[城市群都会区]关于我国27个都市圈发展是否需要行政区划调整研究分析 [复制链接]

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鹤鸣九皋

百色

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2021-12-05

2021-12-05 01:25·中国城镇规划君
“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”已经写入了《全国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》，城镇规划君何方洪能够想象得到，未来都市圈将是全国经济发展的主增长极和新型城镇化发展的核心。城镇规划君何方洪梳理了全国主要的都市圈，大概有27个左右，分别是上海大都市圈（上海、苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、杭州、舟山、湖州）、首都都市圈（北京、天津、保定、唐山、廊坊、张家口、承德）、广州都市圈（广州、佛山、肇庆、清远、云浮、韶关）、深圳都市圈（深圳、东莞、惠州、河源、汕尾）、成都都市圈（成都、德阳、眉山、资阳）、重庆都市圈（重庆主城区、渝西地区、四川广安市）、南京都市圈（南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城、溧阳、金坛）、杭州都市圈（杭州、湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山）、西安都市圈（西安、宝鸡、商洛、铜川、渭南、咸阳）、宁波都市圈（宁波、舟山）、苏锡常都市圈（苏州、无锡、常州）、徐州都市圈（徐州、连云港、宿迁、宿州、淮北、枣庄）、合肥都市圈（合肥、淮南、六安、蚌埠、桐城）、南昌都市圈（南昌、九江、抚州、宜春、上饶）、济南都市圈（济南、淄博、泰安、德州、聊城）、青岛都市圈（青岛、潍坊）、厦漳泉都市圈（厦门、泉州、漳州）、福州都市圈（福州、莆田、宁德、南平市、建瓯市、平潭综合实验区）、武汉都市圈（武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江）、郑州都市圈（郑州、开封、新乡、焦作、许昌）、洛阳都市圈（洛阳、孟州、汝州、义马）、长株潭都市圈（长沙、湘潭、株洲、益阳、岳阳）、南宁都市圈（南宁、钦州，防城港，崇左、贵港、来宾，百色平果市）、沈阳都市圈（沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭）、长春都市圈（长春、吉林、四平、辽源）、太原都市圈（太原、晋中、吕梁、忻州），以及城镇规划君何方洪曾经工作的新疆自治区乌鲁木齐都市圈（同城化区域为乌鲁木齐（兵团十二师）、昌吉市、五家渠市、阜康市、奇台市、吉木萨尔县、呼图壁县，辐射带动区为玛纳斯县、木垒县、石河子市、克拉玛依市、胡杨河市、奎独乌、吐鲁番市、鄯善县、托克逊县、哈密市、新星市、巴里坤县、伊吾县，兵团第六师、第八师、第十二师、第十三师的团场）。

图一：全国27个都市圈示意图

在城市发展、区域发展和都市圈的成长中，行政力量和市场机制是两股最为重要的支配性力量。行政力量的作用方式主要是行政区划调整和区域及城市发展规划，其中行政区划是最直接也最具有可操控性的方式，经常被用做推动特定城市发展、调整都市圈发育走向的常规手段。显然，行政区划调整是推动都市圈发展的最重要手段和最有效的方式。但是探索有效的区域管治模式，以引导和促进都市圈的成长，是一个世界性的课题。美国在区域管治实践中形成了不同的理论范式，经历了从传统区域主义到公共选择理论再到新区域主义的演进。中国自改革开放以来，已经经历了四次行政区划调整高峰，其基本逻辑依然是过于注重行政力量，而对都市圈成长中市场力量的内在规律性以及跨区域合作网络的重要性关注不够。今后的都市圈发展推进策略，应当更多地运用市场机制，同时积极借鉴新区域主义的网络化合作模式．避免过于频繁的行政区划调整。

