时，才可以借助广域区的行政职能实现县市合一。

要淡化城市行政级别，具有可操作性，更有利推动社会文明的进步，应该借鉴现有的村民自治的经验，对于小城市实现社区自治。对于小城市、镇而言，其规模只相当于大城市的普通社区，通过城市部分管理职能的自治，有利于促使城市经济发展更符合市民的利益，更贴近城市的需求，也更有利于民主监督的有效实现。实现城市社区自治，并不会影响到中央管理的稳定性。我国的国家管理行政权可以通过对广域区的管理，落实中央政府的治理行为，而社区管理只限于小城市、城市社区自控事项的管理，两者实现有效的结合，可以弥补中央治理在末端可能的失控现象，更有利于国民经济宏观与微观的协调发展。

要控制广域区变成广域市泛滥的现象。我国真正具备市省合、甚至市县合一条件的城市并不多，因此增设立直辖市、甚至所谓的（广域）都的意见，既不合理，也十分可笑，是官员及个人对待行政区划管理的心理偏差。

缩省并县，形成的“省-县”两级国家行政权力的分解，谨慎采用市县合一体制。县管理市、镇、乡等若干自治社区，还行政区划之本来面目。

以下是引用尹人在2004-5-9 17:30:36的发言：
按照民政部正在讨论的方案，以后增设的直辖市都是副省级的，官员的级别不会提高，但少了一个省里的婆婆，直接归国务院管。

“副省级直辖市”，真是会动脑筋。中国又多一种市。以后中国只能评定十大城了，总之“市”就搞不明白了。

好，真是好！

以下是引用lshsh在2004-6-3 17:35:44的发言：
市、县级别相同，但在官僚及公务人员设置应有明显区别。
市财政自理，公务人员设置应以财政收入为依据来设置　
县的公务人员设置以国家规定标准设置，财政可由国家适量补贴

这样那些无法养活自己的穷市就会主动要求恢复为县了。

市、县级别相同，但在官僚及公务人员设置应有明显区别。
市财政自理，公务人员设置应以财政收入为依据来设置　
县的公务人员设置以国家规定标准设置，财政可由国家适量补贴

可以说楼主跟我一样，也是稳省并县下设市镇乡派！
如果我是管理员，此帖早为精华矣。
抗议版主！也许就是在向周不通抗议！

以下是引用周不通在2004-5-9 11:25:45的发言：
因为主贴被删，就接贴在这里吧。
============================================
增设50个直辖市的建议
近来增设直辖市的消息，使得许多官员、区划爱好者热血沸腾，兴致很高，纷纷推荐备选城市，粗粗算来也有几十个了。根据大家争论理由与依据，我也提出一些设想，与大家诚意探讨：
1、增设50个直辖市，争取覆盖全国。如此操作，可以满足全国人民都生活在直辖市的范围内的愿望，都是大都市的市民，能增进全国人民的自豪感。谁说中国的城市化水平不高，已经达到了100%。而且还有近亿人的城市，比如由河南改组的郑州市、四川改组的成都市等等，天啦，世界肯定为之一振，必会惊呼：一夕之间，一纸之令，在城市经济发展领域里，中国就取得他们几百年不曾敢想象的巨大进展。
对于政府官员而言，可以在自己官邸前面兴建直辖市级别的大型城市广场，也是一件惬意的事情。谁敢指责我们搞形象工程？作为一个几千万人的大都市，建10平方公里的广场、200米宽的大马路，不但必要，而且非常迫切。
2、原来的县、市都改为市辖区。一个直辖市可能会有上百个辖区但也没关系，我们可以创造性地在直辖市与区之间设置府、都等过度性层级。我们没有必要受行政区划基本定义的制约，只要能满足全国人民都是都市区市民的愿望，就应该不断创造中国特色。谁叫咱们的行政区划与官员的行政级别密切相关，与体制资源的配置密不可分呢？
这样改革我认为积极意义非常大，除了上面所体现的好处外，还有：
第一，走出了具有中国特色的行政区划管理道路，将区划管理、吏制管理、计划管理等等许多复杂的体系合为一体，节省了管理成本；
第二，直辖市比设置省而言，可以减少管理层级，理所当然地节省成本，重庆模式不是大家所津津乐道的吗？虽然有些人会认为把寺庙改为分庙是不会减少和尚编制的，但减少寺庙的建制也是件好事呀。
第三，对GDP的拉动将产生巨大影响。众所周知，在中国，城市行政级别的提升，就意味着地价的上涨，不动产的增值，谁都知道这是一块多大的蛋糕呀。如果房价能增值到每平米100000万元，我们就可以正式宣布，50%以上的中国人是百万富翁了。
第四，第五，尚在总结之中。但我相信应该肯定还会有更多积极意义的。

