我国撤消地级市，实现省直管县体制的可行性分析报告（转帖）参与讨论 推荐
作者: 爱国原子武器(2004-09-01 12:55:47.0)
——以江苏省为例的初步探讨
江泽民同志在“七一”讲话中指出：“无论什么样的生产关系和上层建筑，都要随着生产力的发展而发展。如果它们不能适应生产力发展的要求，而成为生产力发展和社会进步的障碍，那就必然要发生调整和变革。”当前，我国正处于从计划经济向市场经济的转型时期，城市化已进入加速发展阶段，城市化水平已达到36％以上。经济体制、社会结构和地域结构正在发生着重大而深刻的变化。推进省域内行政体制的改革和创新，实行省直接领导县的管理体制，对于加快省域经济社会发展、优化区域发展格局、加强跨区域经济合作、迎接都市圈发展时代的到来等等，都具有重大而深远的意义。
一、市管县体制的由来——历史演进
我国的地级政区始于东汉，至今已有1700多年的历史。但是，它不如县制那样稳定，时设时废，虚虚实实，名称变更也颇频繁。中华人民共和国成立后，虽然宪法规定全国行政区划分为省（自治区、直辖市）——县（自治县、市）——乡（民族乡、镇）三级，但实际上有部分地方沿袭了“专区（地区）”制度。1982年，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年1 月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后，全国各地全面推开。截止2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80%。地级市领导县的数量占全国总数的70%，人口占总人口的80%以上。我国多数地方的行政区划层级目前实际上由虚四级变为实四级。管理层次之多为世界各国之首。
二、市管县体制的利弊——实证研究
市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，有其历史的必然性。这一体制在计划经济时期曾经起到了一定的作用，但是，随着市场经济的发展，市管县体制逐步显现出弊大于利的问题。综合国内学者的意见，结合自己的认识，我们认为，市管县体制之弊则主要在于：
——降低管理效率，提高管理成本。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。省管县比较宏观，县的自主权和回旋空间都比较大，在市领导县的体制下，市对县是全方位的具体领导，县的自主权比较小。另一方面，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。
——职能定位不清，市县竞争加剧。地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。
——主动辐射有限，带动作用不强。地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。其主要精力放在市区、郊区和开发区，对辖县的县城建设、港口开发、开发区建设和招商引资等，并不十分关切，甚至不介入、不投入。如沿沪宁线的一些中心城市对辖区内长江岸线港口的开发和沿江产业带的培育并不热衷，就是例证。市领导县体制无法真正发挥城市的中心作用。如果市本身的经济实力不强，就管不好县，必然出现“市刮县”现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益；如果市、县发展水平相当，往往造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性；当然，如果市的势力远远强于所辖县，在城市与区域发展的内在规律作用下，即便没有市管县体制，县域经济发展也自然会接受中心城市的辐射。
