三)完善行政体制
实现行政体制改革,最重要的是理顺政府间的关系,主要包括神农架林区政府与省政府的关系、林区政府内部关系、林区政府与周边(地)市州的关系。
1.省政府与林区政府关系。首先要保持省政府与林区政府之间的政令畅通。一方面要加强与省政府的交流联系,加大对交通建设的投入;另一方面要协调好省林业厅、林区政府分别与林业局、自然保护区、国家湿地公园之间的关系,摆正位置。作为政府的组成部门之一,林业局应根据时代的需要,适时精简机构设置和人员配置,以促进部门内部高效灵活的运转,减少行政成本,提高行政效率。其次要加强地方管理,减少省垂直管理。对于自然资源、生态环境、安全生产等具体的事务管理运用民主法制的综合运行机制来进行管理;公民通过诉讼对政府行为有所制约,通过这些方式能解决问题的,不要事无巨细,都由政府来管理;因此,自然资源、生态环境等事务不应当由省直接管理,而应该下放给林区政府,充分发挥民主机制。
最后要理清干部行政级别,对于与其他地市州不相符的行政级别划分加以改正,上级部门比如林区党委书记、区长、人大主任、政协主席是副厅级干部,而下面各个直管部门的局长可以划为副处(县)级干部,这样才能与其他(地)市、划分相匹配。
2.林区政府内部关系。一方面林区人大、政府、政协应合理分工,建立行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的制衡机制。在事务的管理上,人大应该发挥监督政府的作用;政府应进行具体的落实管理,政协起到应有的民主协商作用。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界明晰的要求,使政府及组成部门主要负责落实,直属行政机构主要负责执行,监督机构相对独立行使权力,形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。另一方面要加强法制建设;改革开放以来,在经济运行和社会管理中,地方政府对污染企业进行保护,由于地方政府的不作为,缺少对违法违规企业的处罚监管,导致一些生态破坏和环境污染现象越来越严重。比如林区一些企业主大量开采矿藏等生态资源,违背了生态可持续发展,还有一些企业和个人私自设立水电站,导致河水断流、生态环境遭到破坏等等。面对政府的不作为现象,应该采取一定的措施加以遏制,另一方面要保持政务公开和透明,腐败的几率就会大大下降,人民群众将更加拥护党和政府,形成一个公正正义的司法体制。
3.林区政府与周边(地)市州的关系。加强林区政府与周边地方政府间的合作。建立地方政府之间的合作机制已是时代的需要,具体建议包括:首先要进一步探索创新合作方式,政府及其部门签订促进地区合作、加强经济协调的协议,包括行政协定和区域公约,建立制裁合作过程中违约或违法行为的机制,比如神农架林区作为“鄂西生态旅游圈”组成成员之一,与十堰、宜昌、恩施州创新合作方式,建立旅游长期合作公约,共同促进旅游业的发展;其次要完善合作组织机制,建立一个各级政府普遍认同的跨区域的合作组织,主要职能有协调和实施跨区域的重大基础设施建设、资源开发、生态环境保护以及生产要素流动等问题;比如可以与襄阳、十堰加强农业合作,联合建立汉江农业合作特区,便于农业生产和运输,促进农业增产和农民增收。再次要加强省政府在合作过程中的协调作用;引导各地区制定长期发展战略;最后要发挥好非政府组织在促进合作方面的作用,为减少冲突创造外部条件。林区政府与周边地方政府间合作协调机制的建立,有利于促进各地区资源配置的优化、促进各地区产业布局的合理化,有利于缩小地区差距、平衡地区经济发展和提升政府能力。
(四)调整机构设置
1.完善林区机构设置的科学化,合理化。不同层级政府间,一些事务的管理在上下关系方面要遵循一致性和相同性的原则,相应的按领导职务层次划分的干部级别也应保持上下的一致性。比如一些事务按照各级政府的上下事务分工和管理对象的特殊性,机构要差别设置,对于一些人少地广的山区就没有必要设置太多具有工业化、城市化特征的政府管理机构,保证机构设置的科学合理。其次要将干部的行政级别设置规范统一;将政府直管的局级干部从科级调整为副处(县)级,与林业局的局级干部保持一致,这样一方面有利于林区政府行政权力的统一规划和权威,另一方面与其他地市州在行政级别设置上保持一致,提高干部的积极性。
2.进一步规范机构管理方式。一是机构设置要与财政预算体制改革联动。过去行政机构改革在精简和膨胀之间恶性循环,很大原因与机构设置方面的组织人事编制体制有关。行政机构和人员怎样控制,关键是政府支出中公务支出的比例占多少、能不能控制的问题。政府应保证机构管理方式的规范化,首先要形成财政资源合理用于公共服务,特别是民生的格局,扩大财政支出的透明度,每年制定报表,详细列出三公支出、民生事业支出、人员工资支出、其他公用支出和其他支出的详细情况。二是机构设置改革要与人大制度的改革和完善联动,要完善人大、政府之间的预算审查、批准和监督制度,减少不必要的机构设置,以节约政府机构开支。大力推进增收节支,强化税收征缴入库和金融支持林区发展工作。比如各部门特别是林业系统每年向政府递交详细的人员编制表和财政支出表,加强监督,使机构管理规范化。
(五)或采取设立建制市模式设置——神农架市
方案一:参照湖北省内的仙桃、潜江和天门三个省直辖县级市模式,直接将神农架林区改设为湖北省直辖的县级市——神农架市,行政区划为县级市,行政级别为副地厅级,与目前的行政区划范围和行政级别保持一致。
方案二:将襄阳市保康县、十堰市房县、宜昌市兴山县、恩施州巴东县与神农架林区合并组建神农架地级市,神农架地级市管辖神龙架区、保康县、房县、兴山县、巴东县等“一市辖区、四县”。行政区划为地级市,行政级别为地厅级。