www.XINHUANET.com 2004年11月09日 12:53:27 来源：半月谈
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编者按：今年以来,云南省红河哈尼族彝族自治州在州委、州政府的领导下，“悄悄
”地进行了干部任用方面的“大胆”改革：在石屏县实行了乡镇长“直推直选”，在泸
西县实行乡镇党委领导班子组成人员“直推直选”，过去由上级任命的“乡官”首次通
过直接选举产生。说“悄悄”，是因为这场改革至今很少被公开报道；说“大胆”，是
因为范围一下子扩大到两个县。在当前完善乡镇治理结构的诸多探索中，红河州加快改
革的决心、力度和技巧都引起了人们的广泛关注。
党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面
建设小康社会的重要目标”，“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”
党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也明确
要求，要“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断提高发展社会主
义民主政治的能力”。
政治文明的核心是民主政治。不断提高发展社会主义民主政治的能力，保证人民当
家作主，是加强党的执政能力建设的重要内容之一。在新时期新形势下，不断提高发展
社会主义民主政治的能力，已经成为执政兴国的迫切任务，成为时代的强烈呼唤。石屏
县的实践目前还仅是一个尝试和探索，但它的方向符合党的十六大精神，符合社会发展
的潮流，他们的探索值得我们去关注、研究和总结。
十万百姓选“乡官”
2004年4月。云南省红河哈尼族彝族自治州石屏县沸腾了，一场前所未有的直选热潮
席卷了该县7个乡镇。没有上级“内定”，没有领导“打招呼”，没有操作中的种种“埋
伏”，10多万群众真正按照自己的意志选出了让多数人满意的“乡官”。在一个县的范
围内实行乡镇长“直推直选”，这在全国尚属首次。
与村民自治不同，乡镇长直选直接关系基层政权的产生方式，其在政治体制改革中
的意义不言而喻。国家行政学院法学部主任应松年教授评价说，石屏县的选举方案做到
了“合情、合理、合法”，找到了现行人民代表大会制度与充分发扬基层民主的“结合
点”。
一次没有“内部精神”的选举
今年２月，中共红河州委下发文件，提出要在石屏县7个乡镇开展“选民直接选举乡镇长
”的试点工作，由此拉开了石屏县“直推直选”的序幕。到４月下旬，7名乡镇长顺利产
生。
与以往不同的是，这次选举没有“内定”人选。红河州人大常委会主任、州直选领
导小组副组长白保兴说，在选举运作中，曾有乡镇党委向石屏县委请示：人选上有没有
“内部精神”？县委的回答是，没有任何“内定”候选人，就是要放开“闸门”，让具
备条件的所有候选人“同台竞争”，让群众在选举中真实表达自己的愿望。
为了实现“公平竞选”，在很多细节上，有关部门都颇费了一番心思。比如，在选
票设计上，石屏县就创造一种“错位排列法”：两名正式候选人，一半选票一名候选人
名字在前，另一半选票另一名候选人名字在前，以防止误导选民。
记者注意到，“公开”、“公正”、“透明”、“竞争”的主旋律，贯穿于石屏县
“乡官”直选的始终。从选民登记、推选确定候选人、组织候选人同选民见面、进行竞
选演讲，到选民投票、乡人民代表大会确认选举合法性等，都是在“阳光”下进行的。
“阳光”下的竞争，自然获得了人民群众的极大支持和认可。一组数字就很能说明
问题：
选民登记率100%，选民参与推选候选人比率近13%。群众政治热情空前高涨，10万多