图二：上海大都市圈范围图

鹤鸣九皋

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一、行政区划调整的理论依据
在财政分权体制下，政区竞争和大都市区的碎片化成为一个普遍现象，以至于曾经有美国学者称，“今天有关地方政府的最严峻问题就是大都市区的治理问题”。面对这一现实，各国各地区政府不断探索各种区域管治模式，以适应不同时期和不同地区的区域竞争、区域合作、都市圈整合和发展的需求。美国理论界在过去数十年中，关于区域管治形成了不同的学术流派，经历了传统区域主义到公共选择理论再到新区域主义的演进过程。
“巨人政府论”是传统区域主义的代表性理论。它认为通过行政区划调整扩大管辖区域来改变大都市区的分散治理状况，是传统区域主义的典型做法。具体而言，无非有两条路径：一是合并小的行政区，美国的“市县合并”在几十年间其实从未停止过；二是在每个大都市区建立—个对整个大都市区享有集中管理权限的一级政府，有学者用“巨人政府”来形容这种大都市区政府。“巨人政府”论在相当长时期内是美国大都市区治理的主要理论依据，曾经主导着美国20世纪40年代到80年代的区域管治改革实践。

图三：成都都市圈和重庆都市圈范围图

然而，更看重市场力量的“公共选择理论”，通过丰富的实证研究发现，“巨人政府”在实践中的治理效果并不理想。“公共选择理论”则认为，地方政府实际上也具有与市场主体相类似的竞争需求。并且，不同地方政府之间的竞争也就形成了一种类“市场机制”，这才是提高效率和改善回应性的关键机制。基于这一认识，公共选择理论提出了“多中心治理”模式，即以辖区规模小、较为分散的地方政府为主要行政单元实施管理。并且认为多中心治理在诸多方面更胜巨人政府一筹。多中心治理模式确有多种益处，但同样有很多证据不支持上述论断。而反对者则倾向于认为，多中心治理的种种益处更多地出于理论上的想象，在实践中能够解决的治理问题是很有限的。
无论是更偏好行政力量、希望实现高层次的区域整合的传统区域主义，还是更看重市场力量、希望通过地方政府间的竞争来提升地方发展的公共选择理论，在表现出很有说服力的同时，也都无法回避其解释乏力的一面。在不断的论争中，上世纪90年代，新区域主义应运而生。新区域主义认为，组织结构实际上是一个相对静态的结果，而难以应对动态性极强的大都市区发展过程，而有效的区域管治更多地取决于过程。那么，一方面在保持地方政府基本架构的同时，建立起跨政区的协作网络，就成为当然的选择。新区域主义下的合作网络，凭借多边化的富有弹性的组织结构，通过不断的对话协商过程，力求达到区域共赢的目标，实践着区域管治内在逻辑的变革，即从竞争到合作，从管理到治理的变革。新区域主义试图在区域管治方面实现三大目标：一是在大都市区（都市圈）内部建立起一种提升合作能力的地方政府对话机制；二是以参与式治理来解决都市圈内因政府碎片化导致的外部性：三是寻求财政和税收措施来激发城市中心区的发展．提升其服务整个区域、带动整个区域发展的能力。
可见，新区域主义的理想图景是建立一种参与度极高且极为有效的网络化结构与多无化合作的工作机制：区域治理事务不再仅仅由政府一手包揽，那些传统上不参与区域治理事务的私营部门、非盈利机构（以及非政府组织）和社会公众都积极参与其中，努力营造对话机制、参与机制与合作网络，以切实解决区域发展中的实际问题。如果说传统区域主义更迷恋政府能力，公共选择理论更偏好市场力量，那么新区域主义不仅是对两者的取舍与糅合，更增加了对社会力量的吸收与重视。实际上，这是各种区域治理实践不断前行在理论界的必然反映。目前，占据主流地位的新区域主义。尽管处于不断的挑战之中，但在实践中也不断彰显出独特的优势。

图四：北京首都都市圈范围图

鹤鸣九皋

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只看该作者 2 发表于: 2021-12-05

二、行政区划调整的中国逻辑
尽管中国已经出现了若干个发展水平不同、规模不等的都市圈或具有都市圈雏形和走势的区域，但寻求都市圈整体发展的措施依然较为单一，主要通过行政区划调整来实施。改革开放以来，不断的行政区划调整实践表明，其核心逻辑是强化行政化的资源配置手段、力图实现行政中心的极化发展，使行政中心“核心城市化”，也就是说，将不同级别的行政中心作为都市圈的中心城市甚至核心城市进行培育。这种实践逻辑至今并未上升为一种本土化的区域管治理论，但其内在指向实际上游走于传统区域主义的巨人政府论与公共选择理论的多中心治理之间。
改革开放以来，在进行市场化改革的同时，各种层级的行政区划调整始终在进行中。40多年来，中国行政区划至少经历了四次高峰，每一次行政区划调整高峰，都有着培育中心城市、刺激区域发展和引导都市圈成长的特定指向。