割下自身肉，带泪和血咽。
坚决反对乱设市乱提级别


共和国----------省-----------自治区
|
厅----------自治州(自治厅)
|
( 虚一级 ) 市----县---旗---自治县
|
镇 -------乡----自治乡----城区

原因
第一，是行政级别的影响。
第二，市管县体制严重制约了我国行政区划体制的良性发展。
分析得好

建议对策
第一尊重行政区划的本来面目。
第二，行政区划应体现保障各地经济均衡发展的原则

对策也不错

于行政区划改革的思路：“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”，

思路单纯

坚决反对乱设市乱提级别


共和国----------省-----------自治区
|
厅----------自治州(自治厅)
|
( 虚一级 ) 市----县---旗---自治县
|
镇 -------乡----自治乡----城区

提一下

直辖市直接归国务院管，这和市管县导致的市压县、市吃县有什么分别。
一个省辛辛苦苦把一个地方发展起来，结果一下就被国务院拿走了。
国务院才是最大的黑手。

干嘛老研究人家是不是马甲，有什么关系吗？无事生非。

按照民政部正在讨论的方案，以后增设的直辖市都是副省级的，官员的级别不会提高，但少了一个省里的婆婆，直接归国务院管。

呵呵。弄得我否认也不是，承认也不符合实情。

我觉得区划管理是很值得探讨的，来这里还可以了解一些区划资料与知识。不过我的贴被删还是有点不爽。

这个被删的贴子语言犀利，字字见血，从板主的角度考虑应当删掉才是。但是此贴一出，就更使我坚信“周不通”是某个斑竹的马甲了，表达一些不好用原本注册名的发贴。

因为主贴被删，就接贴在这里吧。
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增设50个直辖市的建议


近来增设直辖市的消息，使得许多官员、区划爱好者热血沸腾，兴致很高，纷纷推荐备选城市，粗粗算来也有几十个了。根据大家争论理由与依据，我也提出一些设想，与大家诚意探讨：

1、增设50个直辖市，争取覆盖全国。如此操作，可以满足全国人民都生活在直辖市的范围内的愿望，都是大都市的市民，能增进全国人民的自豪感。谁说中国的城市化水平不高，已经达到了100%。而且还有近亿人的城市，比如由河南改组的郑州市、四川改组的成都市等等，天啦，世界肯定为之一振，必会惊呼：一夕之间，一纸之令，在城市经济发展领域里，中国就取得他们几百年不曾敢想象的巨大进展。

对于政府官员而言，可以在自己官邸前面兴建直辖市级别的大型城市广场，也是一件惬意的事情。谁敢指责我们搞形象工程？作为一个几千万人的大都市，建10平方公里的广场、200米宽的大马路，不但必要，而且非常迫切。

2、原来的县、市都改为市辖区。一个直辖市可能会有上百个辖区但也没关系，我们可以创造性地在直辖市与区之间设置府、都等过度性层级。我们没有必要受行政区划基本定义的制约，只要能满足全国人民都是都市区市民的愿望，就应该不断创造中国特色。谁叫咱们的行政区划与官员的行政级别密切相关，与体制资源的配置密不可分呢？

这样改革我认为积极意义非常大，除了上面所体现的好处外，还有：

第一，走出了具有中国特色的行政区划管理道路，将区划管理、吏制管理、计划管理等等许多复杂的体系合为一体，节省了管理成本；

第二，直辖市比设置省而言，可以减少管理层级，理所当然地节省成本，重庆模式不是大家所津津乐道的吗？虽然有些人会认为把寺庙改为分庙是不会减少和尚编制的，但减少寺庙的建制也是件好事呀。