选民参与，参选率高达97%。
初选竞争比例最高达到19∶1，正式选举竞争比例为2∶1。根据选举办法，“凡高中
以上文化程度，有一定经济社会行政管理能力、户口或工作关系在乡镇、年龄在25岁至4
5岁之间”，并“有30名选民联名推荐”就可以成为初步候选人。在此基础上，由选民代
表、村委会委员和乡镇人大主席团成员共同组成联席会议，无记名投票产生两名正式候
选人。据了解，在各乡镇长初步候选人中，人选最多的一个镇有18名，最少的乡镇也有7
名。
77名候选人参与竞争，干部与农民同台竞争。其中，副科级以上干部24名，机关干
部职工20名，中小学教师13名，村委会干部6名，农民14名。
10多场演讲，80多个问题，产生一位新镇长。根据选举办法，每个村委会为一个选
区，正式候选人以抽签为序到各选区进行竞选演说，然后由选民直接投票，票多者当选
。牛街镇镇长张强，在“直推直选”过程中，共进行了10多场演讲，在回答了80多个问
题后，才在19名候选人中胜出。
两个“对接”和三个“突破”
我国宪法规定，地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民政府的领导。在实
际操作中，乡镇长历来是由上级党委提名并由乡镇人民代表大会间接选举产生的。因此
，如何确保乡镇长“直推直选”的探索符合宪法规定，是改革者必须要面对的问题。红
河州的改革者们，充分依靠人民群众的政治智慧，在实践中创造性地解决了这个问题，
实现了与现行体制的“对接”。
首先，在方向上，确保改革与党的十六大精神保持一致。中共红河州委书记罗崇敏
说，石屏县的“直推直选”试点充分贯彻了十六大建设社会主义政治文明、完善人民代
表大会制度的有关精神，是对扩大基层民主、探索群众政治权利实现形式的一次有益尝
试。试点之所以非常成功，关键是坚持了党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统
一。
其次，在具体做法中，他们始终坚持做到：让“直推直选”在乡镇人民代表大会主
持下开展。３月中旬，在选举筹备阶段，石屏县各乡镇就先后召开了人民代表大会，从
程序上通过了各项工作决定，把党委的试点决定转化为人民代表大会的决议。在选举过
程中，各乡镇人民代表大会专门设立了选举委员会，组织选民进行推选，对选举的全过
程进行审查，使改革做到了符合法律规范，程序完备。对此，有关专家也给予了很高的
评价，认为石屏县的改革方案“合情、合理、合法”。
另一方面，石屏县“直推直选”乡镇长实现了以下三个方面的突破：
一是把“直推直选”的范围首次拓展到一个县的领域。石屏县共有９个乡镇，考虑
到两个乡镇的班子刚刚进行了调整，所以“直推直选”确定在其余７个乡镇进行，可以
称得上是全县范围的改革。与其他地方仅在个别乡镇试点相比，石屏在全县范围内“直
推直选”乡镇长在全国尚属首次。
二是从程序、机制、制度等方面保证和实现了选民的民主权利。从推荐乡镇长候选
人到产生乡镇长，上级党委只负责制订竞选规则，确保竞选公正有序进行，不“内定”
候选人，不为特定候选人做工作，完全体现了公开、公平、公正的竞选原则。广大群众
在选举中充分体现了自己的意愿。
三是完善了党在民族自治地区的执政方式。红河州全称是红河哈尼族彝族自治州，
石屏县位于云南南部彝族等少数民族聚居的哀牢山区，也是国家重点扶持的贫困县。在
这次“直推直选”中，少数民族选民参与面占71%，大大丰富了全国乡镇长“直推直选”
的探索。
政治文明、物质文明“双丰收”
记者在调查中深切地感受到，石屏县“直推直选”试点不仅增强了干部群众的民主
政治意识，加强了乡镇政权建设，也为当地经济社会发展增添了新的动力。