图五：南京都市圈范围图

20世纪80年代就经历了两大行政区划调整高峰。一是市管县体制的实施。市管县体制是江苏省首创、很快被全国大多数省份采纳的行政区划体制。市管县体制之前，实际上是省管县体制，地区行政公署作为省政府的派出机关履行对县的管理职责；而市管县是将原地区行署所在地城市改设为省辖市，原来由地区行署管理的县改为省辖市的下辖县；在这次改革的同时，省辖市的下辖县作了很大调整。其实，实施市管县体制的行政区划调整，实质是当时的行政体制对地方发展与城市成长需求的一种积极响应。因为当时的省级政府虽具有“巨人政府”性质，但财力极为薄弱，资源组织能力也非常有限，既不能带动省辖区内各地方的发展，也难以提供满足全省需求的基础设施和公共服务，必须通过强化省辖市的管理权限与职能，来推动县域经济的发展；同时也在一定程度上促进下辖县的资源向省辖市集聚，通过行政力量实现省辖市的极化发展，将其培育为优先发展的中心城市。这一改革，一方面顺应国家的地方化改革指向，将省级政府的管理权限适度下放：另一方面是呼应地方发展和城市成长的内在需要，有其内在的合理性。二是县改市。县改市也是1995年之前中国城市数量增加的主要来源。从1978年到1995年，全国新设置的城市为456个，其中20万人以下的城市为352个。其中又以通过“县改市”升格而来的城市占绝大多数。县改市一方面是对县级政府的进一步放权以及对县域经济工业化和空间城市化进程的确认，同时也是对县域城市化进程的有力推动，弥补密度低、辐射力弱的地级城市对其腹地带动乏力的缺陷。
2000年前后实施的“撤县建区”则是行政区划调整的第三次高峰。从1999年至2008年的10年间，中国的城市市辖区数量共增加了107个，县的数量减少了58个：县级市数量减少了47个。撤县建区主要是将地级市（省辖市）紧邻的下辖县（含县级市）改为其下辖的区，以此拓展地级市的发展空间，进一步强化地级市的中心城市地位，发挥其在城市化进程中的集聚与扩散作用。如果现在不实施撤县建区，未来实施新的“省直管县”体制后，则很可能出现地级市因所辖县（市）剥离、地域规模过小而陷入“失血”境地。因此，撤县建区有效地扩大了地级市的市辖区范围，是新的“省管县”体制实施之前的必要准备。