第三，对GDP的拉动将产生巨大影响。众所周知，在中国，城市行政级别的提升，就意味着地价的上涨，不动产的增值，谁都知道这是一块多大的蛋糕呀。如果房价能增值到每平米100000万元，我们就可以正式宣布，50%以上的中国人是百万富翁了。

第四，第五，尚在总结之中。但我相信应该肯定还会有更多积极意义的。

这是好贴，简单明了，浅显易懂。
其实道理很简单的，但是实行很难。
取消行政级别，县管市、镇、乡，意味整个政治体制和行政文化都要根本改变。
现在的体制是以权力为本，以控制为目的，从这个角度，是十分合理和优美的。所以2000年来的王朝乐此不疲。
而要“恢复行政区划的本来面目”，就是要以人为本，以平等发展为目的，这需要政治制度和行政体制以及政治文化的改变，没有这个前提，削足适履，结果只会更坏。改革开放几十年来，这样的例子已经很多，在一块不适合的土壤上搞机械移植，只会结出苦果，股市是这样，医疗改革也是这样，国企改革也是这样，还有教育改革等等，最终结果还不如不改。

要按照搂主所言““恢复行政区划的本来面目”，应该以居民自治和中央地方合理分权为前提，因为只有居民自治，才能取消行政级别，取消等级制，取消权力干预发展；只有中央地方合理分权，才能避免跑部钱进，才能因地制宜。否则，官员上级任命，一个乡长和一个市长级别是不可能一样的，里面的权势和油水也是不一样的。
我的理想是搞联邦制，但是不能一蹴而就，还是赞同QQme和vladimir 两位的看法，应该先就中央和地方的权力划分做适当规范，以立法的形式加以明确，不能朝令夕改，逐步过渡，这才是稳妥理性的做法。

还有，为了强化控制，以前是改土归流，现在弊端极大，都是短期效应，政绩工程，一任官员一个想法。应该改流归土，发展要有稳定性和连贯性。

非常好

楼主有水平!!!好文章,希望官吏们多看几眼!!!!

矫枉必须过正，要遏制就要把市的级别定在县的下面。

县市平级,遏制城市摊大饼式的扩张!

以下是引用汉州人在2004-4-30 22:22:27的发言：
楼主不错！！！！
但我请教各位一下：
按照楼主的意思想一下“省县直辖”后，那现在的市（比如成都，武汉等大城市）又叫什么呢？

省辖市就可以，或者说是县级市，就是县市合一的体制，而现在的县级市基本可以改为县瞎市。

支持楼主的基本观点。

以下是引用汉州人在2004-4-30 22:22:27的发言：
楼主不错！！！！
但我请教各位一下：
按照楼主的意思想一下“省县直辖”后，那现在的市（比如成都，武汉等大城市）又叫什么呢？

“省县直辖”是有前提的，是缩省并县。而缩省并县的前提，是我国行政模式的改革。中央政府从部分管理范围内退出，只负责必须由中央政府执行的职能，经济建设、地方发展的主要管理职能在省级行政。只有这样，经济政策才更符合各地的实际需要，增设省级行政框架才有可能。

“省县直辖”后，对于较大的市如何管理，我的看法可以借鉴两种模式：

第一，类似于美国、日本模式。不论城市规模多大，仍旧是县管市。不能因为城市发展了，城市的级别就提升，因为在我国实际操作中，一般都容易去追求形象工程。

第二，类似于中国台湾、韩国模式。对于比较大的城市，可以实现市县合一，成为县级市（在省县模式下算是很高的级别了）。该市在行政上同其他县，在体制资源配置上，不应该凌驾在其他县之上。直辖市也同样。

不过我的看法是，城市经济的发展从来是此兴彼衰，城市行政级别的起落是一种很昂贵的发展成本，应谨慎采用市县合一体制、尤其是市省合一（直辖市）模式。

QQme 的意见“反对直辖”很有道理。

楼主不错！！！！

但我请教各位一下：
按照楼主的意思想一下“省县直辖”后，那现在的市（比如成都，武汉等大城市）又叫什么呢？

好文章。长见识。搞区划的都应来看看。

缩省并县，省县直辖；
理顺市制，还城市本来面目；
乡、镇、市（县辖市）、社区（县级市下辖社区）实行社区自治。