[宏观区划体系]行政区划改革的结点——县制的思考 [复制链接]

首次在xzqh论坛发表于2002年6月26日，于2008年4月1日整理修订
行政区划改革的结点——县制的思考
      提到县，大家想到什么？一个城关，带着广袤的农村？或使用现在的话说，有一个中心的多个镇乡的集合？但是县（county）在国外也是这个含义吗？
      英语county在中国有县和郡两种译法，但县和郡在汉语的意思是有差别的，郡怎么说都是在县的上一级，这就使中国人很纳闷。先让我们看看county在英国的含义吧。county在英国工业革命前，是指从一个城用马车一定时间内能到达的四至的一个范围。这和中国的县的含义是一致的，所以翻的没错，很好。但是到了工业革命以后，大量新兴工业城市如雨后春笋一样冒了出来，哪里有水利，哪里有资源，哪里就会冒出城市，这些城市的出现完全不会受到county的限制。城市大量增加了，但county并没有增加多少。由此，一个county里已发生了翻天覆地的变化：一个county可能有多个城市，原先的城关不一定是最大的城市，这使得county和中国的县有了明显的差别。英国没有省，但县就像省一样。虽然小些，但城乡构成是差不多的。县的经济实力和人口的增长，实现不再是基层政权。我说县下辖市、并县等等都是指county，而不是中国传统意义上的县。为什么这么说？
      县是怎么和county联系上的呢？这个我说不准。但日本明治维新以后的废藩置县，直接学习了西方的行政区划方式，这里日本用了“县”这个字。日本一开始置了200多个县，后来不断合并，到现在的43个。虽然日本维新后还是农业社会，但新县制很好的运用了。一个县里也出现了很多城市，有的甚至比县治还大（群马县等、福岛县、静冈县）。日本说市町村制度是日本现代化的基石。因而日本的县相当于英国的county。
      再说说中国的县，在中国，县一直是基层政权。然而到了民国时代，阎锡山开创了政权下乡镇的历史之举。直到现在，仍有人说要政权退出乡镇。这是不现实的，因为现在的人口已经不知道是古代刚置县时的多少倍了，乡镇政权完全是有必要的，问题只是规模大小而已。所以说政权下乡镇是行政区划现代化的一个重要标志，但后来的缩省并县因为战乱都没有跟上。缩省仅在东北计划过，但新中国成立后并没有执行。
    在短暂的民国时期后，中国迅速进入计划经济，使县走的道路和英国日本完全不同，一条在经济上有统一领导的，未变的传统县的模式。现在的关于县的思维仍然是古代传统的那样。有两个明显的特征：
1、喜欢析置县，如苍南从平阳划出，石狮从晋江划出。不能正视县的城关遭到县内其他乡镇的挑战。老城关是历史上形成的，它的位置有时不能和一些新兴城镇比，如铁路的修筑造成区位的变化。
2、看地图上县的标注，一个点，旁边写了某某县。而更准确的做法应该写某某镇。你看过在一个表示省会的点的旁边，标注某某省，而不是某某市的吗？这里有地域型政区和聚落型政区的区别，而这种情况不仅仅是规范不规范的问题，更是一个观念的问题。你究竟把县看作什么？是一个城关，附带着广袤的农村？那你大可这样标注。
      但我们也注意到，随着工业化城市化的深入，中国的县也在慢慢转变，慢慢的像英日的县了，如龙港在苍南的崛起。温州的县的城关很多都不是县内最大的城镇。市场经济越发达，这种情况就越多。县已不再是原来以农村为主，一个单中心的基层政权了。走到这一步了，如果再用析置县的方法，将造成县的数目的急剧膨胀。所以，是时候推行县下辖市了。
      这一步迟早要走到的，这里有经济规律在起作用，我们不能再从历史中找到可以解决的方法。就向台湾走过的，我们是落在后面了。
另：县下辖市阻碍市的长大吗？不见得，台北县的板桥市人口50多万，仅次于台北、高雄、台中，是台湾第四大市，比基隆、新竹、台南、嘉义这些是要大。

林牧星:县市同级才是正道，县（市）辖的巨镇应该有个新的通名，我希望是“邑”
楼主举板桥的例子太没有代表性了，紧靠大城市应该视为大城市的一部分。 (2023-04-15 21:45) 

县市同层就行了，即平行关系，互不相属，至于级别可以有高又低。南京与盐城同层，南京级别比盐城高，但南京管不到盐城。实施县市同层后，盐城市与响水县同层，都属于省管，盐城市管不到响水县。盐城市、响水县的级别与权限由省在国家政策下以文件形式赋权，赋予盐城更高级别，盐城可以自己批复大工程、大项目，响水赋予级别低，响水只允许某些中小项目，超过部分得需申请省府特批。