图六：大武汉都市圈范围图

第四次高峰堪称为“高层级区划调整”，主要是指大约从2009年开始，北京、上海、重庆、深圳、成都、合肥、济南、长春、郑州、西安等特大城市市辖区进行的一系列市区扩容与城区合并。2010年，国务院批复南汇并入浦东新区，浦东新区的面积从原来的532．75平方公里一举扩大到1210平方公里；2010年，重庆两江新区挂牌成立，成为中国内陆唯一的国家级新区：同时深圳经济特区正式扩容，从原来的关内四区罗湖、福田、南山、盐田扩大到全市，特区面积增加5倍；同时扩容的还有厦门经济特区。将特区范围扩大到全市，面积增加了11倍。2011年，北京、上海又对主城内的城区进行合并，先是上海将原黄浦区和卢湾区合并为新的黄浦区，新黄浦区面积扩大为20.5平方公里；再是北京市撤销了东城区、崇文区，设立新的北京市东城区，撤销北京市西城区、宣武区，设立新的北京市两城区。此轮行政区划调整表明，随着城市的快速发展，城市的产业集聚和功能增强，原有的城区辖区面积过小、发展空间局促、导致城区政府间过度的政绩竞赛，急需进行新的空间整合。显然，此番市区扩容与城区合并，是对空间整合需求的一种回应。
近十年来的大规模行政区划调整当属安徽的“巢湖三分”、成都市合并了县级简阳市、济南市合并了地级莱芜市、长春市合并了县级公主岭市，虽然还有新疆兵团在原有的第八师石河子市、第六师五家渠市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第十师北屯市的基础上新设立了第二师铁门关市、第四师可克达拉市、第五师双河市、第七师胡杨河市、第十三师新星市、第十四师昆玉市和新疆自治区新设立了阿拉山口市、霍尔果斯市，浙江省龙港镇“镇改县级市”等新设县级市，以及新疆吐鲁番地区、哈密地区、青海省海东地区、西藏自治区那曲地区、林芝地区、山南地区、昌都地区等“撤地区设地级市”等重大行政区划调整，但是其中以安徽省的“巢湖三分”最为典型。2011年8月，安徽省撤销地级巢湖市，将原辖区的庐江县划给合肥市，新设的县级巢湖市也由合肥市代管，和县的小部分和无为县划给芜湖市，和县的大部分和含山县划给马鞍山市。巢湖三分虽然是中部省份安徽省的一次行政区划调整，与北京、上海的城区合并性质迥然不同，与深圳、厦门的特区扩容也有所差异。但显然也属于一种“高层级区划调整”，因其内在逻辑显然属于城市扩容，既扩大区域又改善区位。安徽省会合肥市调整后辖4区1市4县，土地面积增加近40％，达到1万多平方公里。并且从一个远离长江的城市成为“准沿江城市”，皖江城市带的龙头城市芜湖和马鞍山的辖区范围也大幅度增加，并且成为跨江城市。
如果说此前的“县改市”、新疆兵团新设市、新疆自治区口岸设市、浙江省“镇改县级市”和青海新疆西藏三地的“撤地区设地级市”是一种权力分散化的区域管治策略，无意中暗合了多中心治理模式；那么，此次的“高层级区划调整”则是权力适度集中的管治策略，这似乎更切合巨人政府理论的管治逻辑。深圳、厦门的特区扩容，京、沪的城区合并，都是旨在遏制基层政府过度竞争、资源过度消耗的态势，撤除各种束缚核心城市发展和整合的行政疆界，进一步做大做强核心城市：“巢湖三分”也是一种集权化取向的区划调整，扩大合肥的腹地和资源掌控范围，扩大芜湖和马鞍山现有的产业集聚优势，藉此改善省会合肥的产业集聚条件，提升合肥的城市功能和集聚效应，加速皖江城市带的整体发展。进而形成具有中部地区领头羊地位的“合肥都市圈”。可见，当以分权为主的地方化多中心治理格局已经形成时。并不能再沿着原来的路径回归集权，此时，城市扩容和合并之类的区划手段就成为必然的选择。

图七：西安都市圈范围图

鹤鸣九皋

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三、中国都市圈成长路径的选择
成熟的都市圈是产业高度集聚、分工有序、合作紧密且功能高度完善的城市复合体，是区域经济一体化在城市空间网络上的必然反映。因此，培育都市圈成为当前中国促进区域发展的重要战略，也被写入了国家“十四五”规划。但在实践中。怎样的区域管治模式与行政区划格局更有利于都市圈的成长，始终是一个共识度较低的问题。
从过去40多年的行政区划调整的实践来看，此前以地方化为主的分权模式，确实有力地释放了地方内源发展与自主发展的能量，并不断刺激其发展需求。出现了类似于“多中心治理”的竞争格局，特别是在发达地区．得益于地方化和分权化改革，由竞争而激发出的地方自主发展的积极性得以有效发挥，涌现出一大批经济强县，极大地释放了内源发展动力。
实际上，地方化已经成为中国东部地区区域发展的重要动力源。但不可否认的是，地方化改革至今，在某种程度上确实导致了“行政区经济”不断强化，竞争主体过多所导致的过度竞争，特别在长三角地区，区域一体化进程明显受阻于各个政区间的行政疆界，竞争过度而合作不足成为不争事实。省际竞争、市际竞争、县际竞争、市县竞争，多重交织，且不断升级；发展战略、产业集聚、空间规划各自独立；重复布局、资源浪费十分普遍。基于市场机制的区域经济一体化，尽管有多方面的需求，但经常受阻于行政疆界。
近十年内的行政区划调整走向，显示出一种相反的“中心城市化”，具体路径就是通过减少政区数量、扩大政区地域范围来减少竞争主体。那么，分权化的多中心治理模式带来的过度竞争，是否可以通过反向的、具有集权化特征的“巨人政府”模式获得有效的抑制和修正呢？