专家认为，石屏县乡镇长“直推直选”的最大意义在于，通过乡镇人民代表大会启
动法律程序，把选举乡镇长的权利直接交给了广大群众，更能准确地体现和表达民意。
新城乡选民李学文激动地说：“这样的选举太好了。过去的乡长换届，新乡长由人大代
表选出，我们连新乡长是什么模样也不知道，更不知道他想干什么和怎样干。现在真切
地感受到乡长是我们自己选出来的，真有了当家作主的感觉。”
“直推直选”使乡镇政府领导的产生方式发生了根本性的转变。直选产生的乡镇长
既要对上级负责，也必须对百姓负责，“乡官”们的政治生命将在很大程度上取决于群
众是否拥护。记者在调查中了解到，直选有效促进了干部作风的转变，干部群众关系进
一步密切，人民群众民主要求得到极大满足，这都大大巩固了党在农村的执政基础。
乡村群众普遍反映，现在乡镇干部对人更客气了，做事更踏实了，更值得信赖了。
在竞选演讲和答问中，干部、群众有了深入的沟通，进一步密切了党群关系、干群关系
。在坝心镇的一次竞选演说中，一位选民向候选人、原镇长陈青反映，他1997年参加镇
上组织的水利工程但至今未拿到报酬，陈青当场承诺解决。陈青在演讲后说：“我在坝
心镇已工作了多年，要不是参加竞选，我还不知道这个情况。”
候选人逐村与村民研究发展思路成为一道亮丽的景观。“直推直选”过程中，候选
人要向选民发表施政演说，提出全镇的发展思路，从而使各乡镇普遍形成了关于“完善
发展思路，加快奔小康步伐”大讨论的空前热潮。在演讲提问中，广大群众对改进乡镇
工作、改善生产生活条件、加快经济社会发展、提高生活水平都提出了意见、建议，从
而在深入调查和与群众的深入交流中，了解了工作中存在的不足和问题。村民提出的意
见、建议完善了各个乡镇的发展思路，为当地经济的发展提供了新的动力。
记者在石屏县坝心镇、牛街镇、大桥乡等乡镇采访时发现，“直推直选”之后，当
地干部群众精神振奋、心情舒畅，凝聚力明显增强，出现了一心一意谋发展的喜人态势
。牛街镇镇长张强从选民提出的问题中梳理了生态和教育等方面的问题，很快研究出台
了以煤代柴管理办法，并设立了重奖贫困学生的基金。大桥乡乡长李俊已开始兑现承诺
，开工修建了15公里公路。◇ 记者 田舒斌 李自良 王
“要改革，就别怕风险”———访中共云南省红河州委书记罗崇敏
今年以来，云南省红河哈尼族彝族自治州在两个县范围进行了乡镇长和乡镇党委领
导班子组成人员的“直推直选”。如此大范围的“乡官”直选，在州内外都引起了广泛
的关注。熟悉内情的人知道，中共红河州委书记罗崇敏是这次基层干部制度改革的主要
策划者和推动者。
罗崇敏，云南江川人，长期在基层工作，阅历丰富，曾做过知青、代课教师、赤脚
医生、工人等，并任过大学党委书记，有个人专著近10本，涉猎国民经济管理、资本运
营、市场经济、县域管理等多个领域。
为官者大都讲究“稳妥”。在没有“上面”授意的情况下，已身为一个地级市（州
）一把手的罗崇敏，为什么愿意冒风险、下力气推进这样一件也许是“费力不讨好”的
事情呢？带着这些疑问，记者采访了罗崇敏。
改革需要有创新的勇气
罗崇敏说：“作为中国共产党在一个州的州委书记，我认为自己有责任依靠领导班
子的全体同志在推进政治文明建设、提高执政能力建设中作出努力和探索。”
党的十六大报告把建设社会主义政治文明与建设物质文明、精神文明一道，确定为
全面建设小康社会的重要目标。这是我们党首次在全国代表大会中对建设社会主义政治
文明作出部署。
罗崇敏认为，三个文明必须协调发展，否则，就不能最好地整合我们的发展要素。
但在实际工作中，物质文明建设、精神文明建设都有比较明确的方向和具体的要求，相
关的制度比较完善、规范，但在党的领导下如何推进政治文明建设，却还有许多探索性
的工作要做。