县市同级才是正道，县（市）辖的巨镇应该有个新的通名，我希望是“邑”
楼主举板桥的例子太没有代表性了，紧靠大城市应该视为大城市的一部分。

本坛建坛时的老帖

支持楼主！

QQme大人，能不能把这篇重新整理一下，发个稿子到xzqhwk@163.com

我仍然认为区域型政区全国下分省--县--乡三级，城市型政区全国下分都---市---镇三级最好！都下辖市和县，以辖市为主。省下辖县和市，以辖县为主。市下辖镇和乡，以辖镇为主。县下辖乡和镇，以辖乡为主。现在城市的街道办事处统一更名为镇。

引用第41楼天目山人于2007-12-27 17:40发表的 Re:行政区划改革的结点——县制的思考 :
市的概念在中国已经被大用,县级市,地级市以及中央直辖省级市.行政区划改革的难点之一便是市制的问题.我个人认为县管市的理念是很好的,但是从老百姓的接受程度来说困难不小.我们也没有必要用一个曾经省地县三级通用的名称来命名县以下的行政单位.其实名称并不太重要,县管市理念完全可以践行, 市区可以沿用区的名称,或者通过行政分级来实现有别于一般乡镇,如20万人口以上为一等镇,10万以上为二等镇,5万以上为三等镇等.

完全赞同，现在的领导不喜欢“县”这个名称，而喜欢“市”这个名称，并且喜欢下辖多个“区”的市。所以，建议相邻的几个县并为市，每个县的城关镇全部改称区，经济发展水平较好的镇也可以改称为区，同时保留“某某县”名称，但不设置县级政府，只存在“县志”等县域文化层面的东东。但新的“区”政府与乡镇政府平级，在其下不设街道办事处，直接管辖社区居委会。

好帖，顶!

市的概念在中国已经被大用,县级市,地级市以及中央直辖省级市.行政区划改革的难点之一便是市制的问题.我个人认为县管市的理念是很好的,但是从老百姓的接受程度来说困难不小.我们也没有必要用一个曾经省地县三级通用的名称来命名县以下的行政单位.其实名称并不太重要,县管市理念完全可以践行, 市区可以沿用区的名称,或者通过行政分级来实现有别于一般乡镇,如20万人口以上为一等镇,10万以上为二等镇,5万以上为三等镇等.

并县和地直接管镇,是一回事

支持。但不赞同关于民国的看法，县市分置恰恰是民国的遗毒！就是民国盲目拔高市的级别，稍大一点的就成了直辖市，这也算是当前不少人要求升直辖市的鼻祖。
我还是要高呼那句口号：旗帜鲜明的树立县大于市的社会观念！县大还是市大？难道面比点还小？怎么如今国人的逻辑就如此荒唐了。
现在区划困境主要是因为官员们出于自身利益造成的，他们认为地区行署和县不如市好听，县官不能容忍自己是县官而下边的官竟然称市长，而行署官员就竭力制造变态的地级市。当前冻结设立新的县级市其实也是这种矛盾引起的，行署赢了县，因为前者权力更大，其余的理由只不过是借口。比如广西的2个新的所谓地级市，明明是个驻地连设县级市的资格都没有的镇的行署，竟然可以直接设“地级市”，哪用考虑什么标准。不过那种变态的县改市冻结了也是好事。

引用第34楼東七區于2007-12-07 22:12发表的 Re:Re:行政区划改革的结点——县制的思考 :
中心九区，大部分是个合一的整体，特别是原来的上海市(含东郊区、北郊区、西郊区)。干嘛要分为九个县？

我说的是原来的郊区县。
中心九区组建单独的市政府，城市自治。

县是一个区域,它出现多个城镇不足为其,省是一个比县大的区域出现多个大城市也不足为其
中国有省了,县的区域就受到限制,而城市是人口高度集聚的地方,县来下辖就会出现县的严重不平衡的
如果城市可以变得与城镇一样的话,县来辖是可能的(关键对城市的理解与定位,而不是那个来管辖)

重慶並入四川。

我個人認為，北京、上海可以為直轄府。

中國現在的所謂中心鎮也算是特色了，從字面上，中心鎮只是『中心的鎮』而已，你以為就等於「市」的概念嗎？

鎮(Town)和市(City)是一個概念嗎？看來還處於概念混沌期。

就好像在大的狗也只是狗而已，不會因為看上去個頭跟狼一樣大就說牠就是狼。雖然狼和狗很相近。

叫中心镇不就得了，

为什么那么多人喜欢叫市从中央和叫到乡吗，镇不就是市吗，那要看权限和财政，县（市）-中心镇（有财权和城建权，下面还有县派出的分局等，也是地几个乡镇的中心区域，有点象过去的县下面的区，区下面是有乡镇的，但这些镇一个县数量可能要少一点只有几个不象过去是十几个区位置也要中心一点），镇（普通的，有一定工业和城区人中），乡。下面为村，村镇（乡）自治取消政府一级。每乡不要超过50人，镇70人中心镇150人县1500人最好。