图八：福州都市圈范围图

实际上，美国的区域管治实践与理论以及中国的行政区划调整历程都表明，无论是地方化的分权模式，还是当前更倾向于强化核心城市的集权模式，都有其适用的特定发展阶段和特定地区。区域管治的复杂性，决定着推动都市圈的成长。其路径的选择需要更为开阔的视野。首先，对于地方化的分权模式，需要一个理性的认知。尽管地方化存在着过度竞争的负面效应，但同时也确实是释放内源发展动力的重要机制，有效地激发地方自主发展积极性、在不断追求自下而上的制度创新等方面发挥了巨大作用。从国家层面看，诸多地方性的区域发展诉求经常被上升为国家战略，表明地方化已经成为中国区域发展的重要动力，中央对地方发展诉求也不断给予必要的支持性回应。在区域规划领域，在高度重视区域一体化的同时，也从最初对地方利益纯粹学理化的批判。转向为对地方利益的必要考量。可见，地方自主发展的动力是区域发展重要的基础性动力。其次，对于核心城市权能的提升，应当有合理的预期。就近十多年来的一系列高层级行政区划调整看，特区的扩容意在扩大特区政策覆盖区，以此带动原特区外围的加速发展，解决“一市两制”问题。对于深圳、浦东而言，这样的扩容实际上是顺应了城市能量扩散的内在需求，其预期主要是提升深圳和上海的核心城市功能，具有一定的合理性。相比之下，“巢湖三分”、成都市合并简阳市、济南市合并地级莱芜市、长春市合并公主岭市以及武汉市计划合并地级鄂州市则是另一种逻辑，其主要预期是培育合肥都市圈、成都都市圈、济南都市圈、长春都市圈和武汉都市圈，增强省会城市的“首位度”，提升中西部中心城市参与全国乃至全球经济发展的竞争力，扭转都市圈发育的正常路径和节奏。
中外行政区划调整的实践历程以及西方区域管治理论的不断演进，表明在区域发展和都市圈成长中，市场机制是一个主导性的机制，但又并不是唯一的机制。事实上，纯粹的市场万能主义和纯粹的政府全能主义都是无法实现区域有机整合和都市圈发展的。巨人政府和多中心治理各自有其更为适用的区域特质，前者可能更适用于市场发育程度较低、地方政府能力较弱的区域，但即使是巨人政府，其能够管治的区域范围也需要与其城市能级相匹配；而后者更适用于内源发展动力强劲、地方政府能力较强的区域。实践表明，即使是在市场化程度很高的发达国家，区域合作与发展也并不完全依赖市场机制，一个总体的协商、协调和利益调整机制是区域一体化的基础。如果说发达国家已经有效地实现了某些大都市区的有机整合，是因为其政府以及各个主体已经探索出一系列基于市场规律之上的网络化合作模式。行政力量是市场力量的一种助力，而不是反向的阻力，那么这才是有机整合、共同发展的制胜秘籍。

图九：乌鲁木齐都市圈范围图

中国都市圈的成长始终是市场力量和行政力量相互博弈、相互交织渗透、不断寻求新平衡的过程，只是行政力量的表现往往更为直观显性快捷，并且经常试图以抑制市场力量的姿态出现，而不是以弥补市场失灵的方式发挥作用。所以我们常常看到，行政区划调整虽然解决了一时的问题，却未从根本上跳出“区划调整—竞争膨胀—区划再调整”的怪圈，因为区划调整并不能完全拆除政区疆界，能改变的只是政区边界的位置和政区的范围。可见，过度依赖区划手段实际上是对行政力量的作用怀着不切实际的幻想，频繁的区划调整是不可取的。相反，应正视市场机制的决定性作用，并且随着市场发育水平的不断提高，行政力量即使能够在一个特定政区空间内形成特定产业的超常规发展，但已经难以改变以市场为主导力量的都市圈成长规律以及都市圈发展的自身走向。因此，未来的都市圈成长路径，还是应更多地运用市场机制，慎用区划手段；行政区划调整则应以弥补市场失灵为基本取向；单纯地通过政区范围的扩张和行政壁垒的强化推动“极化”增长的做法，并不能造就“速成”的都市圈。借鉴新区域主义的网络化合作理念，正视行政疆界的客观存在，正视市场发育和都市圈发展的内在规律，在此基础上不断探索并建立超越行政壁垒的区域合作网络和机制，才是推动都市圈良性成长的科学路径。