我是省县直辖的
要不是联邦吧，那有前题也是省县直辖，省与省为联邦各有自己的税收。
我不赞成分省，那分的新省又象新地级市那样刮县来发展省城，那就是赶走中山狼来了东北虎了。
也不赞成并县，那一点也不好，分的县尤其是市那都是比原县建的好的多的地方就象我们湖南省新化与冷水江市，你要我们冷水江人并入新化，感情上过不去吧，虽然冷水江人都是过去的新化人（也有招工进来的外地人）。但多数冷水江人喜欢世界锑都锡矿山而建的新市周边的乡镇也想划入冷水江。
县其实是一个比地级市权力更大的一级有自己的地方和各机构，并县无非是多划几个地区市而已象广东22个地级市。而并了的县城很快会衰落下去的。如有必要，省可下分几个省派出的地区一省3-5个，每个不得超过1000人，有传达，协调地方县的工作，无财政，人事权，并县永不能给它这个权。县税收按10%中央，15%省，75%县分配，省直辖机构无权要地方出资也不能罚款，象工商，路政和交警。中央的也不能要地方的钱，象军队，地方已给了钱买安全，无理由再承担军需工作了。

楼上兄弟，北京上海这样的超级大都会，应该建为都市省。
比如上海，应该中心九区和浦东新区，各设立单独的县市合一的市政府，城市自治，然后各县独立，县内设市，最后上面再设一个省政府，统筹福利和发展问题。这个省政府的办公地可以考虑放在闵行。
北京类似处理。

这样，上海省应该发展为人口超过5000万的世界超级大都会。

不知道QQme兄對北京、上海、天津甚至重慶這樣的超級大市的有何處分建議？

近代日本最早的「縣」來自德川幕府的直轄領地－－天領，廢藩置縣則是將全國300餘藩全改為縣。

所以用「縣」命名，正因當時的「縣」同中國的縣面積規模相當。然而，隨之而來的數次府縣統合，將縣級單位急劇減少，以致一度減少到38府縣，後來又析置7縣，變成了45府縣。以後再加上新兼併的沖繩縣、北海道，成為47道府縣(昭和中東京府和東京市合併為東京都)。

明治初曾設置了共10個「府」(江戶府、京都府、大阪府、神奈川府、越後府、甲斐府、度會府、奈良府、箱館府、長崎府)，都是當時規模較大的都市及通商港口，因為其面積規模比一般的「縣」要大很多，城鎮商業也較發達。後來由於府縣大規模的合併，舊的府反而逐漸比不上縣的規模了，逐漸被擴張後的縣吸收吞併。只有合併後仍處於領先發達地位的東京(本江戶府)、京都、大阪三府與以保留。

從此，府縣地位實際上已經相當，名稱上的差別僅僅是表示地位高低而已了。

好贴，值得一读

想來想去，總結一點：沒有政治體制改革，在好的區劃改革方案都沒有意義。在現行體制下的任何區劃改革提議只有兩種下場：

1.對既得利益集團不利的，就會被當局無視作廢。

2.利於既得利益者擴大權益的，就會被當局扭曲利用，全然喪失改革方案的本意。

人口較多的鎮可以產生新的市。

樓上有的朋友誤會了QQme兄的章義，QQme討論的是中國城市發展的本質問題－－縣制(縣的行政制度)而不是規模或名稱。

另外，我非常同意QQme的觀點，跟我的新縣制想法類似。

中國應配合政治體制改革，以真正實現權力型政府向服務型政府的進步。將地級政區逐步改成縣，擴大縣域的目的主要有3點：

1.適應現代交通及資訊的發展現狀，利於更大範圍的交通網整備，利於更大規模的行政服務，可以大量避免大量小縣行政小而全所導致的重複設施規劃(如機場、學校等等)。

2.減少地域間自然地理的割斷，改善大面積自然環境(包括山水、森林、海域等)治理。

3.省縣直轄，消除省縣間的中間層次－－地級對縣域經濟發展的消極干擾。

然後，推行市鄉鎮自治，在縣與鄉鎮(建議改名為街邑)參考原來的縣域設置縣的派出機構(可稱縣政局等)，協助縣監督鄉鎮自治行政，並推行縣政府的政策(非行政干預)。縣政局不能有稅收權和財政權。

擴大後縣的行政權限仍相當於原來縣的權限，然後根據市街邑自治的發展逐漸改革調整。